E. AUDITION DE MME MARIE-CHRISTINE LEPETIT, DIRECTEUR DE LA LÉGISLATION FISCALE À LA DIRECTION GÉNÉRALE DES FINANCES PUBLIQUES, ET M. MICHEL HOUDEBINE, CHEF DU SERVICE DES POLITIQUES PUBLIQUES À LA DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR (13 AVRIL 2011)
La commission procède à l'audition conjointe de Mme Marie-Christine Lepetit, directeur de la législation fiscale à la direction générale des finances publiques, et M. Michel Houdebine, chef du service des politiques publiques à la direction générale du Trésor, en vue de la préparation du projet de loi de finances rectificative sur la fiscalité du patrimoine.
M. Jean Arthuis, président . - Mes chers collègues, nous achevons aujourd'hui nos travaux préparatoires sur la future réforme de la fiscalité du patrimoine.
Il nous a paru utile, pour clore cette phase de réflexion, de recevoir Mme Marie-Christine Lepetit, directeur de la législation fiscale à la direction générale des finances publiques, et M. Michel Houdebine, chef du service des politiques publiques à la direction générale du Trésor.
En effet, l'heure des choix a sonné. Le Gouvernement vient de rendre ses arbitrages. Il est donc temps d'entrer davantage dans la technique et d'interroger les administrations les plus concernées par les travaux en cours.
Madame Lepetit, vous pourriez commencer par indiquer à la commission les détails techniques de la réforme de la fiscalité patrimoniale, dont le président de la République a dessiné les contours hier après-midi lors d'une réunion qui s'est tenue à l'Élysée. Que doit-il advenir du bouclier fiscal et de l'impôt de solidarité sur la fortune ? Quel est le coût des mesures annoncées pour les finances publiques ? Et comment doit être compensé le coût net pour les finances publiques de ces différentes mesures ?
Monsieur Houdebine pourrait ensuite nous indiquer, toujours à titre liminaire, les principales conséquences économiques des différents éléments de la réforme qu'envisage la direction générale du Trésor.
Je passerai ensuite la parole au rapporteur général puis, mes chers collègues, chacun de vous pourra poser les questions qu'il souhaite.
Madame Lepetit, vous avez la parole.
Mme Marie-Christine Lepetit, directeur de la législation fiscale à la direction générale des finances publiques . - Je vous remercie. Tout d'abord, je voudrais préciser le contexte inhabituel de cette intervention. Je souhaite vous apporter tous les éclaircissements nécessaires, bien que nous soyons encore dans le cadre de la phase de construction de la réforme, qui a atteint un stade avancé mais non encore définitif.
Les propositions arrêtées par le président de la République, à la suite des différentes solutions qui lui ont été proposées par le Gouvernement, visent deux objectifs principaux.
D'une part, une plus grande équité du système fiscal. A cet égard, il faut se souvenir de la genèse de cette réforme, à partir du constat que le bouclier fiscal était perçu comme un dispositif injuste par nos concitoyens. Je tiens à préciser cependant que cette appréciation est discutable, du point de vue juridique, au vu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, comme du point de vue technique.
D'autre part, un objectif d'efficacité économique. En effet, les modalités de taxation du patrimoine doivent être envisagées en gardant à l'esprit les finalités de l'épargne et les contraintes de compétitivité liées au monde ouvert dans lequel nous vivons.
La réflexion qui a structuré l'architecture de la réforme s'est fondée sur ces deux axes. De ce point de vue, le système proposé semble efficace. Il repose en effet sur deux grands piliers.
Premièrement, la suppression du bouclier fiscal et de toute forme de plafonnement de l'imposition sur le stock de patrimoine.
Deuxièmement, une réforme de l'imposition sur le stock de patrimoine, à travers la modification du champ de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), qui touchera désormais les patrimoines supérieurs à 1,3 million d'euros, contre 800 000 euros aujourd'hui. Ainsi, 300 000 contribuables sortiront de l'ISF. Cette mesure répond donc à la question problématique des contribuables entrés dans l'ISF du seul fait de la hausse des prix de l'immobilier.
De plus, la réforme prévoit une modernisation du barème de l'ISF, qui était totalement déconnecté des réalités économiques et qui aboutissait à des taux discordants par rapport au rendement net des actifs, comme l'a notamment souligné la Cour des comptes dans son rapport sur la convergence franco-allemande. Désormais, le barème de l'ISF aura deux taux moyens. Le premier taxera à 0,25 % les patrimoines compris entre 1,3 et 3 millions d'euros, tandis que le second taxera à 0,5 % les patrimoines supérieurs à 3 millions d'euros.
J'ajoute que l'assiette actuelle de l'ISF ne sera pas modifiée. Les biens aujourd'hui taxés, tels que la résidence principale, le resteront, à la hauteur où ils le sont actuellement. Pour cette dernière, l'abattement de 30 % continuera à s'appliquer. De la même manière, les biens aujourd'hui exonérés, comme les biens professionnels et les oeuvres d'art, le resteront. Il y aura donc un statu quo sur les règles d'assiette de l'ISF.
Du point de vue budgétaire, d'après les projections que nous avons établies, le coût de la réforme en régime de croisière s'élève à environ 900 millions d'euros.
M. Jean Arthuis, président . - A quoi correspondent précisément ces 900 millions d'euros ?
Mme Marie-Christine Lepetit . - Cette estimation prend en compte la réduction du champ de l'ISF, son nouveau barème, ainsi que le souhait du Gouvernement de continuer à accompagner le financement des PME. Ce dernier dispositif n'est pas encore précisé techniquement. De plus, la simulation prévoit une sorte de provision pour éviter une transition trop brutale et inappropriée du point de vue économique, de l'ancien système au nouveau, pour ce qui concerne l'accompagnement des investisseurs financiers providentiels. Le montant de 900 millions d'euros tient également compte du gain issu de la suppression du bouclier fiscal et des plafonnements. C'est un chiffre en régime de croisière.
En ce qui concerne les recettes de substitution, le Gouvernement a privilégié à titre principal une logique d'imposition sur le flux de patrimoine plutôt que sur le stock, conformément à l'orientation définie par le président de la République, et de taxation des droits de mutation à titre gratuits, en ciblant les grosses successions et donations. Le financement de la réforme comporte donc trois volets.
Le premier consiste à relever de 5 points, à 40 % et 45 % au lieu de 35 % et 40 % actuellement, les deux dernières tranches du barème concernant les héritages de plus de 4 millions d'euros en ligne directe. On ne toucherait ni au barème des frères et soeurs, ni à celui des parents éloignés ou non parents.
En outre, en matière de donation, la réforme prévoit un retour à la situation qui prévalait avant 2006, en rallongeant de six à dix ans le délai donnant droit à un abattement pour les donations. Ces dernières mesures ont été évoquées avec les notaires, qui ont constaté que cet avantage est resté méconnu et fait parfois double emploi avec d'autres dispositions favorables aux transmissions. Il en résulte que, dès les prochaines mutations par décès, des donations ayant eu lieu depuis sept, huit, neuf ou dix ans, qui n'auraient pas été prises en compte pour appliquer le barème des droits de mutation liés au décès, le seront. Cela crée donc un accroissement d'assiette instantané par rapport au système actuel, source d'un rendement budgétaire assez significatif.
Enfin, le troisième volet vise à supprimer les réductions en fonction de l'âge auquel on peut faire les donations, qui pouvaient représenter des allègements de 50 %.
Au total, la réforme préserve en intégralité les mesures votées dans le cadre de la loi sur le travail, l'emploi et le pouvoir d'achat, tout en ciblant les recettes de substitution sur les plus gros patrimoines, conformément aux annonces faites par le Premier ministre lors du colloque du 3 mars dernier.
Enfin, deux mesures complémentaires viendront financer la réforme. D'une part, une exit tax visant à dissuader les contribuables de réaliser leurs patrimoines à l'étranger. Le Gouvernement considère que la réforme de l'ISF aboutissant à un impôt économiquement supportable, il est légitime de dissuader des exils fiscaux. Il se propose donc, à l'instar de ce qu'on trouve déjà en Allemagne, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, de se mettre en position de pouvoir taxer les plus-values pour des personnes qui partiraient réaliser leur patrimoine à l'étranger.
D'autre part, la taxation des personnes non résidentes en France mais disposant de biens immobiliers en France. Il a paru normal au Gouvernement de taxer les résidences secondaires de ces non-résidents qui bénéficient des services publics lors de leurs séjours dans notre pays, sans contribuer à leur financement.
Telle est l'économie globale de la réforme. Enfin, j'indique que le Gouvernement a choisi de ne pas toucher aux règles actuelles de l'assurance vie.
M. Jean Arthuis, président . - Monsieur Houdebine, pourriez-vous compléter les propos de Mme Lepetit en nous indiquant quelle impulsion économique on peut attendre de cette réforme ?
M. Michel Houdebine, chef du service des politiques publiques à la direction générale du Trésor . - Au sens keynésien du terme, on ne peut pas dire que la réforme suscitera une impulsion économique. Elle se traduira davantage par des effets structurels sur l'activité. Elle poursuit la volonté d'améliorer l'efficacité économique du dispositif, tout en maintenant les avantages du système actuel. Le fil directeur de la réforme a bien été la réponse à ces deux questions : à quoi sert l'épargne et quelle doit être son orientation ? Quelle articulation de la France avec le reste du monde ?
Sur ce second point, la réforme proposée vise notamment à réduire le taux marginal de l'ISF sur les très hauts patrimoines, aujourd'hui de 1,8 %, en le transformant en un taux moyen à 0,5 %, ce qui représente une baisse sensible, qui devrait limiter les tentations d'expatriation.
Il est aujourd'hui difficile de disposer d'évaluations quantitatives sur la sensibilité des contribuables à ce genre de mécanisme, car les bases dont on dispose ne permettent pas de chiffrer l'impact potentiel de ce type de changements sur les comportements. Ceci dit, les anecdotes entendues avant la réforme illustraient bien, me semble-t-il, ce phénomène.
M. Jean Arthuis, président . - Concernant l' exit tax , un mécanisme proche avait été instauré en 1999, mais condamné par la Cour de justice européenne (CJCE) comme contraire au principe de la libre circulation. Le dispositif proposé prend-il en compte cette menace ?
Mme Marie-Christine Lepetit . - Le dispositif que nous proposons aujourd'hui s'inspire fortement de mesures existant à l'étranger, qui n'ont pas subi les foudres de la Cour. Cette dernière estime que le déménagement dans l'espace économique européen, d'un pays à l'autre, ne doit pas être entravé par une contrainte. De ce point de vue, l'un des points les plus critiqués alors tenait au fait que, lorsqu'un contribuable quittait le territoire, il devait constituer des garanties en vue d'un paiement futur éventuel de l'impôt. Lorsque les patrimoines faisaient l'objet de plus-values latentes importantes, cela représentait une forte entrave à la mobilité.
Or, dans le nouveau dispositif, ces contraintes n'existent pas et nous nous proposons de rédiger les textes de façon à ce que les garanties ne soient pas exigées au moment du franchissement de la frontière. Nous demanderons seulement au contribuable d'effectuer un inventaire de son patrimoine, ce qui s'apparente à une sorte de report d'imposition, sans conséquence pratique pour lui. L'impôt serait dû si les contribuables réalisaient leur patrimoine, au même titre que ce qui se passe pour un contribuable qui reste sur le territoire et qui vend son patrimoine. Il nous semble que, sous le bénéfice de cette différence importante, le dispositif que nous proposons ne devrait pas être sanctionné par la CJCE.
M. Michel Houdebine . - Le deuxième point que je souhaitais aborder concerne le rôle de l'épargne. Du point de vue macroéconomique, elle doit permettre l'accumulation du capital dans le pays, qui constitue un élément fondamental, avec la productivité, pour accroître la richesse nationale. Du point de vue microéconomique, cette accumulation passe par le financement des entreprises, et donc de leur investissement.
C'est pourquoi, le Gouvernement a souhaité maintenir l'exonération au profit des biens professionnels, ainsi qu'un dispositif de soutien à destination des PME, qui reste encore à définir. A cet égard, je souhaiterais ajouter un point qui me semble important. En effet, cette question dépasse celle de l'incitation à l'accumulation du capital, puisque le dispositif pourrait également contribuer à lutter contre certaines défaillances de marché qui peuvent frapper une partie du financement des très petites et moyennes entreprises en phase de démarrage.
A cet égard, je pense notamment au petit capital développement ainsi qu'au capital risque dans les secteurs technologiques, où l'on constate que les entreprises ont du mal à trouver un premier et second tour de table, notamment parce qu'il existe de fortes asymétries d'information entre le porteur du projet et les financeurs. De ce point de vue là, une incitation fiscale semble bienvenue.
Enfin, je voudrais dire un mot sur la fiscalité du logement des impatriés. Cette disposition aura sans doute des effets positifs, à la marge, sur l'offre de logement, notamment dans les grandes villes, où la hausse de la fiscalité pourrait aboutir à une meilleure utilisation de logements peu ou pas utilisés par les non-résidents. L'un des éléments de la hausse des prix de l'immobilier tient en effet à un problème d'offre, dont la faible utilisation de certains logements est un facteur.
M. Jean Arthuis, président . - Merci pour ces présentations synthétiques et précises. Je retiens deux bonnes nouvelles de vos exposés. D'une part, la piste de l'imposition des plus-values latentes est écartée. D'autre part, l'emblème qu'est devenu le bouclier fiscal, qui s'applique, je le rappelle, sur le seul revenu imposable des intéressés, va disparaître prochainement.
J'aurais peut-être une ou deux questions à poser dès à présent à Mme Lepetit. Tout d'abord, dans le système que vous nous avez décrit, l'imposition des assujettis à l'ISF dès le premier euro implique un redoutable effet de seuil. Je pense, en particulier, aux contribuables dont le patrimoine est valorisé juste au-dessus du seuil de 1,3 million d'euros, qui auront à acquitter un impôt supérieur à leur ISF actuel, alors que des personnes ayant un patrimoine proche, mais juste en-dessous du seuil, n'auront plus à payer cet impôt. Peut-être avez-vous prévu un mécanisme de neutralisation...
Mme Marie-Christine Lepetit . - Nous sommes en train de travailler sur des dispositifs évitant l'effet que vous venez de décrire, qui se manifeste aussi juste au-dessus du seuil de 3 millions d'euros puisque, dans ce cas de figure, le contribuable se verrait appliquer un taux de 0,5 % sur l'ensemble de son patrimoine. A cette fin, nous envisageons de procéder à des décotes. Il s'agit d'éviter les effets pervers, à commencer par l'éviction de l'impôt.
M. Jean Arthuis, président . - Ces dispositions pourraient effectivement favoriser l'optimisation fiscale...
Mme Marie-Christine Lepetit . - Certes. Il ne nous apparaît cependant pas pertinent de démarrer trop bas car l'exercice de déclaration d'ISF est fastidieux, notamment quand il s'agit d'actualiser la valorisation du patrimoine. Cet effort n'aurait aucun sens pour un impôt de 50 euros.
Le Gouvernement souhaite également préserver une structure de taux très lisible, avec une large plage à 0,25 %. C'est pourquoi nous pourrions procéder à partir d'un système de décote, un peu technique il est vrai mais qui « maîtrisera » l'effet de seuil.
M. Jean Arthuis, président . - Mon autre interrogation concerne la date d'entrée en vigueur de ces dispositions ? Seront-elles applicables dès 2011 ?
Mme Marie-Christine Lepetit . - Pas pour toutes les mesures annoncées car les conséquences financières seraient trop lourdes. Toutefois, il est possible que nous reportions la date d'encaissement de l'ISF pour 2011 et qu'une partie de la réforme, en particulier l'exonération des 300 000 foyers relevant de la première tranche de l'impôt, prenne effet dès cette année. Mais l'effet complet ne se fera sentir qu'en 2012.
Mme Nicole Bricq . - Tout cela ressemble quand même à du « bricolage » ! En l'absence de simulations, il est difficile d'estimer la portée réelle de la réforme, notamment sur l'exil fiscal. En outre, quelle est la différence entre votre proposition et l'abattement de 30 % sur la valeur de la résidence principale dont bénéficient actuellement les redevables de l'ISF ?
Si le Gouvernement avait vraiment voulu réformer, il se serait posé la question des objectifs poursuivis de manière à bâtir un système économiquement viable, socialement juste et efficace sur la durée. On ne retrouve rien de tout cela dans ce qui nous est annoncé !
Au bout du compte, il restera donc la suppression du bouclier fiscal mais la complexité de la fiscalité patrimoniale, source d'optimisation, demeurera. Et nous ne savons ni si la réforme entrera en vigueur dès 2011 ni quel sera son coût réel. Tout cela apparaît donc, avant tout, comme une opération de communication, complexe, et assez loin de la « trilogie » - devenue « tétralogie » - que le président et le rapporteur général ont défendue à l'automne.
M. Philippe Adnot . - Je reviens sur la question de l'entrée en vigueur de la réforme. Sur fond de rumeurs relatives à un report de la date limite de versement de l'ISF en 2011, les fonds éligibles à la réduction d'impôt dite « ISF-PME » n'arrivent plus à lever de capitaux, en particulier auprès de contribuables se demandant s'ils auront encore à acquitter l'impôt cette année. De plus, quand s'appliqueront les mesures annoncées sur les donations et les successions ?
M. Joël Bourdin . - Pour ma part, je me réjouis du dispositif qui nous a été présenté. Il s'agit d'une belle avancée pour une année pré-électorale. Notre majorité se plaignait du fait que trop de ménages soient entrés dans l'ISF « en dormant » et 300 000 ménages seront exonérés - sans même compter les 300 000 autres qui dormaient mal car ils risquaient de devoir acquitter l'ISF demain.
De plus, la fiscalisation des contrats d'assurance vie ne figure pas dans la réforme, ce qui est une très bonne chose au vu du rôle de ces placements dans le financement de l'économie.
Je souhaiterais néanmoins connaître les effets concrets de la réforme sur l'évolution des recettes publiques, année après année, en commençant par 2011.
D'autre part, alors que certains intervenants ont expliqué à notre commission qu'à partir d'un certain niveau de revenus, l'impôt sur le revenu devient dégressif du fait des comportements optimisateurs de certains redevables aisés, pourriez-vous nous préciser si ce constat se vérifie toujours lorsqu'on tient compte de l'ISF pour calculer le taux d'imposition total des intéressés ?
M. Jean-Pierre Fourcade . - Je trouve cette réforme « bien calculée ». En effet, dans le contexte économique et budgétaire actuel, il n'était pas possible de supprimer l'ISF. En revanche, il fallait faire disparaître le bouclier fiscal. Cependant, le coût de la réforme proposée de l'ISF excède le gain tiré de la suppression du bouclier, ce qui rend nécessaire la recherche de nouvelles recettes.
A cet égard, je suis réservé sur l'opportunité d'alourdir l'imposition des successions et des donations. Si nous avions relevé un peu moins le seuil d'entrée dans l'ISF - à un million d'euros par exemple, ce qui permettait de présenter le message clair selon lequel l'ISF vise à « taxer les millionnaires » - il n'y aurait peut-être pas eu besoin de rechercher de telles ressources. Si vous nous confirmiez que cette solution est équilibrée d'un point de vue budgétaire, je la préférerais à un impôt frappant les donations, qui participent au transfert de richesses entre les générations.
M. Serge Dassault . - Il aurait été plus simple de supprimer l'ISF ! La réforme que propose le Gouvernement n'aura pas d'impact sur les départs de France de contribuables aisés, d'autant qu'elle comprend un alourdissement des droits de mutations à titre gratuit. J'observe que, quand il a supprimé la taxe professionnelle ou quand il a réduit le taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable à la restauration, le législateur ne s'est pas soucié d'équilibrer budgétairement sa réforme ! Pourquoi tiendrait-il donc tant à le faire dans le projet de loi de finances rectificative à venir ?
La France est désormais le seul pays d'Europe à conserver un ISF. Le supprimer n'aurait pas eu un coût politique supérieur à l'alléger, mais aurait été plus efficace. A ce rythme, notre pays n'aura bientôt plus de riches sur son sol...
M. François Fortassin . - Je crois qu'il faut en revenir à des choses simples. Demain, 300 000 contribuables sortiront de l'ISF. A quel prix pour les finances publiques ? Combien rapporteront les mesures de compensations financière ? Et, plus fondamentalement encore, la réforme à venir sera-t-elle comprise de nos concitoyens ?
Pour le reste, j'observe que l'opposition a longtemps été taxée d'archaïsme en raison de sa volonté de supprimer le bouclier fiscal. Il semble que, désormais, ce pays compte beaucoup d'archaïques...
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - A mes yeux, la réforme annoncée par le Gouvernement est bonne, en ce sens qu'elle répond de manière efficace au problème de l'augmentation des prix de l'immobilier. Cette hausse continue ainsi que l'incertitude pesant sur la valorisation des biens immeubles font que ce sont d'ailleurs sans doute plus de 300 000 ménages qui seront, en pratique, exonérés.
Ceci dit, j'aurais besoin d'explications complémentaires à propos de l'évolution des obligations déclaratives pour les redevables de l'ISF dont le patrimoine est inférieur à 3 millions d'euros. En effet, je ne suis pas certaine qu'il y ait une véritable simplification pour ces personnes. Le cas échéant, l'administration pourrait-elle réaliser des économies sur la gestion de cet impôt ?
M. François Rebsamen . - Pour reprendre les termes de François Fortassin, je me félicite d'avoir toujours fait partie des « archaïques »... J'ai, pour ma part, une conception différente de la société que celle de la majorité. Ainsi, à mes yeux, il est juste de taxer les détenteurs de patrimoine, y compris sur la valeur de leur résidence principale.
Je souhaiterais que Mme Lepetit précise ce qu'elle entend quand elle dit que le coût de la réforme de l'ISF s'élève à 900 millions d'euros. Quelle est son année de référence en matière de produit de l'ISF et quel sera le rendement de cet impôt demain ? Sur l'autre plateau de la balance, que rapporteront vraiment les « bricolages » censés compenser ce coût ? En effet, si les règles changent, les comportements changent aussi - je pense, en particulier, aux contribuables devant effectuer une donation.
Au bout du compte, quel sera le niveau du déficit supplémentaire qu'engendrera votre réforme, d'abord en 2011 puis les années suivantes ?
M. Jean-Paul Alduy . - Une simple question : sait-on combien rapporterait l'inclusion des oeuvres d'art dans l'assiette de l'ISF ?
M. Jean Arthuis, président . - L'art n'a pas de prix...
M. Jean-Paul Alduy . - ... mais son exonération a un coût ! Cela permet d'évacuer des fortunes de la solidarité nationale. Je comprends bien la logique d'exclure les biens professionnels de l'ISF pour des raisons économiques évidentes, mais beaucoup moins ce qui a conduit le législateur à exonérer les oeuvres d'art.
M. Philippe Dominati . - Je comprends bien nos contraintes budgétaires mais je ne vois pas dans la réforme annoncée le symbole de dynamisme qu'aurait constitué la suppression de l'ISF alors même que la taxation du patrimoine est une « bêtise ». La pédagogie est longue en la matière dans notre pays... Le futur collectif budgétaire sera sans doute une étape mais la France continue de perdre du temps par rapport à ses concurrents.
M. François Marc . - Je m'interroge sur le sens que le Gouvernement et sa majorité donnent au mot « efficacité ». Dès 2002, on a voulu baisser les impôts au nom de l'efficacité. Puis on a instauré le bouclier fiscal, encore au nom de l'efficacité. Et aujourd'hui, on nous propose de le supprimer, toujours au nom de l'efficacité. J'aimerais donc bien savoir ce que cela signifie vraiment dans votre esprit...
M. Yann Gaillard . - Je m'étonne qu'il ne soit pas proposé d'exclure la résidence principale de l'assiette de l'ISF. Cela aurait été plus simple et plus clair que ce « bricolage ».
M. Philippe Marini, rapporteur général . - Tout d'abord, je voudrais indiquer que la réforme proposée par le Gouvernement me semble équilibrée et raisonnable. Elle mérite donc d'être soutenue. Pour répondre d'emblée à Yann Gaillard, l'exclusion de la résidence principale de l'assiette de l'ISF aurait comporté un risque important d'inconstitutionnalité, au nom de l'égalité devant l'impôt et de la liberté d'allocation de ses actifs par le contribuable, ce que la majorité ne saurait se permettre sur un tel texte.
J'approuve, en premier lieu, la diminution du barème de l'ISF. C'est le point le plus important tant, au fil des ans, les taux de l'ISF s'étaient déconnectés du rendement réel des actifs par rapport à la situation prévalant lors de sa création, en 1988.
J'approuve également la suppression du bouclier fiscal. A cet égard, je voudrais dire à François Marc qu'en 2007, nous étions dans une situation tendancielle de baisse des impôts et qu'il n'était dès lors pas choquant d'instaurer un tel mécanisme. Le contexte a radicalement changé depuis lors du fait de la crise. Nous devons faire des efforts. Cela a déjà été le cas pour financer le revenu de solidarité active (RSA), puis la réforme des retraites et cela sera encore le cas demain. Dès lors, il n'est pas possible d'exonérer les mieux pourvus de nos concitoyens de cet effort collectif, ce qui condamne le bouclier fiscal. Mais ce n'est pas parce que les choses ont changé entre 2007 et 2011 que la majorité doit nourrir des regrets d'avoir instauré puis renforcé ce mécanisme de plafonnement global des impôts directs.
M. Jean Arthuis, président . - Cela dit, il ne s'appliquait pas au revenu réel des bénéficiaires.
M. Edmond Hervé . - Même si je le respecte, je trouve les propos du rapporteur général indécents !
M. Philippe Marini, rapporteur général . - Je ne comprends pas cette remarque. Je disais simplement qu'on ne peut pas comparer les situations économiques de 2007 et de 2011...
M. Edmond Hervé . - J'essayais simplement de vous « sauver » alors que votre raisonnement est difficile à suivre.
M. Philippe Marini, rapporteur général . - Je vous remercie de votre sollicitude... J'en arrive à présent à mes questions.
Quand s'appliquera la réforme ? Selon le principe de simplicité cher à François Fortassin, je ne comprendrais pas qu'alors qu'une loi adoptée par le Parlement en juin 2011 exonère d'ISF 300 000 foyers, on demande à ces mêmes foyers d'acquitter cet impôt au 15 juin 2011. Il faut donc que cette mesure soit d'effet immédiat mais, naturellement, elle devra être compensée, dès cette année, par des recettes certaines.
Ensuite, s'agissant de l'équilibre budgétaire, je considère qu'il faudra calculer avec prudence les recettes attendues et que l'équilibre à trouver doit s'entendre par rapport aux recettes de l'ISF prévues pour 2011 - et non constatées en 2010. Il serait, en effet, inacceptable de creuser encore le déficit. Il faudra également tenir compte de la nécessité d'atténuer les effets de seuils.
Nous passerons donc « au crible » tous les chiffres que nous fournira le Gouvernement. In fine , nous examinerons tous les sujets, un par un et sans tabou, ce qui inclura la question légitime de la création d'une tranche supplémentaire d'impôt sur le revenu.
Je conclurai en vous livrant deux chiffres. En France, on estime le rendement d'une tranche supplémentaire d'impôt sur le revenu à un niveau allemand, soit environ 250 000 euros, à un montant de l'ordre de 200 à 300 millions d'euros. En revanche, au Royaume-Uni, où je me trouvais récemment, le rendement d'une tranche de 50 % à partir d'un seuil proche, en pratique, du seuil allemand, rapporte 2,5 milliards de livres ! Mesurons la différence considérable entre ces chiffres et demandons-nous donc s'il n'est pas utile de compter sur son sol un grand nombre de contribuables fortunés !
Un tout dernier mot : j'estime nécessaire de maintenir les oeuvres d'art sur le sol français, même si la définition de l'art peut parfois apparaître floue...
M. Jean Arthuis, président . - Je voudrais indiquer à Nicole Bricq qu'à titre personnel, je n'ai pas renoncé au « triptyque » car le dispositif proposé par le Gouvernement plaira sans doute aux cabinets d'optimisation fiscale.
Par ailleurs, je doute que l'évolution des règles déclaratives constitue un vrai progrès. Les contribuables qui se trompent de bonne foi ou qui se trouvent à la limite de tel ou tel seuil risquent de se trouver dans des situations difficiles.
De plus, même si j'en comprends la logique, je suis perplexe face à l'idée d'appliquer la réforme dès 2011 car la perte de recettes serait immédiate à l'inverse des gains pour l'Etat - notamment dans l'hypothèse de l'instauration d'une tranche supplémentaire d'impôt sur le revenu.
Je n'adhère pas non plus à l'alourdissement proposé de l'impôt sur les successions car celui-ci pouvait constituer un gage pour la future réforme de la dépendance. Prenons garde à ne pas hypothéquer l'avenir ! S'agissant des donations, la réforme risque de présenter un étrange effet rétroactif et de se révéler une vraie source de complexité.
En somme, si je soutiendrai la suppression du bouclier fiscal, j'ai encore besoin de précisions sur l'équilibre budgétaire du futur projet de loi.
Mme Marie-Christine Lepetit . - Sans porter un jugement d'opportunité politique, je vais tenter de compléter ma présentation liminaire, en fournissant un éclairage technique sur les fondamentaux justifiant la réforme, dans la perspective du débat parlementaire. En premier lieu, il convient d'insister sur le caractère réformateur et innovant du projet de texte qui vise à organiser différemment les prélèvements sur l'épargne. Une réflexion approfondie a porté sur la nature des impositions. Convient-il de taxer le flux ou le stock, le revenu ou le patrimoine, les mutations à titre onéreux ou celles à titre gratuit ?
En second lieu, trois choix structurent cette réforme. Ils concernent le champ d'application, l'assiette et le taux. Le premier choix consiste à maintenir l'existence d'un impôt sur le revenu et d'un impôt sur la détention du patrimoine afin de tenir compte correctement de la faculté contributive de chacun. Ce choix conduit à une logique de financement. La création d'une nouvelle tranche n'est ainsi pas apparue pertinente au regard du ciblage et des problèmes qu'elle soulèverait. En effet, le sens profond de la réforme consiste à imposer, d'une part, le flux, et de financer, d'autre part, les pertes de recettes par une modification des droits de succession.
Quant au choix de l'assiette, la théorie fiscale plaide pour son élargissement ainsi qu'une réduction du taux. Or, la réforme sur ces points précis n'est pas le fruit du hasard, mais celui d'une longue réflexion stratégique. Il a été procédé à un calibrage de cette assiette et du taux, de façon à trouver un équilibre tout en garantissant les deux objectifs primordiaux de la réforme que sont la simplification du dispositif et sa viabilité économique.
Ainsi, l'exonération d'ISF des oeuvres d'art est justifiée, comme l'a rappelé le rapporteur général. Quant à l'exemption des biens professionnels, elle obéit à des raisons économiques.
Enfin, en ce qui concerne le choix du barème, la réforme proposée repose sur un certain consensus puisqu'elle vise à établir ce barème à une valeur économiquement supportable. En réponse à la proposition de Jean-Pierre Fourcade de fixer le seuil d'entrée à un million d'euros, je souhaite indiquer que la réforme tend à simplifier de manière substantielle le dispositif en vigueur. Des six tranches existantes, il n'en sera conservé que deux. De surcroît, il est proposé de recourir à un taux moyen plutôt qu'à un taux marginal dont le fonctionnement est difficilement compréhensible.
Si le choix de n'avoir que deux taux avec un seuil d'imposition à 1,3 million d'euros peut être contesté, le caractère lisible et simple de la réforme n'est pas discutable. Elle témoigne d'une volonté affirmée d'équilibre et de « reprofilage » du taux et du barème. Les effets de seuil et les possibles décotes ne doivent pas détourner l'attention du coeur de la réforme.
Après le rappel des choix stratégiques opérés par le Gouvernement, je souhaite répondre maintenant aux interrogations plus précises des commissaires. S'agissant de la déclaration, ses modalités sont simplifiées ainsi que celles du paiement, pour le contribuable imposé au taux de 0,25 %. Ce dernier ne sera soumis qu'à une estimation de son patrimoine et non à une obligation de le détailler. Cette déclaration sera effectuée par le biais du renseignement d'une case supplémentaire dans la déclaration de l'impôt sur le revenu. Le paiement de l'ISF interviendra avec ce dernier. La gestion de l'impôt sur le revenu, qui concerne 36 millions de contribuables, exclut que soit transmis un chèque de paiement de l'ISF accompagnant la déclaration.
Quant aux patrimoines dont la valeur excède trois millions d'euros, il est proposé de maintenir la déclaration détaillée.
En réponse au président Arthuis, il est possible de résoudre les difficultés relatives aux contribuables situés à la limite des deux tranches grâce à la convergence des exercices déclaratifs de l'impôt sur le revenu et de l'ISF.
S'agissant des mesures de financement, dès lors que la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat dite « TEPA » a porté les abattements à 160 000 euros par parts, il convient de souligner que les donations qui profitent de ce dispositif concernent des patrimoines importants entrant dans le champ de l'ISF. La réforme doit donc être appréciée au regard de l'ensemble des dispositions globales qui concernent les successions et les donations. Elle est ciblée sur les patrimoines dont la valeur est importante en raison du jeu des abattements qui sont préservés à un niveau élevé et du délai de dix ans au-delà duquel on ne rapporte plus les donations antérieures.
Quant à l'équation budgétaire, le reste à financer estimé approximativement à 900 millions d'euros correspond au coût de l'ensemble de la réforme, en régime de croisière et apprécié en valeur 2011. L'équilibre proposé répond à vos préoccupations puisque le rendement de la mesure relative au retour à la période de dix ans au lieu de six ans est évalué à 450 millions d'euros en valeur 2011, celui concernant le barème à 200 millions d'euros et celui relatif aux droits de donation à 290 millions d'euros.
Ce chiffre est déjà supérieur à 900 millions. Il faut y ajouter les deux mesures relatives à l'exil fiscal et aux non-résidents, qui représentent des ressources supplémentaires par rapport à la seule compensation du coût de la réforme.
M. Jean Arthuis, président . - Pouvez-vous nous indiquer la date d'entrée en vigueur de celle-ci ?
Mme Marie-Christine Lepetit . - Dans l'hypothèse où aucun des deux volets de la réforme n'entre en vigueur en 2011, il n'y aura aucun impact sur la mise en oeuvre du bouclier fiscal et de l'ISF cette année. En revanche, la modification du barème jouera en 2012 alors que celle du bouclier n'interviendra en pratique qu'en 2013.
M. Philippe Marini, rapporteur général . - Quand cessera exactement le bénéfice du bouclier fiscal ?
Mme Marie-Christine Lepetit . - Les deux volets de la réforme devraient entrer en vigueur en même temps. Cependant, le bouclier concernant l'impôt dû en 2011 et le revenu perçu en 2010 continuera à produire des effets l'an prochain pour des raisons de sécurité juridique.
M. Philippe Marini, rapporteur général . - Permettez-moi de réitérer mon interrogation. Jusqu'à quand seront versés les chèques de remboursement au titre du bouclier fiscal ?
Mme Marie-Christine Lepetit . - Le droit au bouclier fiscal, à législation inchangée, s'ouvre au 1 er janvier de l'année n+1. Deux options sont alors offertes au contribuable pour mobiliser sa créance : la demande au Trésor public d'un virement sur son compte de la somme correspondante à son droit, ou l'imputation des créances sur l'impôt de l'année suivante, afin de limiter notamment l'impact de la contribution sociale généralisée (CSG) ou de la taxe foncière. En pratique, le recours à ces deux options est assez équilibré.
S'agissant de l'application des mesures de financement, les dispositions relatives aux droits de succession seront applicables dès la publication de la loi. Elles concerneront, en conséquence, les donations et les décès postérieurs au vote de la loi.
Quant à l'exit tax , celle-ci interviendrait dès l'adoption de la loi pour les déménagements et ventes ayant lieu à partir de cet été. En revanche, la taxation des résidences des non résidents devrait entrer en vigueur en 2012.
En conséquence, dès l'année prochaine, le rendement de l'ensemble de ces mesures devrait se situer à hauteur de 100 %, à l'exception de celui de l'exit tax, dont les effets seront logiquement différés, le temps que les déménagements et les ventes aient lieu et produisent leurs effets.
M. Jean Arthuis, président . - Le rendement est conditionné par l'effectivité des revenus ?
Mme Marie-Christine Lepetit . - Bien entendu. Vous m'avez interrogée sur l'application partielle de la réforme dès 2011. S'agissant du bouclier fiscal, une telle mesure soulève des problèmes juridiques. Quant à l'ISF, il nous est apparu irréalisable d'appliquer l'ensemble de la réforme en 2011, en raison d'une équation budgétaire impossible à résoudre pour l'année en cours. En revanche, il est envisageable d'appliquer dès 2011 la modification du champ de l'ISF au contribuable dont la valeur du patrimoine est inférieure à 1,3 million d'euros. Le coût de cette mesure est estimé à 300 millions d'euros en valeur 2008, soit approximativement 350 millions d'euros en valeur actuelle.
M. Philippe Marini, rapporteur général . - Avez-vous envisagé des pistes de réflexion quant aux mesures compensatoires de ce coût ?
Mme Marie-Christine Lepetit . - Les dispositions relatives aux donations produisent une recette de l'ordre de 100 à 150 millions d'euros. Elles constituent une première piste, sans pour autant compenser la totalité de la perte des recettes, s'il est envisagé d'appliquer la réforme du champ d'application de l'ISF dès 2011 au contribuable dont la valeur du patrimoine est inférieure à 1,3 million d'euros.
M. Philippe Marini, rapporteur général . - Avez-vous estimé le rendement de la mesure qui viserait à taxer « au fil de l'eau » les revenus et les plus values des contrats d'assurance sur la vie dont les montants sont les plus élevés ?
Mme Marie-Christine Lepetit . - La réponse dépend de la fixation du seuil. Le rendement serait, en tout état de cause, de l'ordre de plusieurs centaines de millions d'euros. J'attire, toutefois, votre attention sur la difficulté de mettre en oeuvre une telle disposition dès cette année car les produits de ces contrats sont déjà acquis.
Mme Nicole Bricq . - Quelle est la perte de recettes engendrée par l'abattement de 30 % sur la résidence principale ?
Mme Marie-Christine Lepetit . - L'exonération complète des résidences principales de l'ISF coûterait approximativement entre 700 à 800 millions d'euros.
M. Philippe Marini, rapporteur général . - Pour faire suite aux propos de notre collègue Philippe Adnot, avez-vous estimé le montant de l'investissement dans l'ISF-PME par les contribuables de la première tranche ?
Mme Marie-Christine Lepetit . - Ce montant est faible.
M. Philippe Marini, rapporteur général . - Je souhaite disposer de ce chiffre afin de vérifier que la réforme ne porte pas atteinte au régime de l'ISF-PME.
Mme Marie-Christine Lepetit . - Le ministre a indiqué à cet égard que le financement de la réforme prévoit un montant significatif pour continuer à accompagner les PME. De surcroît, nous étudions la possibilité d'améliorer le dispositif dit « Madelin », et éventuellement le modifier, selon l'approche formulée l'an dernier par Nicolas Forissier. Elle consiste à changer les paramètres du compartiment « Madelin » pour les petites entreprises communautaires.
M. Philippe Marini, rapporteur général . - Faisant écho au principe formulé par notre collègue François Fortassin, je tiens à souligner qu'élever le plafond d'une niche fiscale n'est pas pédagogique.
M. Jean Arthuis, président . - Si vraiment les niches avaient des vertus de stimulation de l'économie et d'équilibre budgétaire, nous n'en serions pas là. Donc, je pense qu'il faut très sérieusement s'interroger avant de créer une niche nouvelle ou d'en améliorer une existante.
M. Philippe Adnot . - En tant que co-auteur de la proposition de loi avec Nicolas Forissier, je souhaite insister sur le fait qu'il ne s'agit pas d'accroître une niche, mais de déplacer les arbitrages des contribuables. En l'espèce, la réforme du dispositif dit « Madelin » permettrait de réaliser des programmes de défiscalisation dans des entreprises plutôt que dans les îles.
M. Jean Arthuis, président . - Il est encore question d'optimisation fiscale qui alimente une véritable industrie en soi.
M. Jean-Pierre Fourcade . - Permettez-moi de résumer votre propos. Vous avez identifié trois tranches : la première rassemble 300 000 contribuables qui seraient exonérés d'ISF parce que la valeur de leur patrimoine est inférieure à 1 300 000 euros. La deuxième regroupe 225 000 contribuables pour lesquels la valeur de leur patrimoine est comprise entre 1,3 et 3 millions d'euros. Enfin, la troisième tranche est composée d'approximativement 35 000 assujettis pour un patrimoine estimé à plus de 3 millions d'euros. Peut-on envisager de dispenser de déclaration dès 2011 les 225 000 contribuables de la deuxième tranche ?
Mme Marie-Christine Lepetit . - La simplification de la déclaration, c'est-à-dire un chiffrage sans détail, est envisageable. En revanche, la déclaration dans le cadre de l'impôt sur le revenu ne l'est pas, puisque les déclarations d'impôt au titre de l'année 2011 sont actuellement en cours d'envoi aux contribuables.
M. Philippe Marini, rapporteur général . - Donner un chiffre de la valeur nette du patrimoine estimé par le contribuable suppose néanmoins de se référer à des éléments de calcul. Ainsi, même sous forme simplifiée, ne faudrait-il pas prévoir un intercalaire mentionnant les principaux éléments du patrimoine dans la déclaration à l'impôt sur le revenu ?
J'estime que ce serait une bonne chose que, pour l'avenir, concernant les petites cotisations, l'impôt sur la fortune devienne un élément de la déclaration d'impôt sur le revenu. Cela irait dans le sens du dépérissement de l'ISF.
M. Jean Arthuis, président . - Cette hyper simplification n'est-elle pas le signe de la disparition progressive de l'ISF ?
Mme Marie-Christine Lepetit . - Je tiens à rassurer Philippe Marini sur l'effectivité des contrôles. En effet, ce qui importe, c'est de permettre un dialogue entre le contribuable et les services fiscaux. Celui-ci est possible car ces derniers interrogent les foyers à la suite d'un calcul informatique de leur patrimoine théorique.
S'agissant de l'articulation des deux déclarations, il serait envisageable et utile de rassembler pour certaines catégories « en un seul lieu et un seul moment », l'impôt sur le revenu et l'ISF. Quant à savoir si ceux qui continueront à déclarer le détail de leurs patrimoine devront rester à part ou être intégrés, à terme, dans la même déclaration, cette question mérite d'être approfondie.
Quel que soit le choix final qui interviendra sur les modalités de simplification, il est essentiel de ne pas modifier les règles de procédure et de gestion et de l'ISF, qui relève du champ de la Cour de cassation et non de celui du Conseil d'État. Un tel changement pourrait être envisagé, mais dans le cadre d'une réflexion que l'on n'a pas encore, et qui mériterait alors d'être étudiée précisément.
M. Serge Dassault . - Tout en émettant de nombreuses réserves, cette réforme présente certains progrès, sans pour autant conduire à l'abrogation de l'ISF que j'appelle de mes voeux. Je souhaiterais connaître l'avis du rapporteur général sur la mesure visant les successions. Je déplore toute proposition visant à augmenter l'imposition sur les successions et les donations en raison principalement du manque de liquidité des bénéficiaires pour acquitter ces taxes. Une nouvelle tranche d'imposition de l'impôt sur le revenu me semble préférable.
M. Philippe Marini, rapporteur général . - La seule doctrine primordiale qui doit guider notre examen consiste à vérifier que la compensation des pertes de recettes anticipées par cette réforme soit non seulement suffisante, mais incorpore une marge de prudence. De surcroît, il me semble pertinent d'appliquer une partie de la réforme dès 2011 afin d'en renforcer la visibilité politique. Enfin, il n'est pas exclu que l'examen du texte nous conduise, en collaboration avec le rapporteur général de l'Assemblée nationale, à proposer des alternatives à chacune des mesures proposées.
M. Jean Arthuis, président . - Nul n'est jamais aussi fort que celui qui est rassemblé et uni. M. Michel Houdebine, pouvez-vous conclure ?
M. Michel Houdebine, chef du service des politiques publiques à la direction générale du Trésor . - Je pense que Mme Lepetit a d'ores et déjà répondu à l'ensemble de vos questions.
M. Jean Arthuis, président . - Il me reste donc à remercier Mme Lepetit et M. Houdebine pour les éclairages qu'ils nous ont apportés. Le débat ne fait que commencer pour nous.