E. LE PROGRAMME 309 « ENTRETIEN DES BÂTIMENTS DE L'ÉTAT »
1. Les dépenses d'entretien de l'« État propriétaire »
Le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État », créé par la loi de finances initiale pour 2009 vise à retracer au sein d'un programme unique les crédits d'entretien du propriétaire . Jusqu'en 2008, les administrations assuraient, sur leur budget annuel, l'entretien et les travaux portant sur les immeubles qu'elles occupent. Ils continuent aujourd'hui d'assurer les responsabilités du locataire. Au même titre que le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », le programme 209 constitue un outil de la politique immobilière de l'« État propriétaire » .
Ce programme est placé sous la responsabilité du chef du service France Domaine , rattaché à la direction générale des finances publiques (DGFiP). Toutefois, depuis la circulaire du Premier ministre du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l'État, un processus de régionalisation de la gestion des crédits d'entretien du propriétaire a été engagé. Le pilotage local de cette politique a été confié aux préfets de région, en vue d'obtenir une meilleure mutualisation des crédits et un recours accru aux marchés interministériels.
Le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État, à travers un réseau de responsables régionaux de la politique immobilière de l'État (RPIE) relevant de la DGFiP, ainsi que le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, assurent la programmation et la conduite des opérations d'entretien. Les représentants locaux de ces ministères sont réunis au sein de cellules régionales et nationale de suivi de l'immobilier de l'État (CRSIE/CNSIE) qui assurent la mise en oeuvre des actions du programme, sous l'autorité du préfet de région.
La dotation budgétaire du programme 309 est constituée des contributions des administrations occupantes, calculées sur la base de loyers budgétaires dont elles sont redevables. Leur contribution a été fixée à 16 % du montant des loyers budgétaires acquittés en 2010, taux qui est passé à 20 % en 2011 et est maintenu pour l'exercice 2012 .
Il est prévu qu'en 2012 le montant des crédits de paiement transférés depuis d'autres programmes vers le programme 309 s'élève à 215,35 millions d'euros .
2. Des crédits stables
Le programme 309 doit recevoir 215,04 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 215,35 millions d'euros de crédits de paiement (CP) en 2012. Sa dotation reste donc stable puisqu'elle n'augmente que de 0,08 % en AE et de 0,09 % en CP par rapport à l'exercice 2011.
Évolution des crédits du programme « Entretien des bâtiments de l'État »
(en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Ouvertes en LFI pour 2011 |
Demandés pour 2012 |
Évolution |
Ouverts en LFI pour 2011 |
Demandés pour 2012 |
Évolution |
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Entretien des bâtiments de l'État |
214,87 |
215,04 |
+0,08 % |
215,16 |
215,35 |
+0,09 % |
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Action 02 - Contrôles réglementaires (nouveau) |
214,87 |
10,00 |
+0,08 % |
215,16 |
10,00 |
+0,09 % |
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Action 03 - Audits, expertises, diagnostics (nouveau) |
15,00 |
15,00 |
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Action 04 - Maintenance préventive (nouveau) |
29,00 |
29,00 |
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Action 05 - Maintenance corrective (nouveau) |
15,00 |
15,00 |
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Action 06 - Travaux lourds - Mise en conformité et remise en état (nouveau) |
146,04 |
146,35 |
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Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012
3. Une architecture budgétaire précisée
En 2011, le programme ne comportait qu'une seule action « Entretien immobilier », subdivisée en cinq sous-actions « Contrôles réglementaires », « Audits, expertises, diagnostics », « Maintenance préventive », « Maintenance corrective », et « Travaux lourds ».
En 2012, ces sous-actions sont supprimées et remplacées par cinq actions qui en reprennent les intitulés. Cette nouvelle présentation du programme devrait permettre une décomposition plus fine des opérations en exécution et, par conséquent, un meilleur suivi des crédits utilisés. Le projet annuel de performance précise le contenu de ces différentes actions :
- « Contrôles réglementaires » : il s'agit de l'ensemble des vérifications imposées par les normes législatives et réglementaires, à périodicité définie, ayant vocation à assurer la sécurité des biens et des personnes au travers de contrôles « extérieurs » portant sur la qualité des installations et de la maintenance réalisée.
Les domaines concernés par les contrôles dus par le propriétaire sont notamment l'électricité, la protection incendie, les installations de froid, les appareils de levage et élévateurs, les portes et portails, la qualité de l'air, de l'eau et du bruit ;
- « Audits, expertises, diagnostics » : cette action doit permettre le financement des audits énergétiques, des audits techniques, ayant pour finalité d'évaluer l'état de vétusté, la qualité de la maintenance des bâtiments et des équipements relevant du propriétaire ;
- « Maintenance préventive » : cette action prend en charge l'entretien préventif, qui correspond à l'ensemble des activités tendant à réduire la probabilité de défaillance ou de dégradation d'un bien ;
- « Maintenance corrective » : cette action assure le financement de l'entretien correctif, qui correspond à l'ensemble des activités réalisées après la défaillance d'un bien ou la dégradation de sa fonction pour lui permettre d'accomplir une fonction requise ;
- « Travaux lourds - Mise en conformité et remise en état » : il s'agit de la principale action du programme, puisqu'elle regroupe 67,9 % des crédits de paiement qui sont affectés à ce dernier. La remise en état et en conformité regroupe l'ensemble des activités ayant pour but de mettre l'immeuble et ses équipements en conformité avec des réglementations nouvelles ou de les remettre dans leur état initial, si des dégradations ont été constatées. Cela peut notamment concerner une mise en conformité avec des réglementations nouvelles, dans les domaines de l'hygiène, de la sécurité des biens et des personnes, de l'environnement, etc. À titre d'exemple, les opérations relatives au Grenelle de l'environnement constituent des travaux lourds.
4. Une performance perfectible
Le programme s'articule autour de trois objectifs :
- « optimiser le coût de l'entretien relevant du propriétaire par la mise en place d'une maintenance préventive » (objectif n° 1) ;
- « sécuriser le parc immobilier par la réalisation des contrôles réglementaires » (objectif n° 2) ;
- « conduire la rénovation thermique des bâtiments de l'État » (objectif n° 3).
Toutefois, les indicateurs rattachés à ces différents objectifs laissent entrevoir des marges conséquentes d'amélioration de la performance. Ainsi, l'indicateur relatif à l'objectif n° 1 relève le pourcentage des dépenses affectées à des opérations préventives . Selon le projet annuel de performances, cet indicateur est utilisé habituellement par les gestionnaires de biens immobiliers ; pour un parc immobilier donné, son niveau optimal se situe entre 50 % et 75 %. Or, pour ce qui est du parc immobilier de l'État, ce taux ne se situe qu'à 30 % en 2011 et devrait s'élever à 35 % en 2012 , révélant l'existence d'importances marges de progression.
En outre, l'objectif n° 3 est assorti d'un indicateur mesurant le pourcentage des bâtiments de bureaux de l'État ayant fait l'objet d'un audit énergétique . Celui-ci devait atteindre 100 % dès 2011, mais cette prévision a été révisée à 85 % et l'objectif de 100 % repoussé à 2012.
Enfin, dans la note sur l'exécution budgétaire (NEB) pour l'exercice 2010 relative à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », la Cour des comptes a relevé les difficultés qui pouvaient exister dans la distinction des travaux à la charge du propriétaire et de ceux qui relèvent du locataire. Cette dernière considère en effet que certaines opérations immobilières présentent un caractère non fractionnable, permettant difficilement d'isoler les dépenses d'entretien revenant au propriétaire. Vos rapporteurs spéciaux estiment par conséquent qu'une définition précise des dépenses d'entretien revenant au propriétaire permettrait de garantir une affectation appropriée de la dotation prévue à cet effet .
Dès lors que le présent programme a également vocation à favoriser la mutualisation des dépenses d'entretien entre les différentes administrations, ils s'interrogent sur l'opportunité de développer un nouvel indicateur de performance permettant de suivre le développement des opérations d'entretien donnant lieu à des mutualisations de crédits ainsi que des recours à des marchés interministériels . En effet, la mise en commun de ressources constitue indéniablement un levier d'optimisation des coûts d'entretien.