Projet de loi de finances pour 2012 : Recherche et enseignement supérieur

N° 107

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2012 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par Mme Nicole BRICQ,

Sénatrice,

Rapporteure générale.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 21

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Rapporteurs spéciaux : MM. Michel BERSON et Philippe ADNOT

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat : 106 (2011-2012)

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Observations relatives à l'ensemble de la mission

Présent projet de loi de finances

* Les crédits demandés pour 2012 sont conformes à la loi de programmation des finances publiques 2011-2014.

* En termes d'évolution des crédits, le présent projet de loi de finances privilégie l'enseignement supérieur par rapport à la recherche. En effet, si à périmètre constant les crédits de paiement de la mission progressent de 0,96 %, ceux relatifs à l'enseignement supérieur, augmentent de 2,17 %, alors que ceux dévolus à la recherche diminuent de 0,79 %. Paradoxalement, les crédits du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche sont en hausse de 1,47 % à périmètre constant. Cela vient du fait que les programmes de recherche concernés par les réductions de crédits sont ceux relevant des autres ministères, en diminution de 3,71 %. Le programme 192 « Enseignement supérieur en matière économique et industrielle » est de loin le plus touché, avec une diminution des crédits de paiement de 7,2 %.

Bilan financier de la période 2007-2012

* La promesse faite par le Président de la République, lors de sa campagne pour la dernière élection présidentielle, d'augmenter de 9 milliards d'euros le budget consacré à l'enseignement supérieur et à la recherche durant son mandat, n'est respecté qu'au prix de divers artifices de présentation. Le montant effectif des augmentations de moyens paraît plus proche de 5 milliards d'euros.

* Le « grand emprunt » de 35 milliards d'euros se traduit en réalité par des décaissements des administrations publiques que le Gouvernement évalue, dans le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, à « environ 2 Md€ en 2011, 3 Md€ en 2012 et (...) environ 3 à 4 Md€ par an entre 2013 et 2015 ». Ces montants sont trop faibles pour avoir un impact significatif sur la croissance potentielle.

Amélioration à long terme du solde public permise par la présente mission

* La présente mission présente la spécificité d'avoir un impact significatif sur la croissance potentielle de l'économie et, en conséquence, d'améliorer à long terme le solde public. Ainsi, les travaux disponibles suggèrent que 0,25 point de PIB (soit actuellement 5 milliards d'euros) de dépenses publiques d'enseignement supérieur ou de recherche auraient un impact analogue, correspondant à une croissance annuelle du PIB augmentée d'environ 0,03 point, ce dont résulteraient au bout de trente ans un PIB accru d'environ 1 point et un déficit public réduit de 0,2 à 0,5 point de PIB.

* Dans le contexte actuel de l'effort de contraction du déficit public, il faut donc éviter de diminuer les moyens de la présente mission, qui sur le long terme ont comme caractéristique paradoxale de réduire le déficit en augmentant le PIB. Inversement, leur réduction actuelle augmenterait le déficit public dans vingt ou trente ans.

Accroître les moyens de la présente mission d'au moins un milliard d'euros par an en moyenne

* Les moyens de la présente mission doivent au moins augmenter d'un milliard d'euros par an sur le long terme. En effet, sous l'hypothèse d'une croissance annuelle moyenne du PIB de 4 % en valeur, cela correspond au maintien de ces dépenses en points de PIB. A court terme, il conviendra toutefois de tenir compte des contraintes posées par la situation des finances publiques.

* Aller nettement au-delà pourrait se révéler décevant en termes d'impact sur la croissance :

- si la proportion de la population active diplômée de l'enseignement supérieur est plus faible en France que, par exemple, dans les pays scandinaves, elle est en revanche analogue pour les générations actuelles. Or, il paraît difficile d'augmenter considérablement ce dernier taux ;

- il ne paraît pas utile d'accroître significativement le crédit d'impôt recherche et les aides publiques directes à la recherche des entreprises. En effet, compte tenu du niveau déjà élevé des taux de subvention actuels, il en découlerait vraisemblablement un pur effet d'aubaine ;

- les moyens qu'il serait le plus utile d'accroître pourraient être ceux relatifs à la recherche publique stricto sensu . Toutefois il faudrait veiller à ne pas susciter d'effet d'éviction. Certaines études suggèrent en effet que la recherche publique favorise d'autant plus la croissance qu'elle est de nature fondamentale.

* Pour porter les dépenses totales de R&D de 2 points de PIB à 3 points de PIB, il faut accroître celles des entreprises, et en particulier mettre en place une vraie politique de développement des PME, qui peinent à atteindre la taille critique. Les enjeux sont multiples - barrières sur le marché des biens et services et sur celui du travail, difficultés de financement... -, et dépassent largement le champ du présent rapport.

Architecture de la mission

* Le caractère interministériel marqué de la présente mission (qui implique six ministères) suscite des interrogations sur l'effectivité de son pilotage. Si le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR), avec 22,5 milliards d'euros de crédits de paiement sur 25,4 milliards, est le chef de file, des « doublons » existent vraisemblablement. Selon les estimations des rapporteurs spéciaux, les actions concernées pourraient correspondre à des crédits de paiement de l'ordre de 2 milliards d'euros pour le MESR et 1 milliard d'euros pour les autres ministères.

* Certains établissements d'enseignement supérieur et de recherche sont rattachés aux programmes 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » (école des mines, groupement des écoles nationales d'économie et statistique, institut Télécom, école supérieure d'électricité) et 142 (écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire). On peut se demander s'il ne serait pas plus favorable à la cohérence de la politique d'ensemble de rattacher ces écoles au programme 150. Une question analogue se pose dans le cas d'écoles n'appartenant pas à la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

* Si le Muséum national d'histoire naturelle est financé par le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », le Palais de la découverte et la Cité des sciences et de l'industrie le sont par le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique », dont c'est presque l'unique fonction, et qui relève du ministère de la culture et de la communication. La pertinence de l'existence même de ce programme apparaît problématique.

Observations relatives aux programmes

Programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire »

* L'accès des universités aux responsabilités et compétences élargies se poursuit, ce qui implique de nouveaux transferts de crédits entre le titre 2 et le titre 3. Il est à noter que l'évolution des dépenses de personnel pour 2012 s'explique en quasi totalité par une hausse des dépenses au titre du CAS « Pensions ».

* En 2012, toutes les universités seront autonomes, à l'exception de l'université de Polynésie qui passera aux compétences élargies en 2013. Cette réforme impose de relever deux défis pour être parfaitement effective : d'une part, la meilleure connaissance des besoins de masse salariale des établissements et la juste adéquation entre les moyens alloués et ces besoins ; d'autre part, la montée en puissance de l'allocation par la performance des moyens.

* Trois universités sont devenues propriétaires de leur patrimoine en 2011. Une quatrième devrait le devenir en 2012. Des précisions devront être apportées en séance publique sur le volet financier de cette opération.

* Le financement de l'opération Campus demeure assez peu lisible. On ne peut que s'associer à cet égard aux préconisations de la Cour des comptes qui invite, d'une part, à élaborer des scenarii financiers devant permettre d'apprécier les risques financiers potentiels des projets et, d'autre part, à compléter le dispositif d'évaluation des opérations programmées. L'examen de la présente mission en séance publique doit être l'occasion pour le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche de dresser un bilan consolidé précis de cette opération en 2011 et prévisionnel pour 2012, et de faire part de ses observations quant aux avertissements et recommandations de la Cour des comptes.

Programme 231 « Vie étudiante »

* Les dépenses liées aux bourses sur critères sociaux ont fait l'objet d'une impasse budgétaire structurelle depuis 2008. Un nouveau projet de décret d'avance a été transmis à votre commission le 22 novembre dernier, proposant pour 2011 l'ouverture de 43,4 millions d'euros supplémentaires au titre des bourses sur critères sociaux en raison d'une augmentation plus forte que prévue du nombre de boursiers. Ceci conduit à s'interroger sur la programmation 2012 de ce poste de dépenses, celle-ci ayant été « calibrée » à partir d'une hypothèse de stabilité des effectifs boursiers.

* La priorité donnée au logement étudiant a, de nouveau, été réaffirmée lors de la Conférence nationale sur le logement étudiant du 5 avril 2011 avec un objectif de doublement de l'offre totale de logements étudiants d'ici 2020. S'il faut se féliciter de la montée en charge des opérations de réhabilitation du logement social étudiant, cette question devrait néanmoins relever d'une politique plus globale associant notamment les collectivités territoriales.

Programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources »

* Les subventions pour charge de service public versées aux différents opérateurs du programme sont relativement stables par rapport à 2011. Les augmentations de crédits de certaines tiennent, le plus souvent, au relèvement du taux de cotisation aux pensions civiles et à l'allocation temporaire d'invalidité.

* S'il ne faut pas minimiser la difficulté de transposer strictement au niveau de l'opérateur tous les objectifs et indicateurs de performance du programme, il convient néanmoins de rechercher, à l'occasion du renouvellement des contrats d'objectifs et de moyens, la plus grande cohérence entre le dispositif de performance associé au présent programme et sa déclinaison au niveau de l'opérateur.

Programme 193 « recherche spatiale »

* Selon le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, la dette du CNES vis-à-vis de l'Agence spatiale européenne devrait disparaître en 2015. Cependant, on calcule qu'en retenant l'hypothèse d'une stabilisation en valeur de la contribution française à compter de 2013, la dette ne disparaîtrait qu'en 2018, et que si en plus le besoin en financement sur les programmes souscrits par la France demeurait stable à son niveau prévu pour 2013, la dette ne disparaîtrait qu'en 2025.

Programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle »

* L'importante diminution des crédits (de l'ordre de 70 millions d'euros pour les AE et 80 millions d'euros pour les CP) est essentiellement optique et vient notamment du fait que l'Etat entend « puiser » en 2012 dans la trésorerie d'OSEO.

* La taxation au taux réduit de 15 % des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets, qui coûte plus de 800 millions d'euros par an, donne lieu à de multiples pratiques d'optimisation fiscale, bénéficie essentiellement à de grands groupes pharmaceutiques, et est jugée peu efficace par le « rapport Guillaume », qui lui donne le score de 1. C'est pourquoi, à l'initiative de sa commission des finances, le Sénat a adopté un amendement à l'article 4 bis du présent projet de loi de finances tendant à porter ce taux de 15 % à 20 %, réduisant ainsi le coût de cette niche de 230 millions d'euros.

Programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique »

* La subvention pour charge de service public d'Universcience explique désormais 94 % des moyens du présent programme. Universcience est le nom d'usage du nouvel EPIC qui regroupe la Cité des sciences et de l'industrie ainsi que le Palais de la Découverte. Si l'élaboration du contrat de performance de l'établissement est encore en cours de finalisation, les grandes orientations du schéma pluriannuel de stratégie immobilière ont pu, elles, être approuvées par le conseil d'administration de l'opérateur, ce dont il convient de se féliciter. La rénovation des bâtiments est, en effet, un point particulièrement sensible pour le Palais de la Découverte.

* Universcience a déposé, dans le cadre du Programme des investissements d'avenir, un projet tendant à développer une chaîne scientifique pour la télévision connectée. Il serait souhaitable qu'à l'occasion de l'examen de la présente mission en séance publique, le Gouvernement apporte des précisions sur le contenu du projet et sa soutenabilité financière à long terme.

Programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles »

* Le plafond d'emplois de ce programme serait fixé en 2012 à 2 676 emplois ETPT, soit le niveau d'emploi de 2010 et de 2011. L'objectif de maintien des moyens humains a pu être assuré en matière d'enseignement supérieur et de recherche agricoles.

* Les établissements privés de l'enseignement supérieur agricole bénéficient d'un nouveau dispositif d'allocation des moyens, en partie fondé sur la performance. Ce nouveau dispositif d'allocation n'a pas entraîné, jusqu'à présent, de redéploiement de crédits entre établissements.

En application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, la date limite était fixée au 10 octobre 2011. A cette date, vos rapporteurs spéciaux avaient reçu 53 % des réponses attendues concernant la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Le 11 octobre, ils en avaient reçu 82 % ; lors de l'examen de la mission par la commission des finances, le 16 novembre 2011, 98 %.
		Nombre	%
	Reçues jusqu'au 10 octobre*	47	52,8
	Reçues le 11 octobre	26	29,2
	Reçues après le 11 octobre	14	15,7
	Non reçues	2	2,2
	Total	89	100,0
* Date limite fixée par la LOLF.

I. PRÉSENTATION DE LA MISSION

(Rapporteur spécial : Michel Berson)

A. UNE MISSION ÉCLATÉE ENTRE SIX MINISTÈRES ET DIX PROGRAMMES

La mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) présente un fort caractère interministériel, puisque pas moins de six ministères sont intéressés par au moins l'un de ses dix programmes ^{1 ( * )} , comme le montre le tableau ci-après.

La mission « Recherche et enseignement supérieur » : présentation synthétique

(en milliards d'euros)

		Ministre	Responsable de programme	Principaux opérateurs	Autorisations d'engagement		Crédits de paiement
					LFI 2011	PLF 2012	LFI 2011	PLF 2012
150	Formations supérieures et recherche universitaire	Laurent Wauquiez, Ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche	Patrick Hetzel, directeur général pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle	Universités (83 % des dépenses des opérateurs), Muséum national d'histoire naturelle, musée du quai Branly...	12,5	12,8	12,3	12,5
231	Vie étudiante			Réseau des oeuvres universitaires et scolaires	2,1	2,2	2,1	2,2
172	Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires		Ronan Stephan, directeur général pour la recherche et l'innovation	Agence nationale de la recherche (ANR), commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), centre national de la recherche scientifique (CNRS), institut national d'études démographiques (INED), institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA), institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), Institut Pasteur...	5,1	5,1	5,1	5,1
187	Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources			Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et des forêts (CEMAGREF), centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER), institut national de la recherche agronomique (INRA), institut de recherche pour le développement (IRD)	1,2	1,3	1,2	1,3
193	Recherche spatiale			Centre national d'études spatiales (CNES)	1,4	1,4	1,4	1,4
190	Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables	Nathalie Kosciusko-Morizet, Ministre de l'Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement	Régine Bréhier, directrice de la recherche et de l'innovation	IFP Energies nouvelles (IFPEN), institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux (IFSTTAR), institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)...*	1,3	1,4	1,4	1,4
192	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	François Baroin, Ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie	Luc Rousseau, directeur général de la compétitivité, de l'industrie et des services	Ecole des mines, groupement des écoles nationales d'économie et statistique (GENES), Institut Télécom, école supérieure d'électricité (SUPELEC)	1,1	1,0	1,1	1,0
191	Recherche duale (civile et militaire)	Gérard Longuet, Ministre de la Défense et des Anciens Combattants	Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement	**	0,2	0,2	0,2	0,2
186	Recherche culturelle et culture scientifique	Frédéric Mitterrand, Ministre de la Culture et de la Communication	Christopher Miles, secrétaire Général adjoint du ministère de la culture et de la communication	Universcience***	0,1	0,1	0,1	0,1
142	Enseignement supérieur et recherche agricoles	Bruno Le Maire, Ministre de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l'Aménagement du Territoire	Marion Zalay, directrice générale de l'enseignement et de la recherche	Associations de coordination technique agricole et des industries agroalimentaires, écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire	0,3	0,3	0,3	0,3
	Total				25,4	25,8	25,2	25,4

* Le programme chef de file pour l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) est le programme 181 « Prévention des risques » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

** Les deux opérateurs de ce programme (CEA et CNES) ont pour chefs de file les programmes 172 et 193.

*** EPIC créé en 2010 et réunissant le Palais de la découverte et la Cité des sciences et de l'industrie.

Source : commission des finances, d'après le présent projet de loi de finances

1. La quasi-totalité des crédits relèvent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, par ailleurs chef de file

Le fort caractère interministériel de la mission ne doit pas dissimuler le fait que la quasi-totalité des crédits - 22,5 milliards d'euros sur 25,4 en 2012 - concernent le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR), par ailleurs chef de file. Ainsi, c'est du MESR que relèvent :

- le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », qui correspond à près de la moitié des crédits de paiement de la mission (12,5 milliards d'euros) et finance en quasi-totalité les universités, et son programme « satellite », le programme 231 « Vie étudiante » (2,2 milliards d'euros), qui attribue des aides aux étudiants (comme des bourses) ;

- trois programmes de recherche : les programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » (correspondant essentiellement à l'INRA) et 193 « Recherche spatiale » (c'est-à-dire le CNES). Le programme 172 est le plus important en termes financiers après le programme 150, avec 5,1 milliards d'euros. Parmi ses opérateurs figurent, notamment, l'Agence nationale de la recherche (ANR), le commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et le centre national de la recherche scientifique (CNRS).

Ces deux groupes de programmes sont chacun dirigés par un responsable spécifique : le directeur général pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle pour le premier ; le directeur général pour la recherche et l'innovation pour le second.

2. Cinq ministères se partagent les 3 milliards d'euros restants

Cinq autres programmes relèvent chacun d'un ministère spécifique, et « doublonnent » fréquemment les cinq programmes relevant du MESR, ce qui conduit à s'interroger sur la cohérence de la mission et sur l'existence d'un pilotage d'ensemble.

a) Des programmes de taille inégale

Cette appréciation doit toutefois être relativisée par le fait que les crédits de paiement des programmes concernés sont de seulement 3 milliards d'euros au total, soit moins de 12 % du total de la mission. En effet, seuls deux programmes ont une taille de l'ordre du milliard d'euros. Il s'agit :

- du programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » (1,4 milliard d'euros), relevant du ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, et dont l'un des principaux opérateurs est IFP Energies nouvelles (l'ancien Institut français du pétrole) ;

- du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » (1 milliard d'euros), relevant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (et dont dépendent notamment l'école des Mines, l'Institut Télécom et SUPELEC).

A ces deux « grands programmes » s'ajoutent trois « micro-programmes » :

- le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » (0,2 milliard d'euros), relevant du ministère de la défense et des anciens combattants ;

- le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » (0,1 milliard d'euros), relevant du ministère de la culture et de la communication (et finançant notamment le Palais de la découverte et la Cité des sciences et de l'industrie) ;

- le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » (0,3 milliard d'euros), relevant du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire.

b) Des activités parfois éclatées entre programmes de ministères différents, en particulier dans le domaine environnemental

Il découle de ce caractère interministériel marqué ce qui peut apparaître comme certaines incohérences.

Il est normal, compte tenu de sa nature, que le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » intervienne dans des domaines relevant d'autres programmes, en particulier dans le domaine aérospatial (162 millions d'euros sur les 197 millions du programme).

D'autres cas soulèvent davantage d'interrogations.

• Ainsi, les actions de recherche analogues éclatées entre un programme relevant du ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur et un programme relevant d'un autre ministère semblent correspondre à des crédits de plus de 2 milliards d'euros , comme le montre le tableau ci-après.

Principaux exemples d'actions de recherche analogues
éclatées entre plusieurs programmes (2012)

(crédits de paiement, en milliards d'euros)

	Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche		Autre ministère concerné		Total
	Montant	Programme et action(s)	Montant	Ministère, programme et action(s)
Energie	1,07	Programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », action « Recherches scientifiques et technologiques en physique nucléaire et des hautes énergies »	0,34	Ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables », actions « Recherche dans le domaine de l'énergie », « Recherche dans le domaine des risques » et « Charges nucléaires de long terme des installations du CEA »	1,41
Ecologie avec implications industrielles	0,17	Programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources », relevant du ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur, action « Recherches scientifiques et technologiques sur les systèmes de production et de transformation associés »	0,27	Ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables », actions « Recherche dans le domaine des transports, de la construction et de l'aménagement » et « Recherche partenariale dans le développement et l'aménagement durable »	0,44
Agro-alimentaire	0,07	Programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources », action « Recherches scientifiques et technologiques sur l'alimentation, ses produits et leurs effets sur le bien-être »	0,31	Ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire, programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles »	0,38
Total	1,31		0,92		2,23

Source : commission des finances, d'après le présent projet de loi de finances

On observe que ces activités éclatées entre programmes concernent toutes, d'une manière ou d'une autre, l'écologie.

Ainsi, dans certains domaines, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR) se retrouve en « concurrence » avec d'autres ministères :

- la recherche dans le domaine de l'énergie est éclatée entre les programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » (MESR) et 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » du ministère de l'écologie (avec notamment l'IFP Energies nouvelles et l'institut de radioprotection et de sûreté nucléaire). L'un des principaux enjeux de cette « rivalité » des deux ministères est la tutelle du CEA, majoritairement financé par le programme 190 mais qui est rattaché au programme 172 ;

- dans le cas de l'écologie à implications industrielles, sont impliqués non seulement le programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » du MESR, mais aussi le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » du ministère de l'écologie ;

- dans le cas de l'agriculture, sont concernés, outre le programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » du MESR (dont le principal opérateur est l'INRA), le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » du ministère de l'agriculture.

Il ne s'agit évidemment pas de dire que les activités du tableau ci-avant correspondent complètement à des « doublons » et que leur coût global pourrait être divisé par deux. En particulier, ces crédits peuvent servir à financer les mêmes opérateurs (comme le CEA).

• A cela s'ajoute qu'au sein du ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, deux programmes s'occupent partiellement de climatologie :

- le programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources », à travers l'action « Recherches scientifiques et technologiques sur les ressources, les milieux et leur biodiversité » ^{2 ( * )} (0,27 milliard d'euros) ;

- le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », à travers l'action « Recherches scientifiques et technologiques en sciences de la terre, de l'univers et de l'environnement » ^{3 ( * )} (0,30 milliard d'euros).

Toutefois, dans la mesure où les deux actions ne sont que partiellement concernées par la climatologie, elles ne figurent pas dans le tableau ci-avant.

• En outre, certains établissements d'enseignement supérieur et de recherche sont rattachés aux programmes 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », pour 310 millions d'euros (école des mines, groupement des écoles nationales d'économie et statistique, institut Télécom, école supérieure d'électricité), et 142, pour 270 millions d'euros (écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire).

Il ne s'agit bien entendu pas de « doublons », mais on peut se demander s'il ne serait pas plus favorable à la cohérence de la politique d'ensemble de rattacher ces écoles au programme 150.

Une question analogue se pose dans le cas d'écoles n'appartenant pas à la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Certes, la spécificité de certains établissements justifie leur rattachement à un autre ministère. Tel est par exemple le cas des écoles de formation des militaires. Toutefois, pour rester dans le périmètre du ministère de la défense, dans le cas du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense », les écoles sous tutelle de la DGA, comme Polytechnique et d'autres écoles d'ingénieurs ^{4 ( * )} , n'ont pas pour fonction première de former des cadres du ministère de la défense. On peut donc se demander pourquoi elles ne sont pas rattachées au programme 150 (ou, à défaut, au programme 192).

• Les musées sont également éclatés entre programmes. Si le Muséum national d'histoire naturelle est financé par le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », le Palais de la découverte et la Cité des sciences et de l'industrie le sont par le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique », dont c'est presque l'unique fonction, et qui relève du ministère de la culture et de la communication. La pertinence de l'existence même du programme 186 apparaît problématique.

3. Des dépenses fiscales de plus de 3 milliards d'euros correspondant très majoritairement au crédit d'impôt recherche, auquel le « rapport Guillaume » donne le score maximal de 3

La mission « Recherche et enseignement supérieur » se voit rattacher des dépenses fiscales de plus de 3 milliards d'euros, dont plus de 2 milliards d'euros correspondant au crédit d'impôt recherche.

Ce montant élevé, qui devrait encore s'accroître pour se stabiliser autour de 5 milliards d'euros par an d'ici quelques années, rend ce dispositif vulnérable, alors qu'il apparaît plus que jamais nécessaire de réduire les dépenses fiscales. Il faut toutefois garder à l'esprit que le crédit d'impôt recherche se voit attribuer par le « rapport Guillaume » ^{5 ( * )} le score maximal de 3. Par ailleurs, comme on le verra ci-après, le crédit d'impôt recherche fait partie, comme la quasi-totalité des crédits de la présente mission, des mesures qui, en raison de leur impact sur la croissance potentielle, réduisent à long terme le déficit public.

Aussi est-il préférable de se concentrer sur des dépenses fiscales moins visibles, mais qui présentent la double caractéristique d'avoir un coût élevé et d'être peu efficaces. Cela paraît concerner toutes les autres principales dépenses fiscales rattachées à la présente mission. En particulier, la taxation au taux réduit de 15 % des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets , qui coûte plus de 800 millions d'euros par an, donne lieu à de multiples pratiques d'optimisation fiscale, bénéficie essentiellement à de grands groupes pharmaceutiques et, est jugée peu efficace par le « rapport Guillaume », qui lui attribue le score de 1. C'est pourquoi, à l'initiative de sa commission des finances, le Sénat a adopté un amendement à l'article 4 bis du présent projet de loi de finances tendant à porter ce taux de 15 % à 20 %, réduisant ainsi le coût de cette niche de 230 millions d'euros .

Les dépenses fiscales de la mission « Recherche et enseignement supérieur », selon le « rapport Guillaume »

(montants en millions d'euros)

Numéro de la dépense fiscale	Impôt	Libellé de la mesure	Chiffrage 2011	N° de Programme	Programme principal	Score*
Dépenses fiscales évaluées par le « rapport Guillaume »
160103	IR	Imputation sur le revenu global du déficit provenant des frais de prise de brevet et de maintenance	å	192	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	3
200302	IR-IS	Crédit d'impôt en faveur de la recherche	2 100	172	Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	3
110218	IR	Réduction d'impôt au titre de la souscription de parts de fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI)	110	192	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	1
110242	IR	Réduction d'impôt pour frais de scolarité dans l'enseignement supérieur	200	231	Vie étudiante	1
230604	IR-IS	Exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les jeunes entreprises innovantes (existantes au 1er janvier 2004 ou créées entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2013) et les jeunes entreprises universitaires	20	192	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	1
320139	IS	Taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets	800	192	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	1
110238	IR	Crédit d'impôt à raison des intérêts des prêts souscrits entre le 1er septembre 2005 et le 31 décembre 2008 en vue du financement de leurs études par les personnes âgées de vingt-cinq ans au plus	4	231	Vie étudiante	0
230404	IR-IS	Provision pour reconstitution des gisements d'hydrocarbures	nc	190	Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables	0
Dépenses fiscales non évaluées par le « rapport Guillaume »
120132	IR	Exonération d'impôt sur le revenu (sur option) des salaires perçus par les jeunes au titre d'une activité exercée pendant leurs études secondaires ou supérieures ou leurs congés scolaires ou universitaires	50	231	Vie étudiante
140124	IR	Exonération des dividendes perçus par l'associé unique d'une société unipersonnelle d'investissement à risque (SUIR)	å	192	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
150711	IR	Exonération des plus-values de cession de titres de jeunes entreprises innovantes ou de jeunes entreprises universitaires	1	192	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
160102	IR	Abattement de 30 % sur les produits de cession de licences autres que ceux taxés au taux forfaitaire de 16 %	1	192	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
230504	IR-IS	Exonération des plus-values de cession : - d'actions ou de parts de sociétés agréées pour la recherche scientifique ou technique ; - de titres de sociétés financières d'innovation conventionnées	nc	192	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
300201	IS	Exonération des revenus patrimoniaux des établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance pour leurs revenus fonciers agricoles et mobiliers	nc	142	Enseignement supérieur et recherche agricoles
300207	IS	Exonération des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque (SUIR)	å	192	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
300208	IS	Exonération des établissements publics de recherche, des établissements publics d'enseignement supérieur, des personnes morales créées pour la gestion d'un pôle de recherche et d'enseignement supérieur et des fondations d'utilité publique du secteur de la recherche pour leurs revenus tirés d'activités relevant d'une mission de service public	5	172	Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
Total			3 291

Score de 0 : mesure peu efficace ; score de 3 : mesure très efficiente.

Source : d'après le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011

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* ¹ Vos rapporteurs spéciaux se sont répartis l'examen des programmes de la façon suivante : les programmes 150 et 231 pour Philippe Adnot, les autres programmes entrant dans le périmètre des compétences de Michel Berson, par ailleurs chargé des observations transversales.

* ² Selon le projet annuel de performances, « les opérateurs du programme constituent un corpus de connaissances sur les systèmes terre-océan-atmosphère dans leurs dimensions physiques, géologiques, biologiques et sociales, et sur les ressources et leurs usages, en vue de constituer une véritable ingénierie des systèmes écologiques ».

* ³ Selon le projet annuel de performances, « cette action concerne les programmes de recherche de géochimie, géophysique, astronomie, astrophysique et les recherches fondamentales sur les problèmes environnementaux ». Il s'agit en particulier « de comprendre et de modéliser le fonctionnement du système « Terre », et par conséquent des différentes enveloppes solides, liquides et gazeuses et de leurs interactions ».

* ⁴ Les autres écoles concernées sont l'institut supérieur de l'aéronautique et de l'espace (ISAé, issu du rapprochement entre l'école nationale supérieure de l'aéronautique et de l'espace (Supaéro) et l'école nationale supérieure d'ingénieurs de constructions aéronautiques (ENSICA)), l'école nationale supérieure de techniques avancées (ENSTA) et l'école nationale supérieure des ingénieurs des études et techniques d'armement (ENSIETA).

* ⁵ Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011.