Projet de loi de finances rectificative pour 2011

DEUXIÈME PARTIE - LA RÉVISION DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE

I. DES RECETTES EN LÉGÈRE DIMINUTION POUR LE BUDGET GÉNÉRAL

Par rapport aux estimations de la loi de finances initiale pour 2011, les recettes du budget général connaissent une légère diminution (-498 millions d'euros), tant en ce qui concerne les recettes fiscales nettes (-236 millions d'euros) que les recettes non fiscales (-262 millions d'euros).

A. UNE ÉROSION MODÉRÉE DES RECETTES FISCALES NETTES

L'évolution des recettes fiscales nettes tient compte d'une révision des estimations du produit des principaux impôts sur le fondement de l'exécution constatée en 2010 (-312 millions d'euros), de l'impact consolidé de la réforme de la fiscalité du patrimoine et de la cellule de régularisation fiscale (+71 millions d'euros) et des effets des autres mesures nouvelles prévues ou enregistrées par le projet de loi (+5 millions d'euros, cf . tableau).

Synthèse des révisions de recettes fiscales opérées par le projet de loi

(en millions d'euros)

La zone grisée correspond au périmètre de chiffrage de la réforme de la fiscalité du patrimoine par le Gouvernement.

Source : commission des finances, d'après le PLFR

1. Les corrections résultant de l'exécution 2010 et la prise en compte des recettes de la cellule de régularisation fiscale

a) Les rebasages liés à l'exécution 2010

Le présent projet de loi de finances rectificative procède à plusieurs réévaluations des recettes fiscales nettes, tenant notamment compte des dernières données de l'exécution 2010 :

1) les recettes nettes d'impôt sur le revenu sont revues à la baisse de 440 millions d'euros, soit un rebasage correspondant à l'écart constaté entre les recettes effectivement enregistrées en 2010 (47,4 milliards d'euros) et les prévisions du dernier collectif budgétaire pour 2010 ;

2) les recettes nettes d' impôt sur les sociétés sont attendues à un montant inférieur de 1,7 milliard d'euros par rapport aux prévisions de la LFI pour 2011. L'exécution de 2010 s'établit en recul de 2,1 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la quatrième LFR pour 2010. Elle est donc reprise en base sur 2011, minorée de 0,4 milliard d'euros correspondant à la part de la sous-exécution 2010 qui s'explique par les mesures du plan de relance . Le Gouvernement fait, en effet, l'hypothèse qu'une partie du contrecoup positif de ces mesures ne s'étant pas produite en 2010, elle surviendra en 2011 ^{33 ( * )} ;

3) les recettes nettes de taxe sur la valeur ajoutée sont réévaluées à 132,3 milliards d'euros, soit 1,4 milliard d'euros au-dessus des prévisions de LFI. Ce montant résulte d'un effet base 2010 de 0,4 milliard d'euros et par une révision à la hausse des hypothèses de croissance de l'assiette taxable de la TVA (+1 milliard d'euros), témoignant de la bonne tenue de la consommation en 2011 ;

4) la prise en compte pérenne, dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune , des sommes déclarées auprès de la cellule de régularisation fiscale, conduit à un rebasage de +100 millions d'euros par rapport à la prévision de LFI ;

5) les droits de donation enfin sont révisés à la hausse de 136 millions d'euros et les droits de succession de 192 millions d'euros par rapport à la LFI 2011 afin de tenir compte des résultats de l'exécution 2010.

Au total, l'ensemble de ces corrections entraîne une révision à la baisse des recettes fiscales nettes de 312 millions d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

b) Les recettes attendues de la cellule de régularisation fiscale

La révision des hypothèses de recettes opérée par le présent collectif tient également compte des produits restant à recouvrer de la cellule de régularisation fiscale, pour un montant de 300 millions d'euros au total (56 millions d'euros au titre de l'IR, 168 millions d'euros au titre de l'ISF et 76 millions d'euros au titre des donations et successions). La prise en compte de ces 300 millions d'euros dans le chiffrage global de la réforme du patrimoine permet d'afficher un impact net positif de 71 millions d'euros , les aménagements prévus dans le cadre de cette réforme représentant, par ailleurs, une perte de recettes de 229 millions d'euros ( cf. infra ).

Au 31 décembre 2010, 3 744 dossiers avaient été traités par la cellule de régularisation et 981 dossiers étaient en cours d'instruction . Les droits et pénalités afférents à ces dossiers n'ont toutefois pas nécessairement été encaissés en totalité sur 2010, la mise en recouvrement étant effectuée au niveau des directions territoriales, après traitement du dossier par la cellule de régularisation. Les recettes encaissées à ce titre auront atteint 886 millions d'euros en 2010, soit un cumul de 1 186 millions d'euros au titre de 2010-2011 ( cf . tableau).

Recettes fiscales de la cellule de régularisation

(en millions d'euros)

Impôts au titre desquels les régularisations sont opérées	2010	2011 (prév. PLFR)
Dont ISF	496	168
Dont Successions (1)	233	76
Dont IR	157	56
+ Pénalités (2)	70	/
TOTAL recettes fiscales	886	300

(1) Ce montant intègre également des droits de donations, mais il s'agit toutefois principalement de droits de succession. Les données disponibles ne permettent pas en effet d'effectuer la répartition entre successions et donations.

(2) Les données disponibles ne permettent pas d'effectuer une répartition des pénalités entre catégorie d'impôts.

Source : ministère chargé du budget

2. Des mesures nouvelles à l'impact budgétaire limité

a) La réforme de la fiscalité du patrimoine

L'impact cumulé de la réforme de la fiscalité du patrimoine et des recettes tirées de la cellule de régularisation fiscale s'élève à +71 millions d'euros en 2011 . L'analyse détaillée de cette réforme figure en troisième partie du présent exposé général.

b) Les autres mesures nouvelles

Hors réforme de la fiscalité du patrimoine, deux mesures nouvelles ont un impact sur les évaluations de recettes du présent projet de loi de finances rectificative :

1) l'article 7 ^{34 ( * )} crée une contribution exceptionnelle sur la provision pour hausse des prix mise à la charge des entreprises du secteur pétrolier, dont le rendement est attendu à hauteur de 120 millions d'euros en 2011 ;

2) la revalorisation ^{35 ( * )} de 4,6 % du barème kilométrique au titre de l'imposition des revenus de 2010 atténue les recettes d'IR de 115 millions d'euros.

3. Un impact dès 2011 de la prime de partage de la valeur ajoutée sur les recettes d'impôt sur les sociétés à prendre en compte par un prochain PLFR

a) Le dispositif proposé par le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2011

Le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) pour 2011, qui sera examiné par le Parlement fin juin - début juillet, instaure une « prime de partage de la valeur ajoutée ».

Aux termes du projet de loi, les entreprises comptant au moins 50 salariés et ayant versé à leurs associés ou actionnaires des dividendes dont le montant par part sociale ou par action est en augmentation par rapport à la moyenne des deux exercices précédents , seront dans l'obligation de négocier avec les partenaires sociaux le versement d'une prime au bénéfice de l'ensemble de leurs salariés.

Les dispositions du PLFRSS pour 2011 seront applicables aux attributions de dividendes autorisées à compter du 1 ^er janvier 2011 au titre du dernier exercice clos.

La prime sera exonérée de cotisations sociales dans la limite de 1 200 euros par salarié et par an. Ces exonérations ne seront pas compensées à la sécurité sociale. En revanche, elle sera soumise à la CSG (7,5 %), à la CRDS (0,5 %) et au forfait social (6 %), soit un taux de prélèvements sociaux de 14 %.

Le régime fiscal de la prime sera le suivant : pour le salarié, elle entrera dans le calcul de son impôt sur le revenu ; pour l'entreprise, elle sera considérée comme une charge déductible au titre de l'impôt sur les sociétés .

b) Une perte de recettes pour l'Etat de 395 millions d'euros en 2011 et de 785 millions d'euros dès 2012

Si la mesure est présentée comme devant engendrer 375 millions d'euros de recettes supplémentaires pour la sécurité sociale, il devrait résulter en réalité de ce dispositif une perte de recettes pour l'Etat de 395 millions d'euros en 2011 , soit, dans une vision consolidée des finances publiques, une perte globale de recettes de 20 millions d'euros en 2011 .

Outre que le surcroît de recettes pour la sécurité sociale est à relativiser ( cf. encadré suivant ), il convient de distinguer, au sein du régime fiscal de la nouvelle prime, entre son impact sur les recettes d'impôt sur le revenu et celui sur les recettes d'impôt sur les sociétés : si son effet est globalement positif sur les recettes d'impôt sur le revenu, il sera négatif sur les recettes d'impôt sur les sociétés.

L'impact de la mise en place de la prime de partage de la valeur ajoutée
sur les finances sociales

1) Un rendement affiché de la mesure de 375 millions d'euros

L'exposé des motifs du PLFRSS indique que « le dispositif de partage de la valeur ajoutée génère 375 millions d'euros de ressources nouvelles au bénéfice de la sécurité sociale ».

Ce raisonnement s'appuie sur l'idée selon laquelle le PLFRSS crée, en quelque sorte, une nouvelle forme de rémunération qui sera désormais soumise à la CSG, à la CRDS et au forfait social , et qui donc génèrera des recettes nouvelles pour la sécurité sociale.

Les hypothèses retenues par le Gouvernement pour calculer le rendement de la mesure sont les suivantes : 4 millions de bénéficiaires pour un montant moyen de la prime de 700 euros, soit une assiette de 2,8 milliards d'euros soumise à la CSG, la CRDS et au forfait social.

2) Un rendement « net » en réalité moindre

a) Des substitutions partielles d'assiettes de prélèvements sociaux

Il faut, cependant, déduire du rendement « brut » de la mesure proposée en PLFRSS les pertes de recettes indirectes pour la sécurité sociale qu'entraîne également le dispositif.

En effet, la part du bénéfice qui sera désormais versée sous forme de primes aux salariés pouvait jusqu'à présent être « réinvestie » par l'entreprise (ce qui ne pose pas de problème pour les recettes de la sécurité sociale puisqu'aucun prélèvement social n'est prévu à ce stade) ; mais elle pouvait aussi être versée sous forme de dividendes, dont une partie à des ménages. Dans ce dernier cas, ces dividendes sont soumis à un taux global de prélèvements sociaux de 12,3 % : CSG à 8,2 % ; CRDS à 0,5 % ; prélèvement social de 2,2 % ; contribution additionnelle au prélèvement social de 0,3 % ; contribution social RSA de 1,1 %. Il faut donc déduire du rendement « brut » de la prime ces pertes indirectes de recettes pour la sécurité sociale.

En 2011 , le Gouvernement estime qu' il n'y aura pas d'effet de substitution entre les sommes versées sous forme de prime et les versements de dividendes car la mesure intervient, pour l'essentiel, après les décisions des assemblées générales d'actionnaires.

En revanche, le Gouvernement fait l'hypothèse que 50 % des sommes versées sous forme de prime se substitueront, à partir de 2012, à des dividendes dont une partie aurait été versée à des ménages, ce qui abaisse le rendement de la prime pour la sécurité sociale à 335 millions d'euros en 2012 (au lieu de 375 millions d'euros en 2011).

b) La création d'une « niche sociale »

Surtout, le PLFRSS crée une nouvelle exonération de charges sociales non compensée à la sécurité sociale .

- Un impact indirect sur le niveau des salaires et donc sur l'assiette des cotisations sociales et les recettes de la sécurité sociale

Il n'est pas à exclure que le dispositif proposé ait un effet indirect sur le niveau des salaires - autre moyen pour une entreprise d'envisager le partage de la valeur ajoutée - et donc sur l'assiette des cotisations sociales.

Même si le PLFRSS prévoit que la prime ne peut se substituer à aucune augmentation de salaire prévue par convention ou accord de branche, accord salarial antérieur ou par le contrat de travail, ni à aucun élément de rémunération versé par l'employeur ou devenu obligatoire en vertu de règles légales, conventionnelles ou contractuelles, il n'est pas à exclure que des revalorisations salariales - qui auraient pu intervenir hors des cas précités - soient décalées dans le temps ou abandonnées.

La prime - contrairement aux salaires - étant exonérée de cotisations sociales, il en résulte une perte de recettes pour la sécurité sociale non compensée par l'Etat. Ce dernier élément, qui relève de la politique salariale de chaque entreprise, est toutefois difficile à chiffrer.

- Un impact indirect sur le niveau des autres formes de rémunération proposées aux salariés mais sans conséquence sur les recettes de la sécurité sociale

Le versement de la prime pourrait également se substituer à une revalorisation des autres formes de rémunération proposées aux salariés : l'intéressement ou la participation .

Le régime social de la prime et celui de l'intéressement ou de la participation étant identiques, il n'y aura pas de pertes de recettes pour la sécurité sociale, même en cas de substitution entre ces deux types de rémunération.

• Un impact globalement positif sur les recettes d'impôt sur le revenu : 145 millions d'euros supplémentaires en 2012

Le versement des primes en 2011 n'aura un impact sur les recettes d'impôt sur le revenu qu'en 2012.

Comme pour les prélèvements sociaux, il faut tenir compte de deux effets agissant en sens contraire :

- un effet « positif » : les primes constituent de nouvelles formes de rémunération qui seront prises en compte dans le calcul de l'impôt sur le revenu. Il résulterait de cet effet un gain de 225 millions d'euros ;

- un effet « négatif ou de substitution » : les primes se substitueront pour partie à des dividendes versées à des ménages qui étaient pris en compte dans le calcul de l'impôt sur le revenu ou étaient soumis au prélèvement libératoire (19 %). Cet « effet de substitution » est évalué à 80 millions d'euros .

L'effet global de la mesure, au titre de l'année 2012, représenterait ainsi une augmentation des recettes d'impôt sur le revenu de 145 millions d'euros .

• Des pertes de recettes au titre de l'impôt sur les sociétés à hauteur de 395 millions d'euros en 2011 et de 785 millions d'euros en 2012

Les sommes versées au titre de la prime étant considérées comme des charges déductibles de l'impôt sur les sociétés, il résulte, en revanche, du dispositif proposé une perte de recettes d'impôt sur les sociétés, au titre des primes versées en 2011, de 785 millions d'euros, répartie pour moitié (395 millions d'euros) sur l'année 2011 au titre du 4 ^e acompte et pour moitié (390 millions d'euros) sur l'année 2012 au titre du 1 ^er acompte.

Si, en 2011 , l'effet sur les recettes d'impôt sur les sociétés n'est « que » de 395 millions d'euros (soit la moitié de l'impact des primes versées en 2011), il s'élèvera à 785 millions d'euros en 2012 (soit la deuxième moitié de l'impact des primes versées en 2011 et la première moitié des primes versées en 2012).

Cet impact du PLFRSS sur les recettes d'impôt sur les sociétés en 2011 n'a pas été pris en compte dans les réévaluations de recettes opérées par le présent projet de loi de finances rectificative .

• Un coût total pour les finances publiques de 20 millions d'euros en 2011 et de 305 millions d'euros en 2012

Ainsi, au titre de l'année 2011 , le bilan consolidé de la mesure représente un coût pour les finances publiques de 20 millions d'euros . Ce coût atteindra 305 millions d'euros en 2012 .

Selon l'étude d'impact annexée au PLFRSS, il se stabiliserait ensuite autour de 350 millions d'euros en 2015 et « à 400 millions d'euros à terme ».

Synthèse de l'impact de la prime de partage de la valeur ajoutée
sur les comptes publics (2011-2012)

(en millions d'euros,
par rapport à l'absence de mesure)

	2011	2012
Impact sur les recettes de la sécurité sociale
Effet « substitution » primes/dividendes ( prélèvements sociaux sur les dividendes versés aux ménages auparavant )	0	- 40
Forfait social	+ 170	+ 170
CSG-CRDS	+ 205	+ 205
Impact total pour la sécurité sociale	+ 375	+ 335
Impact sur les recettes de l'Etat
Effet « substitution » primes/dividendes ( impôt sur le revenu - prélèvement libératoire sur les dividendes versés aux ménages auparavant)	0	- 80
Impôt sur le revenu (n-1)	0	+ 225
50 % impôt sur les sociétés (n)	- 395	- 395
50 % impôt sur les sociétés (n-1)	0	-390
Impact total pour l'Etat	- 395	- 640
Impact total Etat - Sécurité sociale	- 20	- 305
En « mesures nouvelles » (1)	-20	-285

(1) Les « mesures nouvelles » prennent seulement en compte l'impact par rapport à l'année précédente.

Source : commission des finances, d'après les données du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

c) Un coût qui majore d'autant le montant des mesures nouvelles ou des économies supplémentaires sur les dépenses à prendre en 2011 et 2012, conformément à la LPFP 2011-2014 et à l'esprit du projet de loi constitutionnelle

Comme le montre le tableau ci-avant, le PLFRSS correspond à des mesures nouvelles négatives de 20 millions d'euros en 2011, puis 285 millions d'euros en 2012 (soit des mesures nouvelles cumulées négatives de 305 millions d'euros).

L'article 9 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit que « l'impact annuel des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires, (...) votées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire à compter du 1 ^er juillet 2010, est au moins » de 11 milliards d'euros en 2011 et 3 milliards d'euros chacune des trois années suivantes.

En 2011 , les mesures nouvelles correspondant aux mesures déjà adoptées sont de 11,9 milliards d'euros. Le PLFRSS ne les réduit que de 20 millions d'euros, alors que le présent projet de loi de finances rectificative relatif à la fiscalité du patrimoine les augmentait de 71 millions d'euros dans son texte initial, ce dont il faut déduire 136 millions d'euros du fait des modifications apportées par l'Assemblée nationale (cf. infra ). Au total, même en l'absence de mesures nouvelles supplémentaires en 2011, on resterait nettement au-dessus des 11 milliards d'euros prévus par la loi de programmation des finances publiques.

En revanche, dans le cas de l'année 2012 , le PLFRSS correspond à des mesures nouvelles négatives de 285 millions d'euros, auxquelles s'ajoutaient, dans le texte initial du présent projet de loi, des mesures nouvelles négatives de 57 millions d'euros. En sens inverse, nos collègues députés ont instauré des mesures supplémentaires positives pour environ 270 millions d'euros en 2012. En prenant en compte les 2,4 milliards d'euros de mesures nouvelles déjà prises, la loi de finances initiale et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 devront prévoir des mesures nouvelles supplémentaires pour au moins 670 millions d'euros.

Ces montants seraient accrus si la prévision de croissance pour 2012 devait être revue à la baisse.

Les mesures nouvelles complémentaires rendues nécessaires
par le présent projet de loi

(en milliards d'euros)

	2011	2012	2013	2014
Article 9 de la LPFP 2011-2014	11,00	3,00	3,00	3,00
Mesures déjà adoptées (programme de stabilité 2011-2014)	11,90	2,40	ND	ND
Présent PLFR : texte initial	0,07	-0,06	0,04	0,14
Présent PLFR : modifications apportées par l'Assemblée nationale	-0,14	0,27	-0,17	0,01
PLFRSS	-0,02	-0,29	-0,02	-0,02
Total des mesures après PLFRSS et PLFR	11,82	2,33	ND	ND
Mesures devant être prises en LFI 2012 et LFSS 2012 avant PLFRSS et PLFR	-	0,60	ND	ND
Mesures devant être prises en LFI 2012 et LFSS 2012 après PLFRSS et PLFR	-	0,67	ND	ND

Source : calculs de la commission des finances, d'après les données transmises par le Gouvernement

Il est à noter que l'article 15 de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 permet de minorer les mesures nouvelles, en réduisant à due concurrence les dépenses de l'Etat et des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

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* ³³ Une part évaluée à 0,2 milliard d'euros correspond au report sur 2011 d'une partie du contrecoup positif attendu en 2010 des mesures de relance 2009, le retour à la normale après les mesures de 2009 s'effectuant de façon un peu plus étalée dans le temps que prévu. Une autre part évaluée à 0,2 milliard d'euros correspond à la prorogation du remboursement anticipé des créances de crédit d'impôt recherche en 2010. Un surcoût de 0,2 milliard d'euros a été constaté en 2010 pour cette mesure, conduisant à un contrecoup en 2011 équivalent.

* ³⁴ Voir le commentaire de cet article.

* ³⁵ Cette revalorisation a été opérée par l'instruction fiscale 5-F-8-11 en date du 13 avril 2011. Elle bénéficiera aux salariés qui optent pour les frais réels et à certains non-salariés qui évaluent forfaitairement leurs frais de véhicules.