II. ANALYSE PAR PROGRAMME
L'analyse par programme ne procède pas à un recensement exhaustif des crédits demandés pour 2012, dont la justification au premier euro figure au projet annuel de performances. Seules sont retracées les évolutions les plus significatives, permettant de mettre en évidence les principales priorités financées par la mission en 2012.
A. LE PROGRAMME 156 « GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL »
1. Un programme qui porte les crédits d'une administration fiscale unifiée
Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public » a été originellement créé afin d'accueillir, au sein d'un programme unique, les dotations budgétaires de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) .
Cette décision s'inscrivait dans une démarche de rapprochement de ces deux directions qui a abouti, en 2008, à leur fusion et à la création de la direction générale des finances publiques (DGFiP) .
Par conséquent, le programme regroupe aujourd'hui les crédits alloués à la DGFiP. Le responsable du programme est le directeur général des finances publiques.
Le programme 156 a pour principal objet de porter les dotations destinées aux activités de calcul de l'assiette , de recouvrement et de contrôle des recettes de l'État et des collectivités territoriales ou versées à l'Union européenne , le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics .
2. Les actions du programme
Destinataire des moyens alloués à une administration fiscale désormais unifiée, le programme comporte huit actions :
- « Fiscalité des grandes entreprises », qui comprend les crédits de la direction des grandes entreprises (DGE), créée en 2002, qui a vocation à offrir un interlocuteur fiscal unique aux grandes entreprises pour assurer l'assiette, le contrôle et le recouvrement des principaux impôts d'État et impôts locaux dus par cette catégorie de contribuables. Au 1 er février 2011, la DGE a en charge près de 36 000 entreprises et recouvre 40 % de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), 48 % de l'impôt sur les sociétés (IS) et 91 % de la taxe sur les conventions d'assurance ;
- « Fiscalité des PME », qui assure le financement des services des impôts des entreprises (SIE). Ces services sont le fruit du regroupement, achevé au 1 er janvier 2006, des fonctions d'assiette et de recouvrement afférentes aux impositions dues par les petites et moyennes entreprises (PME). Les SIE constituent un interlocuteur fiscal unique pour les PME ;
- « Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale », qui a pour finalité de réaliser l'assiette, le recouvrement et le contrôle des impôts et taxes dus par les particuliers. Il s'agit aussi bien des impôts d'État (impôt sur le revenu, droits d'enregistrements, impôt de solidarité sur la fortune, droits de mutation), des impôts locaux (taxe d'habitation et taxes foncières) que de la redevance audiovisuelle. Cette action est mise en oeuvre par les services des impôts aux particuliers (SIP), issus du regroupement des centres départementaux des impôts (CDI) et de la partie recouvrement des trésoreries fiscales entrepris à la suite de la fusion de la DGI et de la DGCP. Le déploiement de ces structures, interlocuteur fiscal unique pour les particuliers, doit être s'achevé au cours de l'année 2011 ;
- « Gestion financière de l'État hors fiscalité », comprenant le recouvrement des recettes non fiscales de l'État (recouvrement contentieux des amendes et des condamnations pécuniaires, prélèvements sur le produit des jeux, etc.), le paiement des dépenses, la tenue de la comptabilité et la gestion du patrimoine immobilier de l'État ;
- « Gestion des pensions », qui comporte notamment les ressources affectées au service des retraites de l'État (SRE), issu de la transformation du service des pensions réalisée en 2009. Le SRE a pour mission de mettre en oeuvre la modernisation de la gestion des pensions, notamment par le déploiement du compte individuel retraite (CIR) pour l'ensemble des agents de l'État (fonctionnaires civils, militaires et magistrats) ;
- « Gestion financière du secteur public local hors fiscalité », qui comprend les activités des comptables de la DGFiP assurant la gestion comptable des collectivités territoriales. À ce jour, les comptables de la DGFiP tiennent les comptes de près de 110 000 collectivités territoriales et établissements publics locaux. La DGFiP assure en outre, dans le cadre de cette action, le recouvrement des recettes non fiscales du secteur public local (redevances d'eau et d'assainissement des communes, prestations facturées par les établissements publics de santé, etc.). Enfin, les trésoreries de la DGFiP ont la charge du contrôle et du paiement de l'intégralité des dépenses des collectivités territoriales et de leurs établissements et offrent des prestations d'expertise à ces collectivités en matière de fiscalité locale et d'élaboration des budgets locaux ;
- « Gestion des fonds déposés », qui correspond à l'activité de gestion de fonds déposés au bénéfice de secteurs d'intérêt général, comprenant les organismes soumis à une obligation de dépôt de fonds au Trésor (établissement public, régies des collectivités territoriales) et la clientèle de la Caisse des dépôts et consignation (CDC), notamment les notaires, les huissiers de justice ou encore les organismes de protection sociale ;
- « Soutien », qui a vocation à venir en support des autres actions du programme. Elle accueille à cet effet le programme Copernic, qui a pour objectif de faire évoluer les systèmes d'information fiscaux de l'ex-DGI et de l'ex-DGCP vers un nouveau système unique, et les crédits destinés au financement des effectifs de la DGFiP exerçant des missions transversales au sein de l'état-major de la direction générale, des services d'audit et de contrôle interne ou encore des activités informatiques.
3. Un premier bilan de la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique
La commission des finances du Sénat a commandé une enquête à la Cour des comptes dans le cadre de la procédure prévue à l'article 58-2° de la LOLF portant sur la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP). Une audition pour suite à donner a été organisée le 25 octobre 2011, permettant à la commission des finances de revenir sur les principales observations formulées par la Cour des comptes, en présence des magistrats ayant réalisé l'enquête ainsi que de Philippe Parini, directeur général des finances publiques, et de Sébastien Proto, directeur de cabinet de la ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État.
À la suite de ces travaux, vos rapporteurs spéciaux s'apprêtent à publier un rapport d'information reprenant leurs différentes conclusions concernant cette réforme emblématique de la révision générale des politiques publiques (RGPP) 1 ( * ) . Ils se proposent néanmoins de livrer dès à présent les principaux éléments ressortant de leurs réflexions.
a) La réunion institutionnelle de la DGI et de la DGCP apparaît à ce jour comme réussie
La réunion de la DGI et de la DGCP au sein de la direction générale des finances publiques (DGFiP) constitue, en tant que telle, une réussite. En effet, dans un délai de trois ans, ont été menées à bien tant la création de nouvelles structures administratives que l' unification des statuts, des règles d'emploi et de gestion des agents .
(1) La création de nouvelles structures administratives
Trois textes datés du 3 avril 2008 ont mis en place l' administration centrale de la nouvelle DGFiP. Un décret a créé la direction générale par fusion de la DGI et de la DGCP, en lui confiant l'ensemble des missions et prérogatives qui leur étaient dévolues.
Un décret du 16 juin 2009 a organisé les services déconcentrés . Il s'agissait alors de fusionner les deux anciens réseaux. L'organisation des services déconcentrés de la DGFiP a donc reposé sur :
- la création de directions locales unifiées (DLU) : les directions départementales des finances publiques (DDFiP) et les directions régionales des finances publiques (DRFiP) ;
- la création des services des impôts des particuliers (SIP), par regroupement des centres des impôts (CDI), des trésoreries spécialisées dans le recouvrement et de la composante « recouvrement » des trésoreries mixtes.
Les 100 DLU prévues ont été mises en place par vagues successives : les deux dernières l'ont été le 13 juillet 2011. La structure des DLU a été calquée sur celle, en trois pôles, de l'administration centrale : « gestion fiscale » (responsable de l'assiette et du recouvrement des impôts), « gestion publique » (responsable des tâches comptables et des relations avec les collectivités territoriales) et « pilotage et ressources ».
À l'échelon infra-départemental, le réseau se décline en premier lieu à travers les services des impôts des particuliers (SIP). Ces services disposent de toutes les compétences pour traiter les questions relatives aux impôts des particuliers. Les SIP n'ont été créés que dans les localisations où étaient implantés à la fois au moins un centre des impôts (CDI) et une trésorerie fiscale. Conformément aux objectifs fixés, 600 SIP avaient déjà été créés au 1 er décembre 2010 sur un total de 705 prévus. L'ensemble des SIP doivent être mis en place en 2011.
En milieu rural ou péri-urbain, les trésoreries locales ont également une vocation de guichet unique. Elles sont chargées d'assurer, en complément de leur mission principale de recouvrement, un « accueil fiscal », répondant aux questions simples des contribuables et transmettant les demandes plus complexes à leur SIP de rattachement.
(2) L'unification statutaire des agents
La fusion s'est en outre accompagnée d'une unification des personnels au sein de mêmes statuts et de mêmes règles . La création du corps des administrateurs des finances publiques par le décret du 20 février 2009 a entraîné la disparition du corps des trésoriers-payeurs généraux et des grades de chef des services fiscaux et de conservateur des hypothèques. Les statuts unifiés des autres corps de catégorie A, B et C ont été publiés en août 2010 et sont entrés en vigueur le 1 er septembre 2011.
La réunion des agents des anciennes DGI et DGCP s'est également accompagnée d'une unification des règles de gestion , des règles de vie , de la gestion des ressources humaines et de la formation . Sur ce dernier point, il doit être mentionné la création de l'École nationale des finances publiques (ENFiP).
L'appartenance des agents des deux filières à des corps unifiés est de nature à favoriser la mobilité au sein de la DGFiP. Pourtant les engagements pris à l'égard des agents lors du lancement de la fusion ont limité cette mobilité : maintien de l'affectation dans la commune de résidence, principe du volontariat pour un changement de métier au sein d'une filière, maintien de la séparation des filières, etc.
(3) La fusion des systèmes d'information
La fusion des systèmes d'information auparavant utilisés par la DGI et la DGCP a aussi constitué un défi majeur. Outre les applications de gestion, les directions fusionnées utilisaient 300 applications-métiers.
(4) Le renforcement des instruments de contrôle interne
Enfin, la création de la DGFiP s'est accompagnée d'un renforcement des instruments de contrôle interne . Cette orientation s'explique par les nécessités inhérentes à la gestion d'un ensemble administratif de très grande dimension. Ainsi, le dialogue de gestion, l'audit et la maîtrise des risques ont été renforcés.
b) L'amélioration de la qualité du service ne fait pas l'unanimité parmi les usagers de la nouvelle DGFiP
(1) Un accès difficile au guichet fiscal par les particuliers
La mise en place d'un interlocuteur fiscal unique au profit des particuliers constitue l'un des axes fondamentaux de la fusion. Les SIP disposent de spécialistes des deux filières et donc des moyens de répondre à toutes les questions des usagers. Toutefois, la fonction d'accueil rencontre d'importantes limites et la Cour des comptes a relevé des inégalités dans l'accès au guichet unique . Les besoins en personnels et en locaux pour accueillir les particuliers semblent avoir été insuffisamment évalués, nuisant à la qualité et à l'efficacité de l'accueil.
(2) Une fusion sans conséquence notable pour les entreprises
Les entreprises n'ont été affectées par la fusion que de manière marginale, celles-ci disposant dès avant la réforme d'un interlocuteur fiscal unique. Néanmoins, les années 2010 et 2011 ont marqué l'aboutissement de nombreux chantiers de dématérialisation des échanges entre les services fiscaux et les entreprises .
(3) Un contrôle fiscal « sanctuarisé »
L'organisation du contrôle fiscal est restée identique au niveau national. Malgré tout, son pilotage a été adapté à la structure territoriale de la DGFiP et certaines des mesures prises dans le cadre de la fusion recèlent des synergies potentielles . Ainsi, l'unification du réseau devrait faciliter le recueil et la circulation des informations, et serait susceptible d'améliorer la sélection des actions de contrôle.
(4) Une amélioration discutée du service rendu aux collectivités territoriales
Les relations de la DGFiP avec les collectivités territoriales reposent sur trois piliers : la tenue des comptes des collectivités territoriales par des comptables publics, l'obligation de dépôt des fonds des collectivités au Trésor public et l'établissement, la collecte, la gestion et la mise à disposition des impôts locaux. La DGFiP procure aux collectivités territoriales un point d'entrée unique . Les dossiers qui intéressent les collectivités sont traités par le pôle « gestion publique » des DLU, comprenant une division dédiée à ces dernières. Cette division comporte également un service de la fiscalité directe locale (SFDL), offrant aux élus des collectivités un interlocuteur fiscal unique. Le pôle « gestion publique » est désormais en mesure de répondre aux collectivités territoriales sur tous les sujets qui les intéressent : questions fiscales, conseils financiers, assistance à la préparation et au suivi du budget.
Le secteur de la tenue des comptes des collectivités territoriales, qui relevait exclusivement de la DGCP, n'a pas été directement affecté par la fusion. La création de la DGFiP s'est toutefois accompagnée de la mise en place de systèmes d'information qui avaient été programmés avant la fusion. À ce titre, a été développé Hélios, l'application informatique de gestion comptable et financière des collectivités territoriales et des établissements publics locaux. La Cour des comptes a toutefois indiqué que des difficultés avaient été rencontrées lors de la mise en place de ce système d'information et que « les gains de productivité imputés à Hélios ont été sans doute surestimés par la DGFiP dans la mesure où cette application apporte surtout des améliorations qualitatives ».
La DGFiP a également vocation fournir aux collectivités territoriales des prestations de conseil notamment en ce qui concerne l'analyse financière (évaluation de la situation financière des collectivités, analyses rétrospectives et prospectives, à moyen terme, élaboration d'indicateurs). Il a cependant été souligné par la Cour des comptes que les trésoreries locales disposent de moyens insuffisants pour accorder un temps satisfaisant au conseil .
c) La fusion de la DGI et de la DGCP présente des coûts certains mais des gains de productivité non déterminés
(1) Principale source d'économies, la réduction des emplois était engagée avant la fusion
La réduction des emplois a constitué une source majeure d'économies au sein des directions fusionnées. Selon la Cour des comptes, les économies liées au schéma d'emploi réduiront la charge annuelle de 601,7 millions d'euros en 2012 par rapport à 2007 et représenteront de façon cumulée près de 1 779 millions d'euros sur la période 2008-2012 . Le principal facteur de réduction des emplois est le non-remplacement partiel des agents partant à la retraite. Le taux de non-remplacement était de 69 % en 2010.
Toutefois, la tendance à la réduction des effectifs était déjà fortement engagée antérieurement à la fusion. Ainsi, l'accélération de la réduction des emplois a débuté en 2006 . Cette année a marqué le doublement du taux annuel moyen de réduction des emplois, passant de 0,9 % par an de 2000 à 2005 à 1,8 % par an de 2006 à 2010. La première année de répercussion de la fusion, 2009, le taux de réduction des effectifs, de 2 % en 2007-2008, est passé à 1,5 %. Ce taux est revenu à 2 % en 2010. Par conséquent , vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur la possibilité de rattacher la réduction des emplois à des gains de productivité dégagés par la fusion de la DGI et de la DGCP .
(2) Une mesure lacunaire des gains de productivité de la fusion
Les réductions d'emplois sont présentées comme la résultante de gains de productivité. Elles devraient donc s'appliquer aux endroits où ces gains auraient été dûment constatés. La Cour des comptes a néanmoins considéré que « l'évolution des effectifs est commandée par l'application d'un coefficient volontariste aux nombres de départs en retraite, qui est lui-même déterminé par d'autres facteurs ».
En outre, la Cour a relevé que la DGFiP dispose d'un indicateur du taux annuel d'évolution de la productivité globale, mais que celui-ci ne permet ni de mesurer les évolutions par secteurs d'activité , ni de faire le partage entre les gains de productivité qui auraient été réalisés sur les tendances antérieures et ceux qui sont attribuables à la fusion seule. L'absence d'indicateur de gains de productivité par secteur est d'autant plus problématique qu'il apparaît comme nécessaire à une répartition efficace des personnels , et ce d'autant plus dans un contexte de diminution des effectifs.
(3) La fusion s'est accompagnée d'une hausse conséquente de la masse salariale
La fusion de la DGI et de la DGCP s'est accompagnée d'une hausse de la rémunération des agents. La totalité des agents de la DGFiP ont été concernés par des dispositifs d'accompagnement :
- la prime de fusion : versée pour la première fois en 2012, la prime de fusion, d'un montant de 350 euros, constituait une allocation complémentaire de fonctions non reconductible. Le coût de cette mesure a représenté un total de 42,7 millions d'euros . Cette prime a été versée à tous les agents, et non pas seulement à ceux qui étaient touchés par les réorganisations qui ont suivi la fusion. La prime de fusion a ensuite été pérennisée et intégrée de manière durable à l'indemnité mensuelle de technicité (IMT) en 2009. Enfin, cette prime est passée à partir de 2011 de 350 à 500 euros par an. Le coût en année pleine de cette augmentation est évalué, en 2012, à 16,8 millions d'euros ;
- l' harmonisation indemnitaire : l'harmonisation des régimes indemnitaires entre les agents des deux directions fusionnées s'est effectuée sur le fondement du régime indemnitaire le plus favorable . Les agents de catégorie A+ sont ceux qui ont le plus bénéficié de cet alignement ;
- la mise en vigueur anticipée du nouvel espace statutaire (NES), spécifiquement dans la DGFiP, a provoqué un surcoût de 12,8 millions d'euros au titre de l'exercice 2011.
La Cour des comptes a estimé le cumul des mesures catégorielles consécutives à la fusion à 588,9 millions d'euros sur la période 2008-2012 . L'harmonisation indemnitaire représente la moitié des charges des mesures résultant de la fusion. Le surcoût des mesures directement liées à la fusion a conduit à une majoration de la masse salariale de l'exercice 2012 par rapport à 2007 estimée à 209,1 millions d'euros.
Évolution des effectifs totaux et de la masse salariale de 2006 à 2010
|
2006 |
2007 |
2008 |
2006 à 2008 |
2009 |
2010 |
2008 à 2010 |
||
|
ETPT |
129 736 |
127 202 |
124 541 |
-4 % |
122 640 |
120 191 |
-3 % |
|
|
Évolution annuelle |
- |
-1,95 % |
-2,09 % |
-1,53 % |
-2,00 % |
- |
||
|
Masse salariale hors contribution au CAS « Pensions » (en millions d'euros) |
4 950 |
4 967 |
4 943 |
+0 % |
4 978 |
4 994 |
+1 % |
|
|
Évolution annuelle |
- |
+0,34 % |
-0,48 % |
+0,70 % |
+0,32 % |
- |
||
|
Masse salariale hors contribution au CAS « Pension », par ETPT (en euros) |
38 155 |
39 047 |
39 690 |
+4 % |
40 588 |
41 550 |
+5 % |
|
|
Évolution annuelle |
- |
+2,34 % |
+1,65 % |
+2,26 % |
+2,37 % |
- |
Source : Cour des comptes
Ainsi, entre 2008 et 2010, si les effectifs de la DGFiP ont été réduits de 3 %, la masse salariale a augmenté de 1 %.
(4) Les effets provisoires de la gestion du parc immobilier dans le cadre de la fusion
La fusion de la DGI et de la DGCP devait également permettre une rationalisation du parc immobilier . Dans le seul cadre de la fusion, le montant total d'investissement atteint 212,9 millions d'euros alors que les économies et les recettes nouvelles équivalent à 141,8 millions d'euros, soit un solde négatif de 71,1 millions d'euros pour la période 2009-2011. La Cour des comptes a estimé que ces coûts devraient être amortis à terme.
(5) Des instruments de mesure de la performance et du pilotage insuffisants
Les instruments de mesure de la performance et de pilotage fournissent peu d'enseignements sur la fusion et ses résultats . Les indicateurs fournis dans les documents budgétaires ne permettent pas d'appréhender avec précision la réussite de la fusion. Ainsi, l'objectif n° 1 « Réussir la fusion » du programme 156 n'est renseigné que par un indicateur unique mesurant le « Déploiement du guichet fiscal unifié ».
À ce titre, le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) a considéré que si ces indicateurs « sont représentatifs de la mise en oeuvre opérationnelle de la fusion, ils ne sont pas à proprement parler représentatifs de sa réussite ».
d) Les perspectives d'avenir de la DGFiP n'ont pas encore été déterminées
Dans la cadre de la fusion, la mise en place de structures administratives nouvelles semblent avoir constitué une fin en soi. La définition des axes stratégiques à suivre postérieurement à la fusion n'a pas, jusqu'à présent, constitué une réelle préoccupation .
La nouvelle DGFiP ne dispose actuellement pas d'instruments prospectifs. Alors que les deux ex-directions étaient dotées de contrats pluriannuels de performance et de moyens, décrivant des pistes d'évolution en termes concrets, la DGFiP n'en a plus. Il leur a été préféré un document d'orientations stratégiques (DOS) qui, selon la Cour des comptes, ne constitue pas un support pertinent de réflexion pour l'avenir, ne contenant aucun objectif explicite et chiffré.
4. Des crédits stables en 2012
Les autorisations d'engagement (AE) demandées au titre du programme pour 2012 s'élèvent à 8 464,08 millions d'euros , ce qui ne représente qu'une hausse de 80 000 euros par rapport à 2011.
Les crédits de paiement (CP) , quant à eux, devraient s'établir à 8 446,37 millions d'euros en 2012 , soit une baisse de 0,05 % en comparaison à l'exercice précédent.
Évolution des crédits du programme « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local », par action
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||||
|
Ouvertes en LFI pour 2011 |
Demandées pour 2012 |
Évolution |
Ouverts en LFI pour 2011 |
Demandés pour 2012 |
Évolution |
|
|
Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local |
8 464,00 |
8 464,08 |
+0,00 % |
8 450,67 |
8 446,35 |
-0,05 % |
|
Action 01 - Fiscalité des grandes entreprises |
74,59 |
74,32 |
-0,36 % |
74,59 |
74,32 |
-0,36 % |
|
Action 02 - Fiscalité des PME |
2 087,35 |
2 031,91 |
-2,66 % |
2 088,18 |
2 032,88 |
-2,65 % |
|
Action 03 - Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale |
2 004,11 |
1 956,20 |
-2,39 % |
2 005,90 |
1 958,09 |
-2,38 % |
|
Action 05 - Gestion financière de l'État hors fiscalité |
562,77 |
590,83 |
+4,99 % |
563,66 |
591,86 |
+5,00 % |
|
Action 06 - Gestion des pensions |
74,69 |
69,66 |
-6,74 % |
74,09 |
69,63 |
-6,02 % |
|
Action 07 - Gestion financière du secteur public local hors fiscalité |
1 382,02 |
1 471,88 |
+6,50 % |
1 385,22 |
1 473,63 |
+6,38 % |
|
Action 08 - Gestion des fonds déposés |
73,39 |
73,46 |
+0,09 % |
73,39 |
73,50 |
+0,15 % |
|
Action 09 - Soutien |
2 205,08 |
2 195,83 |
-0,42 % |
2 185,64 |
2 172,44 |
-0,60 % |
Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012
Toutefois, l'analyse des crédits par titre révèle un dynamisme important des dépenses de personnel , qui augmentent pour l'exercice 2012 de 1,20 % en AE et CP par rapport à 2011.
Évolution des crédits du programme « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local », par titre
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||||
|
Ouvertes en LFI pour 2011 |
Demandées pour 2012 |
Évolution |
Ouverts en LFI pour 2011 |
Demandés pour 2012 |
Évolution |
|
|
Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local |
8 464,00 |
8 464,08 |
+0,00 % |
8 450,67 |
8 446,35 |
-0,05 % |
|
Titre 2. Dépenses de personnel |
6 990,30 |
7 073,84 |
+1,20 % |
6 990,30 |
7 073,84 |
+1,20 % |
|
Autres dépenses : |
1 473,71 |
1 390,24 |
-5,66 % |
1 460,37 |
1 372,50 |
-6,02 % |
|
Titre 3. Dépenses de fonctionnement |
1 302,06 |
1 228,79 |
-5,63 % |
1 270,56 |
1 194,66 |
-5,97 % |
|
Titre 5. Dépenses d'investissement |
171,05 |
160,80 |
-5,99 % |
189,21 |
177,19 |
-6,35 % |
|
Titre 6. Dépenses d'intervention |
0,60 |
0,65 |
+7,78 % |
0,60 |
0,65 |
+7,78 % |
Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2012
La stabilisation des crédits du programme est donc permise par d'importantes économies réalisées sur les autres catégories de dépenses. En effet, en dehors des crédits de titre 2, les dépenses devraient diminuer de 83,47 millions d'euros en AE, soit une baisse de 5,66 % , et de 6,02 % en CP, ce qui représente une économie de 87,87 millions d'euros .
5. Une réduction de la masse salariale hors contribution au CAS « Pensions » en 2012
La hausse des dépenses de personnel en 2012 ne doit toutefois pas masquer le réel effort de maîtrise de la masse salariale réalisé par le responsable de programme . En effet, si l'exécution des crédits de titre 2 en 2012 est conforme à l'autorisation de dépense prévue dans la présente loi de finances, les dépenses de personnel du programme 156 devraient connaître, pour la première fois, une diminution de leur montant, hors contribution au CAS « Pensions ».
En effet, la contribution d'équilibre du programme au CAS « Pensions » s'élève à 2 120,84 millions d'euros en 2012, ce qui correspond à une progression de 4,71 % par rapport à 2011 .
Le dynamisme des crédits de titre 2 résulte directement de cette forte hausse de la contribution au compte d'affectation spéciale, car les dépenses de personnel, cette contribution mise à part, diminuent de 0,24 % en comparaison avec l'exercice précédent pour s'établir à 4 953 millions d'euros .
Toutefois, cette tendance doit être confirmée dans la mesure où, en 2010, la consommation de crédits de titre 2 dans le cadre du programme 156 a été bien supérieure à la prévision de la loi de finances initiale pour 2010 . En effet, le rapport annuel de performances pour l'exercice 2010 indique une consommation de 6 974,94 millions d'euros en AE et CP, alors que les crédits de titre 2 accordés en loi de finances initiale n'étaient que de 6 885,45 millions d'euros en AE et CP, ce qui représente un dépassement de 89,49 millions d'euros .
6. La nécessaire préservation des moyens affectés à la lutte contre la fraude fiscale
La lutte contre la fraude fiscale constitue une finalité essentielle du programme 156, ce dont vos rapporteurs spéciaux se félicitent . La mesure de la performance en ce domaine, telle qu'elle ressort des informations fournies dans le projet annuel de performances, indique des résultats satisfaisants. En effet, l'objectif « Assurer la lutte contre la fraude et le recouvrement offensif des impôts et des amendes » est notamment renseigné par deux indicateurs évaluant le « Pourcentage des contrôles réprimant les fraudes les plus caractérisées » et le « Taux de recouvrement DGFiP en droits et pénalités sur créances et contrôle fiscal externe au titre de l'année N-2 » pour lesquels les cibles sont atteintes.
En effet, la prévision actualisée pour 2011 concernant le « Pourcentage des contrôle réprimant les fraude les plus caractérisées » est de 28,5 %, conformément à la cible fixée dans le projet annuel de performances pour 2011. Il en va de même pour le « Taux de recouvrement DGFiP en droits et pénalités sur créances et contrôle fiscal externe au titre de l'année N-2 », qui est conforme aux objectifs retenus, soit un « taux brut de recouvrement DGFiP en droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal externe au titre de l'année N-2 » égal de 42 % et un « taux net de recouvrement DGFiP en droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal externe au titre de n'année N-2 » de 60 %. Il est à noter malgré tout que ces sous-indicateurs révèlent une performance moindre en comparaison avec l'exercice 2010, puisque ces taux étaient respectivement de 49,1 % et 64,7 %.
Vos rapporteurs spéciaux craignent que la réduction des moyens accordés aux contrôles fiscaux ne nuise à l'efficacité de la lutte contre la fraude . En effet, le nombre des contrôles fiscaux sur place a fortement diminué depuis 2006, année à partir de laquelle a été engagé la réduction du nombre d'emplois au sein de l'administration fiscale . Cette tendance est particulièrement prononcée pour ce qui est des examens contradictoires de situation fiscale personnelle (ESFP) qui concernent les particuliers ; leur nombre a chuté de plus de 15 % entre 2006 et 2010.
Évolution du nombre de contrôles fiscaux sur place
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2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
Évolution 2010/2006 |
|
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Vérification de comptabilité (Contrôle sur place) |
46 852 |
47 267 |
47 851 |
47 784 |
47 844 |
47 703 |
47 689 |
-0,34 % |
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Examen contradictoire de l'ensemble de la situation fiscale personnelle (ESFP) |
5 112 |
4 959 |
4 578 |
4 508 |
4 166 |
3 912 |
3 883 |
-15,18 % |
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Total des contrôles sur place |
51 964 |
52 226 |
52 429 |
52 292 |
52 010 |
51 615 |
51 572 |
-1,63 % |
Source : Tome I du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2012
Parallèlement à la diminution du nombre de contrôle fiscaux, doivent être observés des résultats plus faibles en termes de montants rappelés et de pénalités appliquées. Certes, un renversement de cette tendance à partir de 2009, de même qu'une progression substantielle des droits simples rappelés à la suite de vérifications de comptabilité entre 2006 et 2010 sont constatés. Cependant, le montant des droits simples rappelés lors d'examens contradictoires de situation fiscale personnelle (ESFP) a diminué de 3,10 % entre les exercices 2006 et 2010 , ce qui ne semble pas sans lien avec une réduction du nombre de ces contrôles.
Évolution du montant des droits nets rappelés et des pénalités appliquées dans le cadre de contrôles fiscaux sur place
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2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
Évolution 2010/2006 |
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Vérification de comptabilité (Contrôle sur place) : |
||||||||
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Total des droits simples rappelés |
6 343 |
6 332 |
6 420 |
6 579 |
6 734 |
7 194 |
7 485 |
+16,59 % |
|
Pénalités appliquées (tous impôts) |
2 650 |
2 690 |
2 764 |
3 264 |
2 285 |
2 184 |
2 292 |
-17,08 % |
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Examen contradictoire de l'ensemble de la situation fiscale personnelle (ESFP) : |
||||||||
|
Droits simples rappelés |
595 |
524 |
484 |
446 |
384 |
412 |
469 |
-3,10 % |
|
Pénalités appliquées (tous impôts) |
326 |
257 |
276 |
229 |
160 |
145 |
154 |
-44,20 % |
Source : Tome I du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2012
Si vos rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'être favorables à la maîtrise des dépenses de l'administration fiscale, ils estiment néanmoins que celle-ci ne doit pas remettre en cause l'efficacité de la lutte contre la fraude fiscale dont les moyens doivent être préservés .
* 1 Rapport d'information n° 60 (2011-2012) de MM. Philippe DALLIER et Albéric de MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances sur la fusion de la direction générale de la comptabilité publique et de la direction générale des impôts.