Projet de loi de finances pour 2012 : Les moyens des politiques publiques et les dispositions spéciales (seconde partie de la loi de finances)

TITRE III : REPORTS DE CRÉDITS DE 2011 SUR 2012

ARTICLE 39 - Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

Commentaire : le présent article vise à majorer les plafonds de reports de certains crédits de paiement de l'exercice 2011 sur celui de 2012.

I. LES DÉROGATIONS DEMANDÉES PAR LE GOUVERNEMENT

L'article 15 de la LOLF prévoit que : « les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, dans les conditions suivantes :

« 1° Les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés ;

« 2° Les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. Ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances . »

En application de ces dispositions, le présent article identifiait dix programmes pouvant bénéficier de reports supérieurs au plafond de 3 %. Les chiffrages et éléments de justification sont retracés dans le tableau qui suit.

Pour mémoire, après avoir connu un pic de 14 milliards d'euros en 2002, les reports de crédits ont considérablement diminué , notamment depuis l'entrée en vigueur de la LOLF. Ils étaient de 4 milliards d'euros de 2006 vers 2007, de 3,8 milliards d'euros de 2007 vers 2008, de 3,2 milliards d'euros de 2008 vers 2009, de 3,4 milliards d'euros de 2009 vers 2010 et de 2 milliards d'euros de 2010 vers 2011. Il y a lieu de se féliciter de ce respect plus strict du principe d'annualité budgétaire.

Programmes dont les reports de 2011 vers 2012 peuvent excéder le plafond de 3 % (texte initial du Gouvernement)

(en millions d'euros)

INTITULÉ DU PROGRAMME 2012	INTITULÉ DE LA MISSION DE RATTACHEMENT 2012	MONTANT MAXIMUM	JUSTIFICATION
Action de la France en Europe et dans le monde	Action extérieure de l'Etat	25 à 50	Risque de décalage de 2011 vers 2012 d'une partie du paiement des contributions internationales (ONU notamment), lié à des incertitudes sur le calendrier des appels à contribution.
Présidence française du G20 et du G8	Action extérieure de l'Etat	3	L'engagement tardif de certaines AE du programme (novembre pour le sommet de Cannes) ne permettra le paiement des factures qu'en janvier 2012.
Conseil d'Etat et autres juridictions administratives	Conseil et contrôle de l'Etat	13	L'opération immobilière ayant pour objet le déménagement des services du Conseil d'Etat génère une dépense dont une partie risque d'être exécutée début 2012.
Fonction publique	Gestion des finances publiques et des ressources humaines	11	La demande de déplafonnement concerne les crédits d'action sociale (rénovation des restaurants administratifs, aide médicale à domicile).
Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat	Gestion des finances publiques et des ressources humaines	31	Il s'agit de garantir le financement de dépenses faisant l'objet d'investissements pluriannuels fermes (opérateur national de paye et Chorus).
Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique	Médias, livre et industries culturelles	31	La demande de dérogation se justifie par la nécessité de reporter des crédits en 2012 pour financer le budget prévu par le contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions.
Livre et industries culturelles	Médias, livre et industries culturelles	14 à 18	La demande de déplafonnement vise les crédits non consommés en 2011 au titre de la « Carte musique ». Les reports permettront de financer la poursuite du dispositif en 2012.
Concours spécifiques et administration	Relations avec les collectivités territoriales	8	Les crédits du programme concernent notamment les subventions versées aux collectivités territoriales touchées par des calamités publiques, dont il est impératif, compte tenu des circonstances exceptionnelles et des modalités selon lesquelles elles sont attribuées, d'obtenir la totalité des reports de crédits non consommés en fin d'exercice.
Intervention des services opérationnels	Sécurité civile	7	Des décalages dans le programme de renouvellement de la flotte aéronautique et des retards de la phase travaux pour la construction de la base immobilière en Martinique justifient une demande de déplafonnement.
Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail	Travail et emploi	19	Il s'agit de prendre en compte le décalage du projet de mesure de l'audience et de la représentativité syndicale (MARS).

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements .

A. L'AJOUT DE DIX PROGRAMMES

Par amendement du Gouvernement, ont été ajoutés dix programmes pouvant déroger à la règle des 3 % . Les justifications apportées sont synthétisées dans le tableau qui suit. L'ajout de ces programmes porterait le montant maximum des reports vers 2012 à environ 1 milliard d'euros. Votre rapporteure générale observe que certains reports de crédits sont imputables à des retards de paiement affectant les juridictions financières et les directions départementales interministérielles, retards auxquels la mise en oeuvre du progiciel CHORUS n'est vraisemblablement pas étrangère.

On relève également la permanence des reports au bénéfice des crédits d'entretien des bâtiments de l'Etat. De fait, depuis sa création en 2009, le programme « Entretien des bâtiments de l'État » a systématiquement bénéficié de reports de crédits supérieurs au plafond de 3 %. Cette majoration du plafond est rendue nécessaire par le mode de financement spécifique du programme . La dotation budgétaire de celui-ci est constituée des contributions des administrations occupant des immeubles appartenant à l'État, calculées sur la base de loyers budgétaires dont elles sont redevables. Les ressources du programme sont donc relativement constantes d'une année à l'autre, alors même que les opérations d'entretien des bâtiments de l'État s'inscrivent nécessairement dans une perspective pluriannuelle . L'arrivée à échéance de ces opérations implique, par conséquent, d'être en mesure de mobiliser des montants en crédits de paiement supérieurs au produit annuel des contributions versées par les administrations occupantes. L'estimation des besoins en CP du programme pour 2012 est de 240 millions d'euros . Le report sur 2012 devrait atteindre un montant maximal d'une centaine de millions d'euros.

Enfin, deux reports de crédits sont justifiés par d'importantes ouvertures de crédits en fin de gestion, ce qui signifie que le Gouvernement n'aura pas le temps de consommer les crédits avant la clôture de l'exercice . Il en va ainsi :

1) d'ouvertures prévues en quatrième collectif budgétaire pour 2011 au bénéfice de l'allocation temporaire d'attente (ATA) des demandeurs d'asile (pour un montant maximum de 100 millions d'euros) ;

2) d'ouvertures prévues en décret d'avance pour le financement de l' hébergement d'urgence (40 millions d'euros maximum). Cette opération ne manque pas de surprendre, dans la mesure où le décret d'avance est censé pourvoir à des dépenses urgentes , et non à l'ouverture de crédits dont la consommation sera reportée à l'année suivante !

Programmes dont les reports de 2011 vers 2012 peuvent excéder le plafond de 3 % (ajouts de l'Assemblée nationale)

(en millions d'euros)

INTITULÉ DU PROGRAMME 2012	INTITULÉ DE LA MISSION DE RATTACHEMENT 2012	MONTANT MAXIMUM	JUSTIFICATION
Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires	Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales	150	Abondement 2012 du Fonds national de gestion des risques en agriculture pour le financement des mesures du plan sécheresse.
Cour des comptes et autres juridictions financières	Conseil et contrôle de l'Etat	10	Retards de paiement importants.
Soutien de la politique de défense	Défense	100	Crédits d'investissement (infrastructures) ne pouvant être consommés avant la fin de gestion 2011.
Moyens mutualisés des administrations déconcentrées	Direction de l'action du Gouvernement	60	Retards de paiement des directions départementales interministérielles.
Entretien des bâtiments de l'Etat	Gestion des finances publiques et des ressources humaines	100	Profil de consommation des crédits de paiement.
Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local	Gestion des finances publiques et des ressources humaines	50	Projet d'investissement pluriannuel COPERNIC.
Immigration et asile	Immigration, asile et intégration	100	Ouverture de crédits en fin de gestion pour financer l'allocation temporaire d'attente.
Conditions de vie outre-mer	Outre-mer	50	Décalage de réalisation de certaines opérations d'investissement des collectivités territoriales financées par l'Etat au titre des politiques contractuelles et non contractuelles, y compris du plan de relance.
Développement et amélioration de l'offre de logement	Ville et logement	150	Rythme de consommation des crédits du parc locatif social.
Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables	Ville et logement	40	Ouverture de crédits en fin de gestion pour le financement de la veille sociale et l'hébergement d'urgence.

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire

B. LA SUPPRESSION DES REPORTS DE CRÉDITS AU BÉNÉFICE DE LA CARTE MUSIQUE

L'Assemblée nationale a enfin adopté un amendement de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, ayant reçu un avis de sagesse du Gouvernement . Cet amendement supprime la possibilité de reporter les crédits de paiement disponibles en 2011 sur 2012 au-delà de la limite de 3 % au profit du financement de la Carte musique .

Les auteurs de l'amendement ont justifié ainsi leur initiative : « il semble que cette mesure n'a pas produit les effets escomptés puisque, sur 25 millions d'euros de dépenses prévues pour 2011, les deux tiers n'ont pas été consommés faute d'attirer suffisamment les jeunes internautes. D'autre part, même si l'objectif initial paraît louable, il peut aujourd'hui paraître incongru de subventionner l'achat de musique en ligne qui se traduit, en pratique, par un effet d'aubaine au détriment du redressement des comptes publics. Enfin, le dispositif actuel n'est pas ciblé sur la création artistique française, ni même sur les nouveaux talents , de sorte qu'il ne répond pas à un éventuel objectif de soutien à la création ».

La Carte Musique est un dispositif créé en octobre 2010, pour une durée de deux ans, dont le but est d'encourager le recours au téléchargement légal. Elle consiste à subventionner 50 % des téléchargements de musique effectués par les jeunes de 12 à 25 ans, dans la limite d'un plafond global de 50 euros par personne et par an, soit 25 euros à la charge de l'Etat. Le public ciblé représenté une population de 11,3 millions d'individus.

L'enveloppe de l'aide attribuée pour l'opération sur le budget 2011 s'élève à 25 millions d'euros. Cette enveloppe n'a pas été reconduite en 2012. Il est en effet prévu que le financement du dispositif sera assuré en 2012 par le report des crédits non consommés en 2011.

Notre collègue Claude Belot, rapporteur spécial de la mission « Médias, livre et industries culturelles » a fait état des incertitudes relatives à l'efficacité de la Carte musique dans son rapport budgétaire 2012. Il souligne ainsi que le dispositif présente plusieurs défaillances, liées à la difficulté de contrôler l'âge des bénéficiaires ou la possibilité pour une même personne d'obtenir plusieurs cartes. Notre collègue rapporteur spécial partage en outre l'avis des députés selon lequel le dispositif ne favorise pas spécifiquement la création française, puisqu'il concerne toutes les oeuvres, françaises et étrangères. Enfin, la plupart des opérateurs de musique se sont installés au Luxembourg, où ils bénéficient d'un taux de TVA réduit de 15 %. En conséquence, la Carte musique manque son objectif en aboutissant paradoxalement à faire encaisser de la TVA supplémentaire au Luxembourg .

Le ministre lui-même avait reconnu les débuts plus que mitigés de ce dispositif lors de son audition devant la commission des finances, dans le cadre des travaux préparatoires à l'examen de la loi de règlement pour 2010 ( cf . encadré). D'après les informations transmises par le cabinet du ministre de la culture et de la communication, le ministère met actuellement en oeuvre plusieurs actions pour renforcer l'attractivité de la Carte musique et remédier à ses défauts principaux (développement d'une version physique de la carte, campagne de communication ciblée), actions dont on ne pourra par définition mesurer l'efficacité que dans plusieurs mois.

Audition de M. Frédéric Mitterrand, ministre de la culture et de la communication, dans le cadre de la préparation de l'examen du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2010 - 9 juin 2011

M. Jean Arthuis , président . - Pour encourager le téléchargement légal, le ministère de la culture a lancé en 2010 la Carte musique, qui consiste à subventionner le téléchargement de musique par les jeunes de 12 à 25 ans, dans la limite d'un plafond de 50 euros par personne et par an. Cela est fort sympathique. 18 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été engagées en 2010 et les paiements doivent intervenir en 2011. Pourquoi ces crédits n'ont-ils pas été inscrits en loi de finances initiale ? Comment contrôler effectivement l'âge des bénéficiaires, et n'y a-t-il pas des risques de dérapage ? La musique, c'est le Luxembourg ! Non seulement la TVA y est de 15 %, mais le Luxembourg bénéficie d'une dérogation lui permettant de la conserver jusqu'en 2015. Tous les opérateurs de musique se sont donc installés au Luxembourg. Cette Carte musique, c'est un cadeau pour le Grand Duché !

M. Frédéric Mitterrand . - Les grands duchés sont propices à la musique, on le sait bien depuis la Grande duchesse de Gerolstein. Je me bats à Bruxelles pour l'harmonisation de la fiscalité sur l'offre musicale. Et je ne parle pas de Google, installé en Irlande... http://www.senat.fr/senfic/arthuis_jean83011j.html

M. Jean Arthuis , président . - Et surtout aux Bermudes ! Google est un chef d'oeuvre d'optimisation fiscale !

M. Frédéric Mitterrand . - La Carte musique s'appuie sur l'offre musicale de plateformes françaises comme la Fnac, Orange ou Deezer. La Carte musique a pâti de son ergonomie trop complexe. Nous avons trouvé le moyen de la simplifier, tout en évitant les fraudes à l'âge. La carte sera également attribuée sous forme physique. Cela va-t-il marcher ? Je l'espère. Faciliter l'accès des jeunes à l'offre légale est une très belle idée. Nous avons le soutien de l'industrie : la plupart des plateformes ont modulé leur offre. Le financement de la Carte, qui dépend du programme « Création », relèvera désormais de l'action « Industries culturelles », ce qui sera plus clair pour vous. http://www.senat.fr/senfic/arthuis_jean83011j.html

M. Jean Arthuis , président . - Les 18,87 millions devant être réglés en 2011 ont été pris en charge par redéploiement - nous avons parlé tout à l'heure de la dotation de la Philharmonie... Voilà une démarche perfectible.

M. Frédéric Mitterrand . - C'est pourquoi, désormais, c'est la direction des industries culturelles qui s'en occupera. Je m'y engage. http://www.senat.fr/senfic/arthuis_jean83011j.html

M. Jean Arthuis , président . - Nous en prenons acte.

Source : commission des finances

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Sous le bénéfice des observations précédemment développées, votre rapporteure générale vous propose d'adopter cet article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.