Section 7 - Dispositions relatives au contrôle et à la lutte contre la fraude
Article additionnel avant l'article 63 - Supprimer la contribution à l'aide juridique pour les contentieux de sécurité sociale
Objet : Cet article additionnel a pour objet de supprimer la contribution de 35 euros pour l'aide juridique en matière de contentieux de sécurité sociale.
Le collectif budgétaire de juillet 2011 a créé une contribution de 35 euros à verser lorsqu'une procédure judiciaire est introduite en matière civile, commerciale, prud'homale, sociale ou rurale.
Cette contribution est particulièrement choquante en matière de sécurité sociale ou d'incapacité. Elle a en outre un impact sur les finances sociales puisque les organismes ou les établissements de santé peuvent être eux-mêmes amenés à introduire des recours pour lutter contre la fraude ou recouvrer des créances.
Or, l'article 31 de la loi n° 46-2339 du 24 octobre 1946 dispose que les procédures contentieuses en matière de sécurité sociale sont gratuites et sans frais. C'est d'ailleurs ce qu'a rappelé une circulaire du ministère de la justice du 30 septembre 2011 qui indique que ne sont pas concernées par la contribution de 35 euros les procédures devant le tribunal de sécurité sociale et le tribunal du contentieux de l'incapacité, ainsi que devant les instances d'appel ou de contentieux.
La commission propose donc de supprimer explicitement l'assujettissement des contentieux de sécurité sociale à cette contribution afin d'éviter tout doute dans l'application de la loi.
Elle vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article 63 (art. L. 114-17, L. 133-4, L. 162-1-14, L. 162-1-14-2, L. 355-3, L. 723-13 et L. 815-11 du code de la sécurité sociale, L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles) - Harmonisation des dispositions relatives aux pénalités et sanctions financières prononcées par les organismes de sécurité sociale
Objet : Cet article a pour objet de simplifier et d'harmoniser le régime des pénalités financières prononcées par les organismes de sécurité sociale ainsi que d'unifier leur contentieux devant le tribunal des affaires sociales.
I - Le dispositif proposé
Comme le souligne l'étude d'impact annexée au projet de loi, certaines dispositions relatives aux pénalités financières que les organismes de sécurité sociale peuvent prononcer en cas de non respect des prescriptions du code de la sécurité sociale ne sont pas écrites de la même manière pour les branches famille et vieillesse (art. L.114-17 du code de la sécurité sociale) et pour la branche maladie (art. L.162-1-14 et suivants du même code), ce qui entraine des complications de gestion notamment pour les caisses qui gèrent plusieurs risques , comme les caisses de mutualité sociale agricole et celles relevant du RSI. En outre, les modalités de recouvrement de la pénalité peuvent différer de celles des indus.
Ces dispositions nécessitent donc d'être précisées et harmonisées aussi bien pour des raisons de clarté juridique, de simplification et d'économies de gestion, que pour faire progresser le recouvrement des sanctions financières.
Sur les contentieux
Les personnes ou organismes qui méconnaissent les dispositions du code de la sécurité sociale peuvent se voir appliquer une pénalité financière en application des articles L. 114-17, L. 162-1-14, L. 162-1-14-1et L. 162-1-14-2. La pénalité financière est contestable devant le tribunal administratif, leur recouvrement l'est devant le tribunal des affaires de sécurité sociale (Tass).
Ces mêmes inobservations du code de la sécurité sociale peuvent donner lieu à une demande par la caisse de sécurité sociale de remboursement des sommes indûment perçues dont la contestation relève du Tass.
En conséquence, les justiciables qui entendent contester une même inobservation du code de la sécurité sociale donnant lieu à un recouvrement d'indus et au prononcé d'une pénalité financière doivent engager deux actions contentieuses devant deux juridictions différentes, d'où une grande complexité pour faire valoir leurs droits, des risques d'erreurs de saisine des bonnes juridictions, un allongement des délais de jugements et des frais de contentieux multipliés. Il en est de même pour les organismes de sécurité sociale.
Aussi, l'unification de la procédure contentieuse au profit du tribunal des affaires de sécurité sociale , qui relève de la loi, permettrait aux justiciables de mieux faire valoir leurs droits en cas de contestation de décisions qui leur sont opposées et constituerait, pour les organismes de sécurité sociale, une mesure de simplification et d'économie de gestion . Cette unification serait conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel au terme de laquelle « lorsque l'application d'une législation ou d'une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, d'unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé. » 109 ( * )
Sur la prescription de l'action en recouvrement de la pénalité
Les textes en vigueur prévoient qu'en l'absence de paiement de la pénalité dans le délai imparti, le directeur de l'organisme de sécurité sociale adresse une mise en demeure de payer qui ne peut concerner que des pénalités notifiées dans les deux ans précédant son envoi. Cette disposition qui fait reposer la prescription sur l'envoi de la mise en demeure peut prêter à confusion, et il apparaîtrait plus lisible de prévoir que l'action en recouvrement de la pénalité se prescrit par deux ans à compter de la date d'envoi de la notification de payer par le directeur de l'organisme concerné.
Sur le recouvrement des pénalités et des sanctions financières
Les textes en vigueur prévoient que la pénalité peut être recouvrée en cas de non paiement par délivrance d'une contrainte qui, à défaut d'opposition du débiteur devant le TASS, comporte tous les effets d'un jugement et confère notamment le bénéfice de l'hypothèque judiciaire. Pour limiter les risques de contentieux liés au non paiement de la pénalité ou de la sanction et faciliter leur règlement, un échelonnement de leur paiement par application de la compensation du code civil serait de nature à y remédier, notamment lorsque la pénalité est d'un montant important.
Sur les pénalités prononcées par les directeurs des organismes d'assurance maladie
Le montant de la pénalité est doublé en cas de récidive (III de l'article L.162-1-14) dans un délai fixé à trois ans par voie réglementaire (III de l'article R. 147-5). Le renvoi à une fixation du délai par voie règlementaire n'est pas prévu pour les pénalités prononcées par les organismes chargés de la gestion des prestations familiales ou d'assurance vieillesse, ce qui en complique l'application. Par ailleurs, pour ces derniers, la prescription des faits donnant lieu au prononcé de la pénalité est de cinq ans, en application de l'article 2224 du code civil.
Aussi, afin de remédier aux disparités ainsi décrites, le présent article prévoit :
1°) Le transfert des contentieux des pénalités aux TASS , compétents par ailleurs pour les contestations relatives au recouvrement des indus lié à l'inobservation de la règlementation et celles concernant le recouvrement de la pénalité. La disposition sera applicable aux instances introduites à compter de l'entrée en vigueur de la loi ;
2°) Une prescription de l'action en recouvrement de la pénalité de deux ans à compter de la date d'envoi de la notification de payer par le directeur de l'organisme concerné et une prescription de cinq ans des faits pouvant donner lieu à l'application d'une pénalité, en application de l'article 2224 du code civil ;
3°) La possibilité pour les caisses de recouvrer les pénalités ou sanctions financières sur les prestations ou versements ultérieurs que la caisse fait à l'intéressé par application de la compensation du code civil et pour les assurés et allocataires selon les mêmes dispositions que celles prévues pour les indus ;
4°) une harmonisation :
- des articles L.114-17 et L.162-1-14-1 du code de la sécurité sociale et de l'article L.262-52 du code de l'action sociale et des familles sur le doublement de la pénalité en cas de récidive avec celles prévues pour les organismes d'assurance maladie ;
- de l'article L.133-4 relatif aux indus sur les dispositions en vigueur pour les pénalités financières (majoration de 10 % du montant des indus non réglés à la date d'exigibilité mentionnées sur la mise en demeure et non à la date de son envoi).
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Outre des amendements de précision rédactionnelle, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements importants :
- le premier renvoie, pour le recouvrement des pénalités, aux dispositions existant pour le recouvrement des indus en listant l'ensemble des articles concernés par le recouvrement de ces derniers dans le code de la sécurité sociale et les autres codes ;
- le second vise à harmoniser les délais de prescription de l'action en recouvrement en cas de fraude ou de fausse déclaration, quelles que soient les prestations versées.
III - La position de la commission
Grâce à l'élimination des doubles contentieux, il est prévu que cet article permette aux organismes de sécurité sociale de réaliser environ 4 millions d'euros d'économies.
Ces mesures de simplification et d'harmonisation étant bienvenues, la commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
* 109 Décisions n° 86-224 DC du 23 janvier 1987, n°2010-71, QPC du 26 novembre 2010.