Projet de loi de finances rectificative pour 2011

Rapports législatifs

Rapport n° 620 (2010-2011), tome I, déposé le

B. ANALYSE DÉTAILLÉE DES OUVERTURES DE CREDITS

1. Le financement de la politique de l'emploi et de la réforme de la garde à vue

Deux ouvertures de crédits proposées par le présent projet de loi de finances ne pouvaient faire l'objet d'une anticipation suffisante en loi de finances initiale pour 2011 . Elles concernent le financement du plan en faveur de l'emploi et de l'alternance, dont les modalités ont été formalisées par le Président de la République au premier trimestre 2011, ainsi que la couverture des besoins liées à la réforme de la garde à vue, dans le prolongement de l'adoption de la loi définitivement adoptée par le Parlement le 14 avril 2011 50 ( * ) .

a) Le financement du plan en faveur de l'emploi et de l'alternance

350 millions d'euros de crédits sont ouverts sur la mission « Travail et emploi » afin de financer les mesures en faveur de l'emploi et de l'alternance annoncées par le Président de la République, à Bobigny, le 1 er mars 2011. Ces mesures - dont le détail figure dans le tableau ci-après - représentent un coût global de 500 millions d'euros réparti sur 2011 (350 millions d'euros) et 2012 (150 millions d'euros) 51 ( * ) .

Le coût 2011 des mesures en faveur de l'emploi

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet de loi de finances rectificative

145 millions d'euros sont consacrés à la création de 50 000 contrats aidés supplémentaires dans le secteur non marchand (CUI-CAE), portant leur coût global de 2 023,50 millions d'euros à 2 168,50 millions d'euros. Cette prévision, qui se situe à un niveau équivalent à celui retenu en loi de finances pour 2010, comporte toutefois un déséquilibre persistant entre le nombre restreint de contrats du secteur marchand - les contrats initiative emploi (CUI-CIE) -, seulement 50 000, et le renforcement du nombre des contrats du secteur non marchand (CUI-CAE) qui passe de 340 000 à 390 000, dont il faut souligner que les taux d'insertion dans l'emploi durable sont très inférieurs 52 ( * ) . Par ailleurs, et ainsi que votre rapporteur général l'a mis en évidence lors de l'examen du collectif d'hiver 2010 , les contrats aidés sont particulièrement exposés aux dépassements de crédits . Ainsi que l'illustre le tableau ci-après, les flux d'effectifs sont régulièrement sous-estimés. En dépit de l'ajustement à la hausse apporté par le présent projet de loi de finances, il n'est donc pas exclu que ces dépenses de guichet donnent lieu à de nouveaux dépassements d'ici à la fin de l'année 2011 .

Etat détaillé des entrées dans les dispositifs de contrats aidés (CUI-CAE et CUI-CIE) en 2009, 2010 et 2011 distinguant les données prévues
en loi de finances initiale de l'exécution

Source : réponses au questionnaire budgétaire

20 millions d'euros sont consacrés à 7 000 contrats d'autonomie supplémentaires . Mis en place dans le cadre du plan « Espoir banlieues », ces contrats ont pour objet d'accompagner vers l'emploi ou une formation qualifiante les jeunes issus des quartiers identifiés comme prioritaires dans le cadre de la politique de la ville.

Pour 52 millions d'euros, le plan pour l'emploi prévoit ensuite la fusion, au sein d'un nouveau contrat de sécurisation professionnelle (CSP), de deux dispositifs d'accompagnement des restructurations économiques : le contrat de transition professionnelle (CTP) et la convention de reclassement personnalisé (CRP) 53 ( * ) . Mis en place à titre expérimental, par l'ordonnance n° 2006-339 du 23 mars 2006, le contrat de transition professionnelle (CTP) s'adresse aux salariés dont le licenciement économique est envisagé dans les entreprises de moins de mille salariés 54 ( * ) . La convention de reclassement personnalisé (CRP) permet, dans des conditions fixées par les partenaires sociaux, aux salariés d'entreprises de moins de mille salariés, licenciés pour motif économique, de bénéficier pendant douze mois d'un ensemble de mesures favorisant leur reclassement professionnel. Ce dispositif est financé par l'employeur, l'Unedic et l'Etat, ce dernier participant à hauteur de 915 euros par nouveau bénéficiaire.

Le volet « Amélioration de l'insertion dans l'emploi » du plan prévoit un dispositif « zéro charge » de 40 millions d'euros, consistant à verser une aide aux employeurs de jeunes de moins de 26 ans embauchés en alternance dans les entreprises de moins de 250 salariés. L'aide, versée sur 12 mois, a été calibrée de manière à compenser l'essentiel des charges patronales supplémentaires suscitées par l'embauche. 15 millions d'euros sont en outre consacrés à la création d'un portail de l'alternance 55 ( * ) (5 millions d'euros), au versement de 10 000 primes de 2 000 euros aux employeurs recrutant des chômeurs de plus de 45 ans en contrat de professionnalisation (5 millions d'euros en 2011, compte tenu du rythme de la dépense), ainsi qu'au financement d'une aide à la restauration et à l'hébergement des alternants en résidence universitaire (5 millions d'euros).

L'amélioration de l'efficacité du service public de l'emploi s'opère enfin par trois mesures :

1) 40 millions d'euros sont destinés à financer 15 000 formations supplémentaires au bénéfice des demandeurs d'emploi ;

2) 30 millions d'euros seront dédiés à l'accompagnement renforcé de 40 000 chômeurs de longue durée par des organismes privés de placement (agences d'intérim et d'accompagnement dans l'emploi) ;

3) 8 millions d'euros seront consacrés à compléter la rémunération des chômeurs lorsque leur indemnisation arrive à échéance avant la fin de la formation proposée par Pôle emploi. Il s'agit donc d'un retour de l'Etat dans le financement du dispositif de rémunération de fin de formation des demandeurs d'emploi (R2F) 56 ( * ) .

b) Les conséquences de la réforme de la garde à vue

Deux conséquences budgétaires de la réforme de la garde à vue sont enregistrées par le présent collectif budgétaire :

1) 23,3 millions d'euros (AE=CP) sont ouverts sur la mission « Justice » afin de financer l'aide juridictionnelle supplémentaire qui résultera d'une présence accrue des avocats ;

2) 10,5 millions d'euros en AE et 15 millions d'euros en CP 57 ( * ) sont ouverts sur la mission « Sécurité » afin de financer les travaux de mise aux normes des locaux de la police et de la gendarmerie.

S'agissant du financement de l'aide juridictionnelle, la dotation budgétaire vient en complément de l'instauration d'un droit de timbre par l'article 20 58 ( * ) du présent projet de loi, dont le produit attendu est de 20,8 millions d'euros en 2011. A ce stade de l'année, le coût global de la réforme de la garde à vue a été évalué sur la base d'un volume annuel de 400 000 gardes à vue de 24 heures, dont 100 000 donneraient lieu à une prolongation et 90 000 à une confrontation entre victimes et gardés à vue. 66 % de ces gardes à vue donneraient lieu à l'intervention d'un avocat.

Compte tenu du nouveau barème de rémunération des avocats 59 ( * ) , le coût total de la réforme est estimé à 104 millions d'euros en année pleine et à 60,8 millions d'euros en 2011 , sur la base d'une entrée en vigueur au 15 avril 2011. Il résulte de la différence entre ce coût et le produit du droit de timbre un besoin budgétaire de 40 millions d'euros (60,8 - 20,8). Toutefois, selon les réponses du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur général, « il a été jugé préférable de n'ouvrir en collectif de printemps qu'une partie du besoin théorique résiduel (23,3 millions d'euros), correspondant à la dépense supplémentaire jugée, à ce stade, comme inéluctable . Des ajustements pourront, le cas échéant, être effectués d'ici la fin de gestion, au vu d'une analyse complète de l'exécution de la dépense d'aide juridique » .

S'agissant de l'adaptation des locaux de police et de gendarmerie, ce sont 10,5 millions d'euros en AE et CP qui sont ouverts sur le programme « Police nationale » et 4,5 millions d'euros en AE et CP 60 ( * ) sur le programme « Gendarmerie nationale ». Ce différentiel s'explique par un nombre de gardes à vue environ deux fois supérieures en zone police qu'en zone gendarmerie. Les travaux consisteront à réaménager les cellules de garde à vue afin de garantir des conditions de détention respectueuses de la dignité des personnes, à installer des détecteurs de métaux, à prévoir des locaux permettant aux avocats d'accomplir leur office et à installer des systèmes de visioconférence.

2. Des besoins traduisant une budgétisation insuffisante en loi de finances initiale

Quatre ouvertures de crédits sont destinées à couvrir des besoins vraisemblablement déjà identifiés lors de la discussion de la loi de finances initiale . Ces ouvertures visent le financement de la construction de la Philharmonie de Paris, la consolidation du budget de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), le Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) et, une fois encore , l'hébergement des demandeurs d'asile.

a) La Philharmonie de Paris : une improvisation budgétaire permanente et un coût allant « crescendo »...

62,9 millions d'euros en AE et 39,36 millions d'euros en CP sont ouverts, sur le programme « Création » de la mission « Culture », en faveur du chantier de l'auditorium de la Philharmonie de Paris 61 ( * ) . Ce projet représente un coût global de 336,563 millions d'euros ( cf . tableau), cofinancé par l'Etat (158,3 millions d'euros), la Ville de Paris (158,3 millions d'euros) et la Région Ile-de-France (20 millions d'euros). Pour mémoire, la première estimation de coût associée à ce projet s'élevait à 203 millions d'euros (don't 91,3 millions d'euros pour l'Etat) dans le PAP « Culture » 2008. Ce coût a donc connu une inflation de 66 % en trois ans... avant même que l'édifice n'ait commencé à sortir de terre .

Décomposition du coût du projet « Philharmonie de Paris »

Postes de dépenses

Coût en millions d'euros

Honoraires

Travaux

Interfaces site

Assurances maîtrise d'ouvrage

Contrat global

Provision pour aléas

Equipement

Intégration parc

39,34

195,42

4,50

5,32

16,97

37,48

30,00

7,50

Total investissements

336,53

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

Le Gouvernement justifie l'absence d'ouvertures de crédits en LFI par le fait que « les modalités de financement de la part de l'État n'étaient pas arrêtées au moment de l'élaboration du projet de loi de finances » 62 ( * ) . Cette motivation peut surprendre si l'on tient compte du fait que d'importants travaux de terrassement avaient, alors, déjà été réalisés. Une interruption des travaux est survenue au cours de l'hiver , durant laquelle le maintien en état du site a occasionné des coûts d'entretien supplémentaires aujourd'hui chiffrés à 35 000 euros 63 ( * ) . Votre rapporteur général prend donc acte du fait que des opérations d'envergure sont lancées avant que leurs modalités de financement ne soient définitivement arrêtées, ce qui conduit à s'interroger sur la rationalité de la conduite des grands chantiers culturels.

Selon les informations transmises par le ministère de la culture, 13 millions d'euros en AE et CP ont, à ce jour, été consommés pour la réalisation du projet. L'analyse détaillée des conditions de budgétisation fait apparaître un entrelacs complexe d'ouvertures, de reports et de redéploiements qui semblent témoigner du cheminement laborieux du projet . Les modalités de cette budgétisation « improvisée » indiquent notamment que 139,97 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été ouvertes en faveur du projet en 2009 et qu'aucune n'a été consommée à cette fin . 34,1 millions d'euros ont été redéployés en faveur d'aides à la presse, et 105,88 millions d'euros ont été reportés vers 2010. En 2010, ces AE n'ont, pas plus qu'en 2009, été consommées pour la Philharmonie : 18,87 millions d'euros ont été redéployés pour le financement de la « Carte Musique », 5 millions d'euros vers l'INRAP et 1,16 millions d'euros vers d'autres opérations relevant du programme « Création ».

Les ouvertures demandées en AE (62,9 millions d'euros) s'ajoutent donc aux AE à nouveau reportées de 2010 vers 2011 (82,32 millions d'euros) afin de couvrir le coût total du projet (145,22 millions d'euros). Dans ses réponses, le ministère de la culture précise toutefois que « les AE correspondantes ayant été totalement engagées en 2011, il est nécessaire de rembourser au ministère l'avance de 62,9 millions d'euros qu'il a effectuée pour réaliser cet engagement » . De fait, les 145,22 millions d'euros ont d'ores et déjà été engagés, sans attendre l'adoption définitive du présent PLFR . Pour ce faire, le ministère a redéployé 62,9 millions d'euros d'AE initialement prévues pour couvrir d'autres dépenses, mais dont la reconstitution en collectif budgétaire est indispensable pour ne pas faire face à des impasses significatives en gestion sur les postes 64 ( * ) qui ont supporté le redéploiement.

En définitive :

1) les ouvertures demandées en AE ne sont donc pas réellement destinées à la Philharmonie de Paris , comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, mais bien à reconstituer les dotations dans lesquelles le ministère a puisé pour engager la totalité des 145,22 millions d'euros du projet ;

2) quand bien même on considèrerait que les ouvertures de crédits financent « indirectement » la Philharmonie, en gageant un redéploiement dont elle a bénéficié, la situation ne serait guère plus satisfaisante car cela reviendrait à dire que l'engagement des AE a anticipé l'autorisation parlementaire ;

3) le Parlement est, en tout état de cause, mis devant le fait accompli , dans la mesure où, s'il ne votait pas les ouvertures demandées, de graves impasses en gestion surviendraient au titre du programme « Création » ;

4) votre commission des finances ne dispose toujours pas d'explications claires sur les retards accumulés par ce grand chantier culturel et sur la progression galopante de son coût.

Les modalités de budgétisation du projet de la Philharmonie de Paris

(en millions d'euros)

Source : ministère de la culture et de la communication

b) Un nouveau « secours budgétaire » en faveur de l'archéologie préventive

8 millions d'euros 65 ( * ) (AE=CP) sont ouverts sur le programme « Patrimoines » de la mission « Culture » au bénéfice de l'INRAP , afin de « rétablir sa situation financière » . Une fois encore, cette ouverture aurait pu être opérée en loi de finances initiale, dans la mesure où le caractère insoutenable du budget de l'opérateur avait été largement diagnostiqué par notre collègue Yann Gaillard ( cf . encadré).

De surcroît, l'exposé des motifs du présent projet de loi dispose explicitement que le risque financier pesant sur l'établissement avait été évalué à 12 millions d'euros dès l'élaboration du projet de loi de finances pour 2011 . Selon le Gouvernement, la couverture de ce risque n'avait toutefois pas donné lieu à l'ouverture de crédits « frais » en LFI car elle devait faire l'objet d'un redéploiement des crédits 2010 de la mission.

La situation de l'INRAP à la fin de l'année 2010

L'INRAP traverse, depuis l'été, une crise de trésorerie sans précédent, tant par son intensité que par sa durée . Les paiements de l'établissement aujourd'hui bloqués s'élèvent à 6 millions d'euros, qui ne pourront être honorés que lorsque le besoin de trésorerie afférent aux dépenses prioritaires de novembre, au premier rang desquelles le paiement des salaires, aura été couvert (soit 8,9 millions d'euros). Les causes de ce phénomène sont d'abord structurelles et tiennent à l'insuffisance persistante du fonds de roulement de l'INRAP . Le besoin en fonds de roulement s'établissait, à fin 2009, à 18,8 millions d'euros, et n'était satisfait qu'à moins de la moitié par le fonds de roulement . Selon les représentants de l'INRAP entendus par votre rapporteur spécial, des progrès peuvent encore être réalisés pour réduire les délais de facturation et de recouvrement des recettes de fouilles, mais l'amélioration de la trésorerie qui en résulterait serait sans commune mesure avec l'ampleur des besoins. Dans ces conditions, l'INRAP considère que « le règlement de cette situation ne peut, aujourd'hui, passer que par un abandon de créance de la part du Trésor et par une recapitalisation » . L'institut bénéficie en effet, depuis sa création, d'une avance consentie par le Trésor qui s'élève encore à 15,5 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 3,4 millions d'euros d'intérêts à fin 2010.

Ce besoin structurel se trouve aggravé, en 2010, par une baisse importante du rendement de la redevance d'archéologie préventive (RAP). Ce rendement atteint, fin octobre, un niveau très inférieur aux prévisions, soit 50,5 millions d'euros contre 65,6 millions d'euros attendus en rythme linéaire. Il se situe également à un niveau inférieur de 3,6 millions d'euros à celui réalisé en octobre 2009 en dépit de l'augmentation du taux applicable depuis le 1 er janvier 2010 à la « filière DDE ». Interrogés sur les causes de ce phénomène, les représentants de l'INRAP indiquent que les restructurations intervenues dans le cadre de la réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat ont pu retarder la liquidation de la redevance par les services. Si tel était le cas, un rattrapage serait donc constaté tôt ou tard.

Dans cette attente, le ministère de la culture et de la communication a, à nouveau 66 ( * ) , alloué à l'INRAP un « secours » budgétaire de 2 millions d'euros au début du mois d'octobre 2010, qui devrait être complété par 4,3 millions d'euros avant la fin de l'année en cours (dont 1,3 million d'euros en faveur du fonds national d'archéologie préventive). L'INRAP indique néanmoins que « l'effort exceptionnel consenti ne suffira pas à redresser les comptes de l'institut , qui abordera l'année 2011 dans des conditions qui menacent sa pérennité et le bon déroulement de l'activité archéologique, si une réforme de la redevance d'archéologie préventive et de la gouvernance du système n'est pas mise en oeuvre rapidement et si une recapitalisation de l'INRAP et du FNAP n'intervient pas à brève échéance ».

Les hypothèses les plus prudentes de construction du budget de l'INRAP prévoient un niveau de financement du secteur non lucratif 67 ( * ) de 46,7 millions d'euros, soit le montant de la part RAP affectée à l'INRAP attendu pour 2010, en l'absence de la reconduction de la subvention exceptionnelle du ministère. Ce scénario impliquerait une amputation drastique (de l'ordre de 40 %) des moyens, que l'INRAP juge incompatible avec la politique de prescription actuellement conduite et l'amélioration des délais d'intervention . Par ailleurs, le coût de la recapitalisation de l'INRAP et du FNAP est estimé à près de 63 millions d'euros , hors éventuel déficit en 2010, soit :

1) 33,7 millions d'euros pour couvrir les déficits antérieurs (capitaux propres négatifs de 14,8 millions d'euros en cumul à fin 2009 et dette totale envers le Trésor de 18,9 millions d'euros) ;

2) une insuffisance cumulée de crédits budgétaires qui s'élève à 29,14 millions d'euros , cette somme étant la contraction d'un montant de 32,05 millions d'euros correspondant à 111 dossiers non engagés et d'une réserve disponible de 2,91 millions d'euros pour faire face à des prises en charge prioritaires.

Selon l'INRAP, « la perspective de désolidariser la gestion de l'INRAP et du FNAP, dont la trésorerie excédentaire a longtemps permis à la trésorerie unifiée INRAP-FNAP de demeurer positive et donc de différer le règlement du problème qui se pose de manière urgente à présent, rend cette recapitalisation pressante » . Si la situation financière et budgétaire très dégradée de l'INRAP résulte donc pour partie de facteurs conjoncturels, elle n'en traduit pas moins l'extrémité à laquelle est parvenu un mode de financement inadapté, ne permettant pas un pilotage commun de la dépense et de la ressource.

Source : rapport spécial de M. Yann Gaillard sur la mission « Culture », annexé au rapporteur général sur le projet de loi de finances pour 2011 (n° 111, 2010-2011)

En tout état de cause, ce nouveau « secours » budgétaire en faveur de l'INRAP n'est pas de nature à apporter une réponse pérenne aux difficultés structurelles de financement de notre politique d'archéologie préventive . Il convient de rappeler que le Premier Ministre avait confié, par lettre du 4 juin 2010, une mission à l'Inspection générale des Finances visant à faire le bilan de la redevance d'archéologie préventive (RAP) et à définir un nouveau système de financement. Bien qu'un rapport ait été remis le 18 octobre 2010, aucun arbitrage n'est intervenu suffisamment tôt pour qu'un dispositif soit inséré dans le collectif d'hiver 2010, ce qui apparaît d'autant plus regrettable qu'une telle réforme aurait pu être utilement articulée avec la refonte des taxes d'urbanisme . Interrogé sur la mise en oeuvre du rapport, le Gouvernement a confirmé à votre rapporteur général qu' « à ce stade, aucune décision n'a(vait) été rendue au sujet de la redevance d'archéologie préventive » ...

c) L'abondement du fonds interministériel de prévention de la délinquance

8 millions d'euros en CP 68 ( * ) sont ouverts sur le programme « Politique de la ville et Grand Paris » de la mission « Ville et logement », au bénéfice du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD). Cette ouverture complète un abondement du FIPD par décret de transfert de 11,5 millions d'euros en AE et 3,5 milliards d'euros en CP, notifié à votre commission des finances le 30 mai 2011. Au total, les ressources supplémentaires s'élèvent donc à 11,5 millions d'euros en AE et en CP.

Cette dotation budgétaire vient en complément des 35 millions d'euros prélevés sur les amendes de police et affectés au FIPD par la LFI pour 2011. Elle est néanmoins justifiée de façon très laconique , le projet de loi se bornant à mentionner que les crédits seront destinés au financement d'actions de prévention sous maîtrise d'ouvrage d'associations , en matière de lutte contre les violences faites aux femmes, d'aide aux victimes et d'accompagnement des mineurs délinquants. Votre rapporteur général estime que ces crédits, à supposer qu'ils soient indispensables, auraient pu être inscrits dès la LFI 2011 , ce que le ministre chargé de l'intérieur a indirectement confirmé en reconnaissant, devant votre commission des finances, que le FIPD était « peut-être sous-doté » 69 ( * ) .

d) La sempiternelle sous-budgétisation des dépenses d'hébergement des demandeurs d'asile

Le présent projet de loi de finances rectificative propose de majorer de 50 millions d'euros les crédits du programme 303, « Immigration et asile », doté en LFI de 490,9 millions d'euros en AE et 488,6 millions d'euros en CP 70 ( * ) . Ces ouvertures sont exclusivement consacrées au financement de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile, dont la dotation croîtrait donc de 125 % par rapport à la LFI pour 2011 et s'élèverait à 90 millions d'euros. Cette ouverture est motivée par deux éléments :

1) une demande d'asile qui continue de croître fortement : + 10,5 % en 2010 et +6,1 % sur les trois premiers mois de l'année 2011 ;

2) une réduction des délais de traitement des demandes d'asile qui se fait attendre , le plan d'action de renforcement des effectifs de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) mis en oeuvre à partir de 2011 n'ayant pu encore produire ses effets.

La nécessité d'abonder de 50 millions d'euros supplémentaires la dotation consacrée à l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile répond à la sous-budgétisation initiale de cette enveloppe en loi de finances initiale . Notre collègue Pierre Bernard-Reymond l'avait pointée dans son rapport sur la mission « Immigration, asile et intégration » 71 ( * ) , où il relevait que « par rapport aux crédits ouverts en 2010, le présent projet de loi de finances propose donc [une diminution] de 56,2 % pour le dispositif d'hébergement d'urgence ». Cette diminution était à mettre en parallèle avec une augmentation de la demande d'asile déjà constatée . Ainsi, la commission indiquait que « le rythme de la demande d'asile est en hausse durant les neuf premiers mois de l'année 2010 : +8,5 % par rapport à la même période en 2009. Aucune raison n'indique qu'il doive diminuer en 2011. [...] Il apparaît donc que dans le présent projet de loi de finances, comme chaque année, les flux de demandeurs d'asile dont excessivement sous-évalués ».

En outre, il était déjà certain que les moyens supplémentaires consacrés à la CNDA ne produiraient pas d'effets dès l'année 2011 : « même si les délais de traitement des dossiers par la CNDA peuvent diminuer, il est peu probable que cette diminution ait lieu à court terme et suffise à compenser budgétairement l'augmentation du flux des demandes d'asile ».

Contrainte par la nécessité de redéployer des montants au sein même de la mission « Immigration, asile et intégration », qui ne comporte que deux programmes, votre commission des finances n'avait pu proposer qu'un amendement abondant de 12,85 millions d'euros supplémentaires le programme « Immigration et asile ». Elle indiquait toutefois que le transfert de crédits proposé par son amendement « devrait combler une partie du déficit du programme "Immigration et asile", estimé par votre rapporteur spécial à près de 50 millions d'euros » .

L'ouverture de 50 millions d'euros ici proposée vient donc confirmer, à l'euro près, la pertinence de cette analyse... Elle fait, de surcroît, suite à trois années d'importantes ouvertures en cours de gestion , comme l'indique le tableau ci-après.

Ouvertures en gestion sur le programme 303 « Immigration et asile »

(en millions d'euros)

Année

Ouvertures LFI

Ouvertures en gestion

Observations de votre commission des finances

2008

418,2 en AE

409,5 en CP

36 (AE = CP) 72 ( * )

« Sous réserve d'un examen plus approfondi par le rapporteur spécial chargé de la mission « Immigration, asile et intégration », la dotation inscrite au projet de loi de finances pour 2009 ne semble pas tirer les conséquences de l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile . » 73 ( * )

2009

434,7 en AE

437,5 en CP

70,1 en AE

60,4 en CP 74 ( * )

« Votre commission des finances avait souligné, dans son rapport budgétaire sur le projet de loi de finances initiale de 2009, la non-soutenabilité prévisible de l'exécution des crédits liés aux demandes d'asile en 2009 . Elle relevait que le dégel de la réserve de précaution ne serait « sans doute pas suffisant et devra(it) conduire le gouvernement à ouvrir des crédits supplémentaires sur le programme 303 gagés sur des annulations de crédits d'autres missions du budget général ». La dotation inscrite au projet de loi de finances pour 2010 ne semble pas tirer les conséquences de l'augmentation du nombre de demandeurs d'asile en ce qui concerne l'hébergement d'urgence ». 75 ( * )

8 (AE = CP) 76 ( * )

« Certaines ouvertures de crédits ne présentent pas ce caractère d'imprévisibilité incontestable ; il s'agit des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » : la dotation budgétaire correspondante a été excessivement sous-évaluée en loi de finances initiale pour 2009, comme cela avait été relevé par le rapporteur spécial dès l'examen du projet de loi de finances pour 2009 ». 77 ( * )

2010

485,7 en AE

478,1 en CP

60 (AE = CP) 78 ( * )

« La sous-budgétisation des crédits liés à l'hébergement et à l'accueil des demandeurs d'asile est une constante, relevée chaque année par le Parlement , en loi de finances initiale. Chaque année, ces sous-évaluations rendent nécessaires l'ouverture de crédits par décrets d'avance. [...] Ces sous-budgétisations sont trop manifestes pour s'expliquer par l'incertitude relative au rythme d'évolution du nombre de demandeurs d'asile . De même, rien ne permet de préjuger d'une diminution rapide des délais de traitement des demandes par l'OFPRA et la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) » 79 ( * )

47,1 en AE

57,3 en CP 80 ( * )

« Chaque année, les flux de demandeurs d'asile sont excessivement sous-évalués en loi de finances initiale pour l'élaboration de l'enveloppe de la mission « Immigration, asile et intégration ». Ainsi, la sous-budgétisation des crédits liés à l'accueil des demandeurs d'asile est devenue la pratique courante de gestion des crédits du programme 303 « Immigration et asile ». Pierre-Bernard Reymond, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration », s'interrogeait d'ailleurs dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2010 « sur la crédibilité des prévisions de flux de demandeurs d'asile à partir desquelles ont été établies les demandes de crédits dans le présent projet de loi de finances » et exprimait sa crainte que la hausse de 10 % des crédits consacrés aux actions de soutien aux demandeurs d'asile « ne soit pas suffisante pour répondre aux besoins réels de l'année 2010, étant donnée l'évolution actuelle des flux de demandeurs d'asile » . 81 ( * )

Source : commission des finances

Votre rapporteur général relève par ailleurs la forte augmentation des dépenses engagées par l'Etat pour l'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile . En englobant l'ensemble des dotations qui relèvent de cette politique (hébergement, allocations, financement de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides), on constate que les crédits ont augmenté d'un tiers entre les exercices 2008 et 2010 , comme l'indique le tableau ci-dessous.

Crédits de paiement de l'action n° 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile »
du programme 303, « Immigration et asile »

(en millions d'euros)

Crédits consommés en 2008

340,1

Crédits consommés en 2009

376,4

Crédits consommés en 2010

456,5

Crédits ouverts en 2011 82 ( * )

377,8

Source : rapports annuels de performances annexés aux projets de loi de règlement

Votre commission des finances a dégagé plusieurs pistes de réduction de ces coûts .

Elle a adopté, en octobre 2010, un rapport sur les conséquences budgétaires des délais de traitement du contentieux de l'asile par la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) 83 ( * ) , qui a notamment permis d'évaluer à plus de 15 millions d'euros le coût pour les finances publiques d'un mois de délai de traitement supplémentaire des demandes d'asile devant la CNDA.

En application des préconisations de ce rapport et à l'initiative de votre commission des finances, le Sénat a introduit l'article 162 de la loi de finances pour 2011 84 ( * ) qui prévoit que l'aide juridictionnelle devant la CNDA doit être demandée au plus tard dans le mois qui suit la réception, par le demandeur, de l'accusé réception de son recours . Sans priver ni limiter d'aucune manière les requérants du droit à l'aide juridictionnelle, cette disposition nouvelle devrait permettre d'en rationaliser l'exercice, en évitant que les demandes d'aide juridictionnelle soient formulées au dernier moment, lors de l'audience publique, et ne conduisent à des renvois qui rallongent excessivement les procédures d'examen.

De même, la loi de finances pour 2011 a prévu de confier des moyens humains supplémentaires à la CNDA afin d'accroître le nombre de demandes d'asile traitées et de parvenir à une réduction du stock de dossiers en attente . Cinquante agents ont ainsi été recrutés en 2011 à la Cour et quinze autres devraient l'être en 2012.

Ces modifications doivent, à terme, permettre d'accélérer les délais de traitement des demandes d'asile. D'après Claude Guéant, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, auditionné par votre commission des finances dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement de l'année 2010, « le renforcement des moyens produit déjà ses effets : la moyenne générale de traitement des dossiers s'est réduite d'un mois depuis le début de l'année ».

Enfin, nos collègues Philippe Dallier et Pierre Bernard-Reymond, rapporteurs spéciaux des missions « Ville et logement » et « Immigration, asile et intégration », ont formulé, lors d'une communication sur l'hébergement des demandeurs d'asile et son financement, plusieurs propositions pour améliorer l'efficacité et réduire le coût de cette prise en charge 85 ( * ) . Ainsi, ils préconisent un recensement exhaustif des demandeurs d'asile présents dans les différents dispositifs d'hébergement, la mise en place d'un référentiel de coûts pour chaque parc qui servira pour étalonner les subventions budgétaires versées par l'Etat ainsi qu'une unification de la gestion de ces parcs .

3. Les autres ouvertures... et absences d'ouvertures
a) Les autres ouvertures de crédits

Au titre des autres ouvertures nettes de crédits, on relève :

1) 5 millions d'euros en AE et CP au bénéfice de la mission « Santé », afin de financer les premiers dossiers d'indemnisation des victimes du benfluorex ou « Mediator » , ainsi que les dépenses administratives liées à la mise en place de la nouvelle procédure d'indemnisation par l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM). Cette ouverture couvrira les dépenses de personnel supplémentaires suscitées par le recrutement de 10 équivalents temps plein durant 36 mois (1 million d'euros), diverses dépenses de location de locaux, d'aménagement et de fonctionnement courant (0,4 million d'euros), les dépenses d'expertise des dossiers et frais d'avocat (0,3 million d'euros) et les premières indemnisations (3,3 millions d'euros) 86 ( * ) ;

2) 5 millions d'euros en AE et CP sur le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », afin de financer les recherches de l'épave de l'AF447 qui s'est abîmé dans l'Océan atlantique le 1 er juin 2009.

b) L'absence d'ouvertures en faveur de la défense ou de l'agriculture

Votre rapporteur général prend enfin acte de l'absence d'ouvertures en faveur de la mission « Défense » , alors même que la France est aujourd'hui engagée dans plusieurs opérations d'envergure en Afghanistan, en Lybie et en Côte d'Ivoire notamment. Interrogé sur ce point lors de son audition par votre commission des finances, le ministre chargé du budget a estimé qu'il n'était « pas utile de modifier le montant prévu dans la loi de finances initiale pour les Opex , fixé à 630 millions d'euros » .

Il en va de même pour la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », alors même que différentes filières agricoles traversent d'importantes difficultés liées à la sécheresse ou aux rumeurs ayant circulé sur l'implication des fruits et légumes dans la propagation d'une bactérie mortelle en Europe . L'expérience enseigne pourtant que, chroniquement sous-dotée et incapable de faire face aux calamités avec ses seuls crédits de LFI, la mission « Agriculture » fait partie des « abonnées » aux décrets d'avance.

* 50 Loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue.

* 51 Les 50 000 contrats aidés supplémentaires et la mise en place de la rémunération de fin de formation auront un impact sur deux ans.

* 52 Le taux d'insertion dans l'emploi durable six mois après la sortie d'un contrat unique d'insertion était pour 2009 de 26,7 % dans le cadre des CUI-CAE contre 54,80 % pour les CUI-CIE (source : projet annuel de performances de la mission « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2011).

* 53 Dans un référé transmis à votre commission des finances le 28 janvier 2011, la Cour des comptes avait préconisé la fusion de ces dispositifs, devenus très proches dans leurs objectifs. La gestion des CTP était néanmoins plus onéreuse compte tenu de la dualité de ses gestionnaires, une partie du dispositif étant gérée par une société filiale de l'AFPA, la société de gestion du contrat de transition professionnelle (SGCTP) dite « Transitio », et Pôle emploi pour le reste des bassins d'emplois concernés.

* 54 Le CTP a d'abord été créé dans sept bassins d'emplois (Charleville-Mézières, Montbéliard, Morlaix, Saint-Dié, Toulon, Valenciennes et Vitré). Une filiale de l'AFPA, la société de gestion du CTP (SGCTP) dénommée « TRANSITIO », est chargée de sa mise en oeuvre sur ces bassins d'emploi. L'article 19 de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie a ensuite prolongé cette expérimentation jusqu'au 1 er décembre 2010 et l'a étendue à trente trois nouveaux bassins d'emplois gérés par Pôle Emploi. La possibilité d'adhérer au CTP a été prorogée, en loi de finances pour 2011, jusqu'au 31 mars 2011 afin d'aligner le terme de l'expérimentation sur la date d'extinction des CRP.

* 55 Portail internet simplifiant les formalités pour les employeurs et les apprentis.

* 56 En effet, un mouvement inverse s'était opéré en 2008. La loi de finances pour 2009 avait supprimé, à compter du 1 er janvier 2009, la prise en charge par l'État de l'allocation de fin de formation (AFF) pour en reporter le coût (169 millions d'euros) sur l'assurance chômage.

* 57 Les ouvertures brutes sont en réalité identiques en AE et CP pour la police comme pour la gendarmerie.

* 58 Voir le commentaire de cet article.

* 59 Soit 61 euros hors taxes lorsque la mission d'assistance se traduit par un simple entretien préalable d'une demi-heure, 300 euros hors taxes lorsque l'avocat assiste la personne au cours des auditions, 150 euros hors taxes complémentaires en cas de prolongation et 150 euros hors taxes en cas de confrontation entre la victime et la personne gardée à vue.

* 60 Dans le même temps, il est procédé à une annulation en AE de 15,5 millions d'euros sur le programme « Gendarmerie nationale », correspondant à des crédits initialement destinés à financer le partenariat public-privé Auvergne-Limousin. Ce projet ayant finalement été abandonné, une partie des AE correspondantes a été annulée. Le cumul de ces ouvertures et annulations conduit ainsi à une annulation nette en AE et une ouverture nette en CP sur le programme « Gendarmerie nationale ».

* 61 Evoquée depuis de nombreuses années, la construction d'un grand auditorium sur le site du Parc de La Villette, en collaboration avec la Ville de Paris et la Région Ile-de-France, a été confirmée par le ministre de la culture et de la communication en juin 2006, puis par le Président de la République en septembre 2007, lors de l'inauguration de la Cité de l'architecture et du patrimoine, et le 29 avril 2009, à l'occasion de son discours sur le Grand Paris. Ce « grand chantier » du quinquennat remédie enfin à l'absence, à Paris, d'un équipement de concert permettant de conjuguer l'accueil de grandes formations orchestrales et la mise en oeuvre d'actions culturelles et pédagogiques contribuant à élargir des publics. Situé entre le Zénith et la Cité de la musique, l'équipement s'étendra sur une superficie d'environ 20 000 mètres carrés utiles. Il comprendra une salle de concert de 2 300 places, des foyers et des espaces de répétition, des locaux administratifs, un pôle éducatif, des espaces d'exposition, un restaurant, ainsi que les infrastructures nécessaires à la logistique technique du bâtiment.

* 62 Réponses au questionnaire. Au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, il avait été indiqué à notre collègue Yann Gaillard, rapporteur spécial de la mission « Culture », que les modalités de financement du projet étaient « en cours de finalisation » . Interrogé à ce sujet, le ministre de la culture s'était borné à déclarer à nos collègues députés qu'il était « un fervent défenseur de ce remarquable projet » et qu'il espérait « pouvoir revenir (...) prochainement avec un plan de financement validé pour que les travaux démarrent enfin ».

* 63 Pompage de l'eau stagnante, nettoyage.

* 64 Ces postes sont inconnus de votre rapporteur général.

* 65 Le programme « Patrimoines » supportant des annulations de 5,6 millions d'euros, l'ouverture nette n'est que de 2,4 millions d'euros.

* 66 Le ministère de la culture et de la communication avait déjà versé pour 2010 des subventions exceptionnelles de 15 millions d'euros.

* 67 Composé de l'activité de diagnostics pour l'essentiel et de l'activité de recherche et de valorisation pour une part marginale.

* 68 Il ne s'agit pas d'une ouverture nette de crédits mais d'une moindre annulation. Les AE du programme baissent ainsi de 18,9 millions d'euros en AE et de seulement 10,9 millions d'euros en CP.

* 69 Audition de Claude Guéant, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration (missions « Administration générale et territoriale de l'Etat », « Immigration, asile et intégration » et « Sécurité ») dans le cadre de la préparation de l'examen du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2010.

* 70 Au sein de cette enveloppe, 40 millions d'euros (AE = CP) sont consacrés à l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile et 54 millions d'euros (AE = CP) au financement de l'allocation temporaire d'attente (ATA), versée aux demandeurs d'asile pendant toute la durée de la procédure d'instruction de leur demande.

* 71 Rapport n° 111 (2010-2011) - Tome III - Annexe 15, projet de loi de finances pour 2011, mission « Immigration, asile et intégration », M. Pierre Bernard-Reymond, fait au nom de la commission des finances.

* 72 Par le décret n° 2008-1089 du 24 octobre 2008 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance

* 73 Note explicative de l'avis de la commission des finances du Sénat sur le projet de décret d'avance portant ouverture de 233 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 223,4 millions d'euros en crédits de paiement, 16 octobre 2008.

* 74 Par le décret n° 2009-1368 du 9 novembre 2009 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance

* 75 Note explicative de l'avis de la commission des finances du Sénat sur le projet de décret d'avance portant ouverture de 656,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 577,6 millions d'euros en crédits de paiement, 29 octobre 2009.

* 76 Par la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.

* 77 Rapport n° 158 (2009-2010), projet de loi de finances rectificative pour 2009, M. Philippe Marini, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances.

* 78 Par le décret n° 2010-1147 du 29 septembre 2010 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance

* 79 Rapport n° 166 (2010-2011), projet de loi de finances rectificative pour 2010, M. Philippe Marini, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances.

* 80 Par la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

* 81 Note explicative de l'avis de la commission des finances du Sénat sur le projet de décret d'avance portant ouverture de 1 299,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 1 271,4 millions d'euros en crédits de paiement, 15 septembre 2010.

* 82 En incluant les 50 millions d'euros dont l'ouverture est proposée par le présent projet de loi de finances rectificative.

* 83 Rapport n° 9 (2010-2011), « La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents », MM. Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon, fait au nom de la commission des finances.

* 84 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 85 Rapport n° 584 (2010-2011) du 8 juin 2011 sur l'hébergement des demandeurs d'asile et son financement, fait par MM. Pierre Bernard-Reymond et Philippe Dallier, rapporteurs spéciaux, au nom de la commission des finances..

* 86 L'ensemble du dispositif fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre du commentaire de l'article 22.

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