II. L'ACCORD DE STABILISATION ET D'ASSOCIATION : UNE ETAPE IMPORTANTE DANS LE RAPPROCHEMENT DE LA SERBIE AVEC L'UNION EUROPÉENNE
L'Accord de stabilisation et d'association entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la Serbie, d'autre part, a été signé à Luxembourg, le 29 avril 2008.
Cet accord s'inscrit dans le cadre de la politique que l'Union européenne a engagée vis-à-vis des pays des Balkans occidentaux, avec le triple objectif de stabiliser la situation politique de ces pays tout en leur assurant une transition rapide vers une économie de marché, de promouvoir la coopération régionale et de préparer l'acheminement de ces pays vers une adhésion future à l'Union européenne.
Si le contenu de l'accord de stabilisation et d'association a une forte connotation économique, ses enjeux politiques vont bien au-delà, puisque la conclusion d'un Accord de stabilisation et d'association représente une étape importante dans la marche d'un pays vers l'adhésion à l'Union européenne. En effet, comme il est mentionné dans l'étude d'impact annexée au projet de loi, cet accord constitue en quelque sorte l'« antichambre » de l'intégration européenne de la Serbie.
Le processus de ratification de l'Accord a d'ailleurs été initialement bloqué à la demande des Pays-Bas en raison d'une coopération de la Serbie avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie jugée insuffisante, en particulier s'agissant de l'arrestation et de la remise des deux derniers fugitifs recherchés par le tribunal, Ratko Mladic et Goran Hadzic.
À la suite d'une amélioration de cette coopération constatée par le Procureur du tribunal M. Serge Brammertz, les Pays-Bas ont accepté de lever leur veto et le Conseil « Affaires étrangères » du 14 juin 2010 a pu décider le lancement du processus de ratification de l'Accord.
A. UN ACCORD QUI S'INSCRIT DANS LE CADRE DU PROCESSUS DE RAPPROCHEMENT DE LA SERBIE DE L'UNION EUROPÉENNE
La perspective d'adhésion des pays des Balkans occidentaux est clairement affirmée depuis le début des années 2000 et ne fait pas débat au sein des États membres de l'Union européenne. Depuis le Conseil européen de Thessalonique de juin 2003, la vocation européenne des États des Balkans occidentaux est clairement une perspective d'adhésion, comme l'a encore rappelée la réunion à haut niveau Union européenne-Balkans, qui s'est tenue à Sarajevo, le 2 juin 2010.
Cette perspective d'adhésion est vue comme un instrument majeur au service de la stabilisation de la région. La Croatie et l'Ancienne république yougoslave de Macédoine et le Monténégro ont d'ailleurs obtenu le statut de pays candidat à l'adhésion à l'Union européenne et la Croatie pourrait achever prochainement ses négociations d'adhésion avec l'Union européenne.
Les conditions d'adhésion, les fameux critères de « Copenhague », qui touchent à la reprise de l'acquis communautaire, restent valables. S'y ajoute, conformément aux conclusions des Conseils européens de 2006, la « capacité d'absorption » de l'Union européenne. L'adhésion se fera en principe de façon différenciée, en fonction de l'état de convergence des différents pays vers l'Union européenne mais elle dépend aussi de leur capacité à établir entre eux des relations normales et une coopération régionale.
Le processus de stabilisation et d'association destiné aux pays des Balkans occidentaux (Albanie, Ancienne République yougoslave de Macédoine, Monténégro, Bosnie-et-Herzégovine, Croatie, Serbie) a été lancé par l'Union européenne en juin 1999, en même temps que la reconnaissance par l'Union européenne de la « vocation européenne » de ces pays.
Cette politique se fonde sur trois éléments :
- l'idée qu'une perspective européenne crédible, une fois les conditions remplies, est le meilleur levier pour inciter ces pays à réaliser les réformes nécessaires ;
- la nécessité que les pays de la région établissent entre eux des relations normales, afin de contribuer à la stabilité politique et économique de la région ;
- le désir d'adopter une approche fondée sur des éléments communs (conditions politiques et économiques), tout en permettant à chaque pays de progresser à son rythme et selon ses mérites.
Le processus de stabilisation et d'association constitue un cadre général qui s'appuie sur trois éléments :
- un nouveau type de relation contractuelle, les accords de stabilisation et d'association (ASA) , pierre angulaire du processus et étape fondamentale dans sa réalisation : la conclusion de ces accords, fortement inspirés des accords européens avec les pays d'Europe centrale et orientale, marque l'engagement de parvenir, au terme d'une période de transition, à une pleine association avec l'Union européenne, l'accent étant mis sur le respect des principes démocratiques essentiels et sur la reprise des éléments fondamentaux de l'acquis communautaire ;
- un programme unique d'assistance financière à la région, le programme CARDS, doté d'un montant de référence financière indicatif de 4,65 milliards d'euros pour la période 2000-2006. Ce programme visait à accompagner et conforter le processus de réformes démocratiques, économiques et institutionnelles dans les pays de la région. Dans le cadre des perspectives financières 2007-2013, le nouvel instrument de préadhésion (IPA) s'y est substitué depuis le 1 er janvier 2007. La Serbie devrait bénéficier à ce titre d'une enveloppe de 1,395 milliard d'euros pour la période 2007-2013, ce qui en fait le deuxième bénéficiaire des fonds IPA derrière la Turquie (4,8 milliards d'euros) et devant la Croatie (1 milliard d'euros) ;
- des préférences commerciales asymétriques exceptionnelles, destinées à favoriser l'accès au marché communautaire des produits industriels et agricoles des Balkans, de façon à contribuer au redémarrage de leurs économies par une stimulation de leurs exportations.
L'Union européenne a engagé les négociations sur l'accord de stabilisation et d'association avec la Serbie et le Monténégro le 10 octobre 2005, dans le cadre d'une approche double, dite « twin-track » , tenant compte de l'union d'Etats entre les deux pays, approche avalisée par le Conseil en octobre 2004.
L'ouverture des négociations a été conditionnée par le respect d'une liste d'exigences énumérées dans une étude de faisabilité présentée par la Commission européenne le 12 avril 2005, parmi lesquelles figuraient de nombreuses exigences politiques, en particulier une coopération accrue avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, ainsi qu'un renforcement de l'efficacité des institutions exécutives et législatives, des progrès sur le règlement de la question du Kosovo, une mise en oeuvre du partenariat européen et des exigences macro-économiques liées à la maîtrise de l'inflation, la lutte contre l'économie grise et la libéralisation du marché intérieur.
Sur recommandation de la Commission européenne, le Conseil a autorisé, le 3 octobre 2005, l'ouverture des négociations. Ces négociations ont débuté le 10 octobre suivant. Après deux sessions officielles, en novembre 2005 et en avril 2006, et deux sessions techniques, en décembre 2005 et en février 2006, les négociations ont été suspendues le 11 mai 2006 par la Commission européenne, au motif d'une coopération jugée insuffisante avec le tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie. Cette coopération ayant connu des avancées, les négociations avec la Serbie ont repris un an plus tard (tandis que le Monténégro avait déclaré son indépendance).
L'ASA avec la Serbie a été signé à Luxembourg, le 29 avril 2008, à la veille d'élections générales en Serbie, qui ont été remportées par la coalition pro-européenne. Le même jour, un accord intérimaire, portant sur le volet commercial, a également été signé.
La Serbie est, après l'ARYM, la Croatie, l'Albanie, le Monténégro, et avant la Bosnie-Herzégovine, le cinquième pays de la région à avoir signé un accord de stabilisation et d'association avec l'Union européenne. Les ASA de quatre pays (Albanie, ARYM, Croatie et Monténégro) ont été ratifiés par l'ensemble des Etats membres et sont entrés en vigueur.
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Signature de l'ASA |
Entrée en vigueur |
Délai pour parvenir à l'association |
Statut de candidat |
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Albanie |
12 juin 2006 |
1 er avril 2009 |
10 ans |
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ARY de Macédoine |
9 avril 2001 |
1 er avril 2004 |
10 ans |
16 décembre 2005 |
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Bosnie-et-Herzégovine |
16 juin 2008 |
En cours de ratification |
6 ans |
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Croatie |
29 octobre 2001 |
1 er février 2005 |
6 ans |
17 juin 2004 |
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Monténégro |
15 octobre 2007 |
1 er mai 2010 |
5 ans |
17 décembre 2010 |
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Serbie |
29 avril 2008 |
En cours de ratification |
5 ans |
La ratification de l'ASA avec la Serbie, de même que l'entrée en vigueur de l'accord intérimaire, demeuraient toutefois suspendus à une décision du Conseil conditionnée par des progrès de la coopération de Belgrade avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie .
En décembre 2009, sur la base du rapport semestriel du Procureur général du TPIY, Serge Brammertz, constatant des progrès dans la coopération de la Serbie avec le tribunal, le Conseil a autorisé le dégel de l'accord intérimaire, entré en vigueur le 1 er février 2010.
En revanche, le processus de ratification de l'ASA était resté bloqué, en raison du veto des Pays-Bas, qui jugeaient insuffisante la coopération de Belgrade avec le TPIY.
A la suite d'une amélioration de cette coopération constatée par le Procureur Serge Brammertz dans son rapport au Conseil de sécurité de juin 2010, les Pays-Bas ont levé leur véto et le Conseil « Affaires étrangères » du 14 juin 2010 a pu décider le lancement du processus de ratification de l'ASA .
Entre-temps, le 22 décembre 2009, la Serbie a déposé sa demande de candidature à l'adhésion à l'Union européenne . La transmission de celle-ci à la Commission européenne, pour avis, a également été bloquée par certains Etats membres, qui y voyaient un acte politique et un levier pour contraindre Belgrade à une position plus souple sur le Kosovo. La France ne partageait pas cette position. Ces réserves ayant été levées, le Conseil a pu transmettre la candidature de la Serbie à la Commission européenne, pour avis, le 25 octobre 2010, tout en soulignant fermement l'obligation que constituait la pleine coopération avec le TPIY et la coopération régionale, et en invitant Belgrade à s'engager sans délai dans un dialogue direct avec Pristina.
Dans le cadre du « paquet élargissement », remis le 9 novembre 2010, la Commission européenne a souligné les progrès réalisés par la Serbie, relevant notamment l'engagement renouvelé que démontrait le pays pour respecter les critères de Copenhague, la poursuite de la mise en oeuvre du programme de réforme et les « résultats positifs » obtenus dans la lutte contre le crime organisé. Le rapport relève également les résultats obtenus par la Serbie s'agissant de la mise en oeuvre de l'accord intérimaire et souligne les initiatives importantes prises par la Serbie en faveur de la réconciliation régionale. Il observe, enfin, que la Serbie a « continué à coopérer activement avec le TPIY » , en dépit de l'absence d'arrestation des deux derniers inculpés du TPIY.
La Commission européenne appelle toutefois les autorités serbes à davantage d'efforts pour réformer l'administration publique et le système judiciaire, ainsi qu'en matière de lutte contre la corruption et le crime organisé. Elle appelle également la Serbie à adopter une démarche plus constructive s'agissant de la participation du Kosovo aux échanges commerciaux et à la coopération dans la région, à coopérer davantage avec la mission de l'Union européenne Eulex et souligne la disponibilité de l'Union européenne à faciliter un dialogue politique entre Belgrade et Pristina.
La Commission européenne devrait rendre son avis sur l'octroi ou non à la Serbie du statut de « pays candidat » à l'automne prochain.
Comme votre rapporteur a pu le constater, lors de son déplacement en Serbie, du 16 au 18 décembre dernier, la Serbie est encore loin de remplir les critères et d'être en mesure d'adhérer à l'Union européenne .
En matière politique, même si d'importantes avancées ont été réalisées en matière de réforme de la justice, de nombreux progrès restent à accomplir, notamment concernant l'équilibre des pouvoirs entre le Parlement et l'exécutif, la liberté de la presse, le retour des réfugiés ou encore la coopération avec le tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie.
Ainsi, lors de ses entretiens à l'Assemblée nationale de Serbie, votre rapporteur avait été très surpris par le mode d'élection des députés. En effet, le système électoral serbe est basé sur un scrutin proportionnel de liste. Les électeurs votent pour un parti qui désigne ensuite les députés élus sur la liste des candidats, sans tenir compte ni de leur rang, ni de leur base territoriale. En outre, la possibilité prévue par la Constitution pour les partis politiques de demander aux députés une démission en blanc est une pratique très répandue. De telles pratiques semblent difficilement compatibles avec les standards européens. Une réforme du mode d'élection est actuellement à l'étude.
De manière générale, le Parlement serbe se caractérise par la faiblesse de ses moyens, ce qui peut poser des difficultés en matière de reprise de l'acquis communautaire. Le Parlement serbe serait d'ailleurs très désireux de nouer une coopération administrative avec le Parlement français, notamment en matière européenne, et un appel d'offres européen a été récemment lancé à ce sujet.
En matière économique, la Serbie est loin d'être considérée comme une économie de marché viable capable de faire face aux pressions concurrentielles. Le PIB par habitant est d'environ 5 700 dollars, soit moitié moindre que celui de la Croatie et représente un tiers de la moyenne européenne.
Enfin, comme le relève la Commission européenne, les capacités administratives et judiciaires restent encore très insuffisantes et la corruption demeure un problème sérieux, de même que la criminalité organisée.
En dépit de ces obstacles, la Serbie reste un pays clé de la région, du fait de sa position géographique, de son poids démographique, de son potentiel économique et administratif et de son influence sur les pays voisins.
Il est donc important de soutenir le processus de rapprochement de la Serbie avec l'Union européenne, car ce processus est bénéfique, aussi bien pour la stabilité de la région, que pour les deux parties.
Ce soutien passe notamment par une plus grande ouverture de l'Union européenne à l'égard de la Serbie, tant sur le plan commercial qu'en matière de circulation des personnes.
En 2008, l'Union européenne a engagé un dialogue sur les visas avec l'ensemble des pays des Balkans occidentaux, à l'exception du Kosovo.
Ayant rempli l'ensemble des critères fixés par sa « feuille de route », la Serbie bénéficie, depuis le 19 décembre 2009, comme le Monténégro et la Macédoine, d'une levée de l'obligation de visas de court séjour.
Enfin, la réconciliation régionale et la coopération de la Serbie avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie présentent une grande importance. A cet égard, l'arrestation de Ratko Mladic, le 26 mai dernier, et son transfert à La Haye, illustrent la détermination des autorités serbes de coopérer pleinement avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie.