II. LA RÉFORME PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE
Le présent projet de loi de finances ne reprend pas à son compte le schéma du triptyque précité, il est vrai difficile à mettre en oeuvre en une année telle que 2011. Votre rapporteur général considère néanmoins qu'il propose des mesures équilibrées et allant dans le bon sens, même si elles n'épuisent pas le débat fiscal, qui devrait être l'une des pierres angulaires de la prochaine campagne présidentielle. En ce sens, ce texte constitue une première étape intéressante.
A. L'INDISPENSABLE SUPPRESSION DU BOUCLIER FISCAL
Le projet de loi de finances rectificative tire les conséquences de l'évolution de la conjoncture économique depuis 2007, ainsi que de la contestation croissante du mécanisme du bouclier fiscal, d'autant plus que son bilan est mitigé. La suppression du bouclier s'accompagne cependant d'un aménagement substantiel de l'ISF et de la suppression du plafonnement, qui constituent le corollaire indispensable de la réforme.
1. Un bilan mitigé du point de vue de l'attractivité et de la compétitivité
Le bouclier fiscal, s'il est simple dans son principe, est complexe dans ses modalités, et son apparition n'a pas contribué à simplifier le calcul de l'impôt. C'est peut-être en partie pour cela, que, quatre ans après son instauration, il n'a pas abouti aux résultats escomptés pour ce qui concerne l'évolution des exils fiscaux . De ce point de vue, les dernières données disponibles apparaissent ambiguës. Ainsi, en 2008, le nombre des exilés fiscaux s'établissait à 846 contre 843 en 2006, 312 expatriés fiscaux étant revenus en France, contre 226 en 2006.
Au regard de ces chiffres, il est évident que l'amplification du bouclier fiscal n'a pas eu l'effet massif espéré. La récurrence de la mise en cause du bouclier fiscal dans le débat public et l'instabilité fiscale n'ont pas encouragé non plus les intéressés à prendre une décision aussi lourde que celle d'un retour en France.
2. Un montant global conséquent, une répartition très inégale selon les bénéficiaires du bouclier fiscal
D'après les derniers chiffres provisoires disponibles et transmis par le Gouvernement, le dispositif du bouclier fiscal a coûté 591 millions d'euros en 2010 . Le montant moyen restitué aux quelque 14 400 bénéficiaires du bouclier fiscal s'est élevé à 40 908 euros lors de la campagne 2010 . Ce dispositif a profité à un nombre réduit de personnes. En effet, les 1 000 premiers contribuables, soit 7 % des bénéficiaires, ont perçu une restitution moyenne de 365 000 euros et totalisé ainsi 63 % des dépenses.
Néanmoins, il est normal de constater, une nouvelle fois, que le coût du bouclier fiscal se concentre particulièrement sur les contribuables dont le patrimoine se situe dans les trois dernières tranches de l'impôt de solidarité sur la fortune (patrimoine supérieur à 7 570 000 euros) et dans le dernier décile des revenus (revenu fiscal de référence supérieur à 44 980 euros). En effet, ces personnes sont à la fois les plus gros contributeurs et les principales « victimes » du plafonnement du plafonnement de l'ISF, que l'instauration du bouclier fiscal avait notamment pour objet de corriger. Les 5 407 foyers concernés ont perçu, au total, 531,6 millions d'euros, soit 90 % des sommes restituées. Les 925 contribuables les plus favorisés (patrimoine supérieur à 16 480 000 euros et revenu fiscal de référence supérieur à 44 980 euros) ont perçu 352,2 millions d'euros , soit une restitution moyenne de 380 728 euros par foyer.
A l'autre bout de l'échelle, près de la moitié des bénéficiaires, soit 47 %, n'ont représenté que 3 % des dépenses. Il s'agit des « contribuables disposant de faibles revenus et n'étant pas assujettis à l'ISF mais éligibles au bouclier fiscal au titre de leur taxe foncière ».
Enfin, le nombre de personnes affichant moins de 3 500 euros de revenus et plus de 16,5 millions de patrimoine a doublé en un an, atteignant 32.
Parmi les bénéficiaires, 3 672 (25%) ne sont pas assujettis à l'ISF. Si la proportion de ces contribuables s'érode depuis la mise en place du bouclier (ils représentaient les deux tiers des bénéficiaires, la première année), c'est la première fois que l'on constate une chute en nombre absolu des « non-ISF » , qui étaient encore 8 675, soit 53 %, il y a un an. Le remboursement moyen des bénéficiaires non assujettis à l'ISF s'établit à 762 euros, pour un coût de 2,8 millions d'euros (0,4 % du coût total du bouclier).
Les 10 771 bénéficiaires redevables de l'ISF captent donc 588 millions d'euros (54 591 euros par dossier). Il est à noter que le nombre de ces bénéficiaires a crû de 3 096 unités entre février 2010 (bouclier 2009) et février 2011 (bouclier 2010).
3. La suppression du bouclier fiscal
Le projet de loi propose la suppression du plafonnement de l'ISF et du bouclier fiscal à partir des restitutions dues au titre des impôts directs afférents aux revenus de l'année 2011 qui seront payés en 2012. Cependant, les redevables de l'ISF en 2012 seront encore titulaires d'un droit à restitution au titre des impositions payées en 2011.
La suppression du bouclier ne sera pas rétroactive , ce qui signifie qu'elle ne concernera pas les revenus déjà acquis. Il apparaissait en effet difficile de supprimer le bénéfice du bouclier fiscal dès 2011 , donc au titre des revenus 2010, pour des raisons de sécurité juridique . Dans la mesure où le droit à restitution intervient avec une année de décalage par rapport au moment du paiement des impôts, sa suppression dès l'entrée en vigueur de la loi pénaliserait à coup sûr les contribuables qui ont décidé d'investir sur la base du droit actuel.
En outre, dans la mesure où la réforme relative aux taux de l'ISF n'interviendra qu'à compter de 2012, les contribuables seraient doublement pénalisés et risqueraient de se retrouver dans une situation où l'impôt serait confiscatoire . Le Gouvernement s'exposerait alors au risque d'une censure du Conseil constitutionnel.
4. Une autoliquidation obligatoire
A la différence du système actuel, les redevables de l'ISF en 2012 , titulaires d'un droit à restitution au 1 er janvier 2012 au titre des impôts acquittés cette année, devront exclusivement liquider leur droit à restitution sur cet impôt . Cela signifie que ces derniers devront déduire eux-mêmes du montant de l'ISF qu'ils doivent acquitter les sommes qu'on leur reverse au titre du bouclier fiscal.
D'après les derniers chiffres transmis par le Gouvernement, « l'autoliquidation » du bouclier fiscal sur l'ISF s'est nettement développée en 2010 . Au total, 209,1 millions d'euros ont été « autoliquidés », soit 35,4 % du coût total du bouclier fiscal, contre 24,2 % l'an dernier . Cette progression importante sur une année laisse à penser que le passage à l'autoliquidation obligatoire devrait donc s'effectuer sans difficulté pour les contribuables concernés.
5. Les recettes attendues
D'après les chiffres transmis par le Gouvernement, la suppression du bouclier fiscal représentera un gain de 300 millions en 2012, 420 millions en 2013, et 720 millions pour l'État à compter de 2014 . Compte tenu des règles d'autoliquidation prévues, le gain sera progressif jusqu'en 2014.
Néanmoins, la réforme globale pose un problème de financement ponctuel . En effet, il existe un décalage entre la mise en place de la réforme de l'ISF, étalée sur 2011 et 2012, et la fin du droit à restitution, qui n'interviendra concrètement qu'au premier janvier 2013. Les impôts acquittés en 2011 au titre des revenus 2010 donneront droit à restitution pour les redevables de l'ISF, à hauteur de 700 millions d'euros l'an prochain. Les contribuables auront jusqu'au 31 décembre de l'année suivante pour faire valoir leur droit à restitution. L'allègement de l'ISF, lui, sera pleinement effectif dès 2012. Dans ce contexte, 300 à 400 millions d'euros supplémentaires seraient nécessaires pour financer la réforme en 2011 et 2012.
Le Gouvernement a annoncé que l'équilibre financier du texte serait garanti par la prise en compte du produit de la lutte contre l'évasion fiscale, évalué à 300 millions d'euros en 2011, 390 millions d'euros en 2012 et 210 millions d'euros en 2013. Votre rapporteur général estime qu'il est légitime de financer par des recettes exceptionnelles une dépense temporaire . En effet, la mise en oeuvre dès cette année d'une partie de la réforme de l'ISF, à savoir la suppression de la première tranche, crée un besoin de financement pour 2011.
6. Le plafonnement de la taxe foncière pour tenir compte de la situation des redevables modestes propriétaires de leur logement
Le projet de loi de finances rectificative prévoit opportunément, parallèlement à la suppression du bouclier fiscal, à son article 14, le maintien d'un dispositif de protection pour les personnes aux faibles revenus (non assujetties à l'ISF), mais qui, étant propriétaires de leur logement, payent des taxes foncières parfois sans commune mesure avec leurs revenus réels.
Un plafonnement de la taxe foncière relative à l'habitation principale pour tenir compte des revenus des redevables est donc instauré, sur le modèle du dispositif existant en matière de taxe d'habitation. Les redevables concernés continueront par conséquent à se faire rembourser par l'État si leur taxe foncière sur le bâti dépasse 50 % de leurs revenus.
D'après l'évaluation préalable de l'article 14, le coût de ce dispositif s'élèverait à 7 millions d'euros en 2012, 2013 et 2014, et serait pris en charge par l'Etat .