Projet de loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région

Rapport n° 551 (2010-2011) de M. Jean-Patrick COURTOIS , fait au nom de la commission des lois, déposé le 25 mai 2011

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N° 551

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 mai 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE après engagement de la procédure accélérée, fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région ,

Par M. Jean-Patrick COURTOIS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. Yves Détraigne , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mme Jacqueline Gourault, Mlle Sophie Joissains, Mme Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		3235 , 3332 et T.A. 656
Sénat :	500 et 552 (2010-2011)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le 25 mai 2011 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président , la commission des lois a examiné le rapport de M. Jean-Patrick Courtois et adopté le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 500 (2010-2011) fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région.

Ayant rappelé que, par sa décision du 9 décembre 2010, le Conseil constitutionnel avait reconnu la conformité à la Constitution de la quasi-intégralité des dispositions contenues dans la loi de réforme des collectivités territoriales (et notamment celles créant les conseillers territoriaux et fixant le mode de scrutin pour leur élection), M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur , a souligné que la répartition des conseillers territoriaux avait cependant été jugée contraire au principe d'égalité des électeurs devant le suffrage et qu'elle avait été censurée sur ce fondement. À cet égard, il a relevé que, tout en réservant le cas des départements auxquels le nombre minimal de 15 conseillers territoriaux avait été attribué, le Conseil constitutionnel avait estimé que, dans les six régions où l'écart du quotient électoral d'un département à la moyenne régionale était supérieur à 20 % (à savoir la Meuse, le Cantal, la Haute-Garonne, l'Aude, la Mayenne et la Savoie), l'inégalité de représentation entre les électeurs était « manifestement excessive ».

Ayant observé que le projet de loi reprenait à l'identique les dispositions adoptées par le Parlement lors de l'examen de la loi de réforme des collectivités territoriales, sauf dans les six régions ayant justifié la censure constitutionnelle et sauf en Guadeloupe, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur , a indiqué que les modifications envisagées par le gouvernement étaient d'une ampleur limitée et ne concernaient que dix départements. Il a également souligné que le tableau ainsi établi ne laissant subsister aucun écart de plus de 20 % entre le quotient électoral d'un département et la moyenne régionale, sauf dans les départements dotés du « plancher » de quinze conseillers territoriaux : dès lors, il a considéré que le texte était conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

La commission a adopté le projet de loi sans modification .

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Après avoir définitivement approuvé, le 9 novembre 2010, la création des conseillers territoriaux et après avoir fixé la répartition de ces derniers par département et par région, la Haute Assemblée est, une nouvelle fois, appelée à se prononcer sur ce sujet à la suite de la censure constitutionnelle intervenue le 9 décembre 2010.

Par sa décision n° 2010-618 sur la loi de réforme des collectivités territoriales, et tout en affirmant la conformité à la Constitution de la quasi-intégralité des dispositions de cette loi de réforme des collectivités territoriales (et notamment celles qui portaient création du conseiller territorial), le juge constitutionnel a en effet considéré que le tableau fixant la répartition des conseillers territoriaux méconnaissait le principe d'égalité des électeurs devant le suffrage, et devait donc être déclaré contraire à la Constitution.

Ainsi, pour permettre la mise en application, dès 2014, du dispositif adopté par le Parlement à la fin de l'année 2010, le gouvernement a établi un nouveau tableau de répartition des conseillers territoriaux.

Le présent texte (pour lequel la procédure accélérée a été engagée) poursuit donc deux objectifs :

- s'appuyant sur les principes dégagés par le Conseil constitutionnel à l'occasion de sa décision précitée du 9 décembre 2010, il ajuste le nombre de conseillers territoriaux dans les régions qui avaient justifié la censure ;

- pour des motifs liés à la situation locale, il augmente le nombre de conseillers territoriaux en Guadeloupe.

Dans la version du texte issue des travaux de l'Assemblée nationale (qui a, le 10 mai dernier, adopté le présent projet de loi sans modification), le nombre total de conseillers territoriaux passerait de 3 493 à 3 496.

I. LA CENSURE CONSTITUTIONNELLE PARTIELLE DE LA LOI DE RÉFORME DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. LES CONSEILLERS TERRITORIAUX : UNE NOUVELLE CATÉGORIE D'ÉLUS DONT LA CRÉATION EST CONFORME À LA CONSTITUTION

Votre rapporteur rappelle que, dans sa décision précitée sur la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, le Conseil constitutionnel a jugé que la création des conseillers territoriaux, nouvelle catégorie d'élus siégeant à la fois au conseil général et au conseil régional, n'encourait aucun grief de constitutionnalité .

Le Conseil a ainsi considéré que cette réforme était conforme :

- au principe de libre administration des collectivités territoriales, puisqu'elle « ne porte pas atteinte à l'existence de la région et du département ou à la distinction entre ces collectivités » (considérant 21) et n'institue pas de tutelle de la région sur le département (considérant 22) ;

- au principe de liberté de vote : ce principe ne saurait en effet avoir pour effet d'interdire au législateur de « confier à un élu le soin d'exercer son mandat dans deux assemblées territoriales distinctes » (considérant 26).

De la même manière, le juge constitutionnel a validé le mode de scrutin retenu par le législateur , en relevant notamment que la mise en place d'un scrutin uninominal majoritaire à deux tours ne portait pas, par lui-même, « atteinte à l'objectif d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ».

Ni la création des conseillers territoriaux, ni les modalités d'élection choisies par le Parlement pour l'élection de ces nouveaux élus ne posent donc problème d'un point de vue juridique.

B. UNE RÉPARTITION DES CONSEILLERS TERRITORIAUX CONTRAIRE AU PRINCIPE D'ÉGALITÉ DEVANT LE SUFFRAGE

En revanche, le Conseil constitutionnel a considéré que la répartition des conseillers territoriaux, telle qu'elle résultait du tableau annexé à la loi de réforme des collectivités, portait atteinte au principe d'égalité des électeurs devant le suffrage.

Le principe d'égalité des électeurs devant le suffrage dans la jurisprudence
du Conseil constitutionnel

Le contrôle du respect du principe d'égalité devant le suffrage par le Conseil constitutionnel, qui se fonde sur l'article 3 de la Constitution (aux termes duquel le suffrage est toujours « universel, égal et secret ») l'a poussé, dès 1985, à affirmer que toute élection devait être organisée « sur des bases essentiellement démographiques » (décision n° 85-196 DC du 8 août 1985, « Loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie ») ; des impératifs d'intérêt général permettent, toutefois, de déroger à l'application stricte de ce principe. Le Conseil a ainsi précisé que le principe d'égalité devant le suffrage n'implique pas que la représentation des électeurs « doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque région ni qu'il ne puisse être tenu compte d'autres impératifs d'intérêt général » ; toutefois, « ces considérations ne peuvent [...] intervenir que dans une mesure limitée » (considérant 16 de la décision précitée).

Cette jurisprudence, constamment appliquée depuis 1985, a récemment conduit le Conseil à censurer la règle d'un minimum de deux députés par département (décision n° 2008-573 DC du 8 janvier 2009, « Loi relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés ») : le juge constitutionnel avait ainsi considéré que le plafonnement du nombre de députés par l'article 25 de la Constitution et l'augmentation de la population française entre 1986, date de la dernière modification de la répartition des députés, et 2009, constituait une « importante modification des circonstances de droit et de fait » et que, en conséquence, « le maintien d'un minimum de deux députés pour chaque département n'[était] plus justifié par un impératif d'intérêt général susceptible d'atténuer la portée de la règle fondamentale selon laquelle l'Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques ».

Néanmoins, on soulignera que le Conseil n'exerce qu'un contrôle restreint sur la répartition des élus (il s'agit donc d'un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation) : malgré l'apparente rigueur de sa jurisprudence, il a ainsi considéré, dans sa décision sur le découpage des circonscriptions législatives, que « quel que puisse être le caractère discutable des motifs d'intérêt général invoqués pour justifier la délimitation de plusieurs circonscriptions, notamment dans les départements de Moselle et du Tarn, il n'apparaît pas compte tenu, d'une part, du progrès réalisé par la délimitation résultant de l'ordonnance du 29 juillet 2009 susvisée et, d'autre part, de la variété et de la complexité de situations locales pouvant donner lieu à des solutions différentes dans le respect de la même règle démographique, que cette délimitation méconnaisse manifestement le principe d'égalité devant le suffrage » : en d'autres termes, tout en affirmant sa perplexité sur la légitimité des motifs invoqués pour justifier la délimitation des circonscriptions législatives dans deux départements, le Conseil a considéré que, en l'absence d'erreur manifeste, il ne lui appartenait pas de faire obstacle aux choix du législateur.

On rappellera que le gouvernement avait initialement envisagé que la répartition des conseillers territoriaux soit fixée par le biais d'une ordonnance ^{1 ( * )} et que la délimitation des cantons soit effectuée sans consultation des conseils généraux, mais après avis public d'une commission constituée dans les mêmes conditions et selon les mêmes critères que celle qui est prévue par l'article 25 de la Constitution ^{2 ( * )} . Cependant, lors de l'examen du projet de loi de réforme des collectivités territoriales par l'Assemblée nationale en première lecture, un amendement du gouvernement a finalement été adopté afin que le législateur détermine directement la répartition des conseillers territoriaux.

La répartition prévue par le Parlement lors de l'examen du projet de loi de réforme des collectivités territoriales reposait sur plusieurs principes :

- un minimum de quinze conseillers territoriaux (correspondant au nombre de conseillers généraux dans le département dont le conseil général est le moins nombreux, à savoir celui du Territoire de Belfort) devait être attribué à chaque département ;

- le nombre de conseillers territoriaux dans chaque région ne devait pas dépasser le maximum de 310 : il s'agissait, ce faisant, d'éviter que les conseils régionaux ne deviennent des assemblées pléthoriques ;

- la représentation des départements au sein du conseil régional devait tenir compte de leur poids démographique relatif : ainsi, la proportion de conseillers territoriaux attribuée à chaque département dans le conseil régional devait s'inscrire, dans toute la mesure du possible et sous réserve du respect des autres principes retenus par le législateur, dans un « tunnel » de plus ou moins 20 % d'écart par rapport au quotient démographique du département en cause dans la région ;

- la mise en place, dans chaque département, d'un nombre impair de conseillers territoriaux : répondant à une demande ancienne et constante de l'Assemblée des départements de France, cette innovation a été soutenue par la Haute Assemblée tout au long de l'examen du texte ;

- enfin, la prise en compte de la carte cantonale actuelle : comme le soulignait votre rapporteur dans son rapport de deuxième lecture sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, le tableau de répartition des conseillers territoriaux adopté par le Parlement visait à éviter que le nombre d'élus dans un département « ne varie de plus de 25 % par rapport à la situation actuelle, notamment dans les départements ruraux ».

1. Des principes de répartition partiellement conformes à la Constitution

En premier lieu, le Conseil constitutionnel a confirmé que la volonté du législateur de doter chaque conseil général d'un effectif minimal de quinze conseillers territoriaux était conforme à la Constitution.

Bien que la mise en place de ce seuil puisse conduire à contrevenir au principe d'égalité devant le suffrage en provoquant la surreprésentation de certains départements par rapport à leur poids démographique réel au sein d'un conseil régional, le juge constitutionnel a en effet considéré que l'objectif poursuivi par le législateur par ce biais (à savoir « assurer le fonctionnement normal d'une assemblée délibérante locale ») était d'intérêt général puisqu'il « tend[ait] à assurer la mise en oeuvre du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution ». Parallèlement, il a jugé que la fixation de ce seuil n'était « pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ».

Ces deux éléments l'ont conduit à reconnaître la conformité à la Constitution du « plancher » de quinze conseillers généraux.

En cohérence avec ce raisonnement, le Conseil constitutionnel a adopté une méthode particulière pour calculer les écarts du quotient électoral à la moyenne régionale dans les régions où l'un des départements avait été doté de quinze conseillers territoriaux par application de ce plancher : dans les trois régions concernées, il a ainsi apprécié la moyenne régionale en excluant le quotient du département en cause.

2. Des écarts à la moyenne régionale excessifs dans six régions

Le Conseil a toutefois relevé que, dans plusieurs départements, l'écart du quotient électoral (c'est-à-dire du nombre d'habitants divisé par le nombre d'élus) à la moyenne régionale était particulièrement important. À cet égard, on soulignera que la censure du tableau dans son intégralité découlait non pas de la contrariété globale de celui-ci à la Constitution, mais du fait que le Conseil a estimé que les dispositions relatives à la répartition des conseillers territoriaux étaient « inséparables » les unes des autres (considérant 41). Seuls les effectifs de six départements ont ainsi justifié la censure prononcée par le Conseil, qui a estimé que l'écart du quotient électoral par rapport à la moyenne régionale était « manifestement disproportionné » dans tous les départements où cet écart était supérieur à 20 % , à savoir :

- la Meuse (+ 41,54 %), avec 19 conseillers territoriaux ;

- le Cantal (+ 22,62 %), avec 21 conseillers territoriaux ;

- la Haute-Garonne (-20,24 %), avec 89 conseillers territoriaux ;

- l'Aude (+ 21,63 %), avec 27 conseillers territoriaux ;

- la Mayenne (+ 20,49 %), avec 19 conseillers territoriaux ;

- la Savoie (+ 20,31 %), avec 25 conseillers territoriaux.

Ces écarts, qui auraient pu être considérés comme acceptables s'ils avaient découlé de la mise en oeuvre d'un principe à valeur constitutionnelle ou de la poursuite d'un objectif d'intérêt général, ont été jugés contraires à la Constitution : le Conseil constitutionnel a en effet estimé que « eu égard à la nature de [la] réforme, la volonté de ne pas s'écarter trop sensiblement du nombre des cantons fixé antérieurement [...] ne [pouvait] être regardée comme un impératif d'intérêt général susceptible de justifier des atteintes au principe d'égalité devant le suffrage ».

II. UNE NOUVELLE RÉPARTITION QUI ENTEND RESPECTER LES PRINCIPES POSÉS PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Entendant tirer les conséquences de la censure du tableau annexé à la loi de réforme des collectivités territoriales, le présent projet de loi tend à fixer la répartition des conseillers territoriaux en reprenant à l'identique les dispositions adoptées par le Parlement au mois de décembre 2010 ^{3 ( * )} , sauf dans les six régions où les écarts du quotient électoral de certains départements à la moyenne étaient supérieurs à 20 %, et sauf en Guadeloupe.

Votre rapporteur souligne, tout d'abord, que ce nouveau tableau a été élaboré en tenant compte non pas des chiffres de population dont disposait le Parlement lors de l'adoption de la loi de réforme des collectivités territoriales, mais des statistiques démographiques les plus récentes, c'est-à-dire celles de la population municipale authentifiée par le décret n° 2010-1723 du 30 décembre 2010 (c'est-à-dire la population au 1 ^er janvier 2008). Ce choix est rendu nécessaire par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui impose que les élections soient organisées « sur des bases essentiellement démographiques résultant d'un recensement récent » ^{4 ( * )} .

L'actualisation des chiffres de référence à prendre en compte pour définir la répartition des conseillers territoriaux n'a toutefois fait passer qu'un seul département au-dessus du « seuil » de 20 % d'écart du quotient électoral par rapport à la moyenne régionale : l'Ardèche (qui, avec ses 19 conseillers territoriaux, se caractérisait par un écart à la moyenne de + 19,99 %) est ainsi passée à 20,15 %.

Le présent texte comporte ainsi plusieurs modifications par rapport au dispositif adopté par les Assemblées à l'occasion de l'examen de la loi de réforme des collectivités territoriales.

Dans quatre régions, ces modifications ne portent que sur un seul département, dont l'effectif est abaissé ou augmenté d'un siège :

- le Cantal (région Auvergne) voit son nombre de sièges passer de 21 à 20 ; l'écart du quotient électoral à la moyenne démographique passe ainsi de 22,9 % à 19,6 % ;

- pour l' Aude (région Languedoc-Roussillon), le nombre de membres du conseil général est porté de 27 à 26 : cette modification permet d'amener l'écart sous le seuil des 20 % (il passe ainsi de 21,5 % à 19,0 %) ;

- pour la Haute-Garonne , le nombre de sièges de conseiller territorial passe de 89 à 90 : à l'issue de cette opération, l'écart à la moyenne régionale s'établit à - 19,6 % ;

- le nombre de sièges attribué à la Mayenne (région Pays-de-la-Loire) passe de 19 à 18, ce qui permet de ramener l'écart à la moyenne à 16,6 % (contre 20,5 % dans la version du tableau résultant de la loi de réforme des collectivités territoriales).

En Lorraine, le tableau issu du présent projet de loi modifierait le nombre de conseillers territoriaux dans trois départements.

Tout d'abord, la Meuse -dont le nombre de conseillers territoriaux (19 dans la loi de réforme des collectivités territoriales) avait motivé la censure du Conseil constitutionnel- se verrait dotée du nombre minimal de sièges, c'est-à-dire 15.

Cette modification importante aurait des incidences sur les autres départements, et ferait notamment passer le département des Vosges au-dessus du seuil de 20 % d'écart à la moyenne régionale. Pour corriger ce problème, le présent texte prévoit donc de :

- faire passer l'effectif des Vosges de 27 à 25 sièges ;

- augmenter le nombre de sièges dévolus à la Moselle (53, contre 51 dans le tableau censuré).

Enfin, dans la région Rhône-Alpes , les modifications induites par le projet de loi concernent trois départements :

- la Savoie perdrait un siège : l'effectif de son conseil général serait donc porté à 24 sièges ;

- pour les raisons déjà évoquées, le nombre de conseillers territoriaux en Ardèche est susceptible d'être censuré par le Conseil constitutionnel. Le gouvernement n'a pas souhaité réduire les effectifs alloués à ce département, dans la mesure où celui-ci a déjà connu une forte diminution du nombre de ses conseillers généraux par rapport à sa situation actuelle : le tableau annexé à la loi de réforme des collectivités territoriales lui accordait ainsi 19 conseillers territoriaux, contre 33 conseillers généraux aujourd'hui. Pour ne pas aggraver ce décalage, le présent texte prévoit donc d'agir directement sur la moyenne régionale en modifiant le nombre de conseillers territoriaux dans l'Ain (34 sièges, contre 33 dans le tableau censuré) et dans la Drôme (28 au lieu de 27). Cette modification permet effectivement de réduire l'écart à la moyenne du quotient électoral ardéchois, qui passe sous le « seuil » de 20 % (19,88 %).

Bien que le nombre de conseillers territoriaux dans cette collectivité ne soulève aucun problème juridique, le projet de loi vise enfin à modifier le nombre de sièges dévolus à la Guadeloupe .

En effet, l'article 87 de la loi de réforme des collectivités territoriales habilite le gouvernement à prendre par ordonnance les « dispositions fixant les mesures d'adaptation » des normes relatives aux conseillers territoriaux dans les départements et régions d'outre-mer. Sur ce fondement, le Congrès des élus départements et régionaux de la Guadeloupe a demandé, le 28 décembre 2010, à ce que le nombre de conseillers territoriaux dans la collectivité soit porté à 65 (contre 43 dans le tableau annexé à la loi du 16 décembre 2010, ce chiffre étant à mettre en parallèle avec les 81 élus régionaux et généraux dont la Guadeloupe dispose aujourd'hui).

Le gouvernement, tout en considérant qu'un effectif de 65 conseillers territoriaux serait excessif, a souhaité mieux tenir compte des particularités de la Guadeloupe : il s'agirait donc, pour reprendre les termes utilisés par l'étude d'impact jointe au présent projet de loi, d'« assurer une représentation satisfaisante de[s] 32 communes [de Guadeloupe] ». Dans cette optique, le présent projet de loi dote la Guadeloupe de 45 conseillers territoriaux. La collectivité étant une région monodépartementale, cette modification est évidemment sans incidence sur le respect du principe d'égalité devant le suffrage. Elle a toutefois pour effet de placer la Guadeloupe dans une situation extrêmement favorable à l'échelle nationale : en effet, le quotient électoral de cette collectivité sera d'environ 9 000 habitants par élu, contre 18 000 en moyenne sur l'ensemble du pays.

Globalement, la répartition des conseillers territoriaux issue du projet de loi ne laisserait substituer aucun écart supérieur à 20 % , sauf dans les quatre départements auquel le « plancher » de quinze conseillers territoriaux a été attribué ^{5 ( * )} -comme l'atteste le tableau présenté en annexe à ce rapport.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Estimant que le tableau prévu par le présent projet de loi respectait pleinement la jurisprudence du Conseil constitutionnel (comme l'ont confirmé, lors de leur audition ou dans le cadre d'une contribution écrite adressée à votre rapporteur, les professeurs de droit Anne Levade, Didier Maus et Jean-Claude Colliard), votre commission a adopté ce texte sans modification .

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 25 MAI 2011

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M. Jean-Patrick Courtois , rapporteur . - Après nous être prononcés sur la répartition des conseillers territoriaux par département et par région dans le cadre du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, nous sommes aujourd'hui amenés à réexaminer cette question à la suite de la censure constitutionnelle intervenue le 9 décembre dernier.

Dans sa décision, si le Conseil constitutionnel a confirmé que la création des conseillers territoriaux et le mode de scrutin retenu -uninominal majoritaire à deux tours- étaient conformes à la Constitution, il a censuré la répartition des conseillers territoriaux, qu 'il a jugée contraire au principe d'égalité des électeurs devant le suffrage. Il a considéré que la mise en place d'un « plancher » de quinze conseillers territoriaux dans chaque département n'encourait aucune censure, puisqu'elle poursuivait un objectif d'intérêt général : « assurer le fonctionnement normal d'une assemblée délibérante locale ». Néanmoins, il a jugé que l'écart du quotient électoral départemental à la moyenne régionale était « manifestement disproportionné » dans six départements, où il était supérieur à 20% : tel était le cas dans la Meuse, dans le Cantal, en Haute-Garonne, dans l'Aude, en Mayenne et en Savoie. Cet argument a poussé le Conseil à censurer le tableau dans son intégralité, estimant que les dispositions relatives à la répartition des conseillers territoriaux étaient indissociables les unes des autres.

Tirant les conséquences de cette décision, le présent projet de loi reprend à l'identique les dispositions adoptées par le Parlement en décembre 2010, sauf dans les six régions qui ont justifié la censure du Conseil constitutionnel et sauf en Guadeloupe. Le nombre de conseillers territoriaux passerait ainsi : de 21 à 20 dans le Cantal ; de 27 à 26 dans l'Aude ; de 89 à 90 en Haute-Garonne ; de 19 à 18 en Mayenne ; de 19 à 15 dans la Meuse ; de 27 à 25 dans les Vosges ; de 53 à 51 en Moselle ; de 25 à 24 en Savoie ; de 33 à 34 dans l'Ain ; de 27 à 28 dans la Drôme.

Les changements proposés sont donc marginaux. Le tableau établi par le gouvernement ne laisserait subsister aucun écart de plus de 20 % entre le quotient départemental et la moyenne régionale : comme l'ont confirmé trois professeurs de droit, Mme Anne Levade, M. Didier Maus et le président Jean-Claude Colliard, le texte est donc conforme à la jurisprudence constitutionnelle. En conséquence, je vous propose d'adopter le présent projet de loi sans modification.

M. Pierre-Yves Collombat . - Le Conseil constitutionnel ayant donné entière satisfaction au gouvernement -dans des conditions sur lesquelles nous reviendrons- il convenait qu'il montrât son indépendance en pinaillant sur quelques chiffres après la virgule. Mais les critiques que nous faisions au texte initial valent toujours : les zones rurales vont perdre la moitié de leurs élus de proximité, tandis que les métropoles en gagneront. Et pour quel résultat ? Pléthore de conseillers régionaux ! Selon l'étude d'impact, les économies attendues s'élèveraient à quelques millions d'euros, soit 0,6 millièmes des dépenses de fonctionnement des départements et régions ! Et ce sans compter les frais de déplacement des nouveaux conseillers territoriaux, qui n'auront pas le don d'ubiquité, ou les frais d'agrandissement des hémicycles, évalués à 1 milliard d'euros. Au moins, cela relancera-t-il le bâtiment ! Espérons que ce texte marque la fin du premier épisode de cette réforme. Le second en sera la déconstruction, avant la reconstruction.

M. Simon Sutour . - Je veux à nouveau crier ma colère, même si c'est en vain : pour montrer qu'il sert à quelque chose, le Conseil constitutionnel a annulé le tableau, faisant perdre au passage un conseiller territorial au département de l'Aude. En Lozère, il y aura un conseiller territorial pour 5 000 habitants ; dans le Gard, en revanche, le ratio sera de un pour 18 000 ! Où est la justice annoncée ? Au niveau du conseil général, peut-être, mais au niveau régional, c'est une injustice profonde et scandaleuse !

M. Jean-René Lecerf . - Quelques questions. Nous avions souhaité que les conseils généraux soient composés d'un nombre impair d'élus, afin de dégager une majorité. Qu'en est-il ?

M. Pierre-Yves Collombat . - C'est fini !

M. Jean-René Lecerf . - Nous connaissons le nombre de conseillers territoriaux par département, mais pas le nombre de cantons par circonscription législative. On nous impose déjà de respecter les frontières des circonscriptions, et la rumeur parle d'une règle d'égalité territoriale de plus ou moins 20 % entre les cantons. Cela posera un problème pour les cantons ruraux, qu'il risque de falloir réunir. Ne faudrait-il pas demander au ministre des explications sur ces différents points ?

M. Jean-Jacques Hyest , président . - Nous interrogerons le gouvernement en séance publique.

M. Jean-Patrick Courtois , rapporteur . - J'ai l'intention de poser des questions au ministre, notamment sur la fusion des communautés de communes avant 2014.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat . - Nous posons des questions, mais nous n'obtenons pas de réponses satisfaisantes. On demande au législateur de voter par petits bouts une réforme globale ; ainsi, il vote sans connaître le découpage des cantons dans lesquels seront élus ces ovnis que sont les conseillers territoriaux !

Le Conseil constitutionnel -auquel, dans sa composition actuelle, nous n'accordons pas grande vertu- ne s'est préoccupé ni de l'égalité dans la représentation des citoyens, ni de la parité, qui est pourtant une exigence constitutionnelle. Les économies attendues sont dérisoires au regard des dépenses qu'entraînera la création des conseillers territoriaux, entre frais de déplacement et agrandissements des locaux. Si nos concitoyens en connaissaient le coût réel, ils seraient sidérés ! Nous manifesterons notre hostilité à cette réforme en séance publique, en nous faisant l'écho des doutes et des inquiétudes des élus locaux que nous représentons.

M. Jacques Mézard . - Je m'étonne que ce texte, qui porte pourtant sur les collectivités territoriales, nous vienne de l'Assemblée nationale... Le Sénat aurait-il donc perdu son premier rôle en la matière ?

Nous connaissons les raisons de la décision du Conseil constitutionnel : la Meuse, le Cantal... Il faudra interroger le gouvernement. Nous connaissons le nom de celui qui va manier les ciseaux. ( Mme Gourault se fait préciser qu'il s'agit d'un député du Cantal ). Sans méconnaître la différence entre domaine législatif et domaine réglementaire, il serait bon que nous connaissions également les moyens qui seront utilisés pour le découpage. Vu nos discussions sur la commission départementale de coopération intercommunale et sur l'intercommunalité, les choses auraient dû se passer harmonieusement...

M. Jean-Patrick Courtois , rapporteur . - La création des conseillers territoriaux ayant été validée par le Conseil constitutionnel, ce projet de loi n'a pour objet que de fixer le nombre de conseillers territoriaux par département. Comme il respecte la décision du Conseil constitutionnel, je vous invite à le voter conforme. Pour le reste, il faudra interroger le ministre.

Le projet de loi est adopté sans modification.

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Cabinet du Premier ministre

M. Hervé FABRE-AUBRESPY , conseiller pour la législation électorale

Ministère de l'intérieur

M. Yves LE BRETON, adjoint au directeur de la modernisation et de l'action territoriale

Professeurs de droit

M. Jean-Claude COLLIARD , professeur de droit, président de l'université Paris-I (contribution écrite)

Mme Anne LEVADE , professeur de droit public à l'université Paris-XII (contribution écrite)

M. Didier MAUS , conseiller d'État, professeur de droit à l'université Aix-Marseille-III

ANNEXE 2 - RÉPARTITION DES CONSEILLERS TERRITORIAUX PAR DÉPARTEMENT ET PAR RÉGION ET ÉCART DU QUOTIENT ÉLECTORAL DÉPARTEMENTAL À LA MOYENNE RÉGIONALE

RÉGION	Conseil régional (tableau censuré)	Conseil régional (nouveau tableau)	DÉPARTEMENT	Nombre de conseillers territoriaux (tableau censuré)	Nombre de conseillers territoriaux (tableau proposé par le présent projet de loi)	Écart du quotient électoral à la moyenne régionale (nouveau tableau, en %)
Alsace	66	66	Bas-Rhin Haut-Rhin	43 31	43 31	+ 2,20 - 3,06
Aquitaine	211	211	Dordogne Gironde Landes Lot-et-Garonne Pyrénées-Atlantiques	33 79 27 27 45	33 79 27 27 45	- 17,62 + 19,46 - 8,23 - 19,73 - 4,47
Auvergne	146	145	Allier Cantal Haute-Loire Puy-de-Dôme	35 21 27 63	35 20 27 63	+ 5,84 - 19,64 - 11,22 + 7,80
Bourgogne	134	134	Côte d'Or Nièvre Saône-et-Loire Yonne	41 21 43 29	41 21 43 29	+ 4,04 - 14,07 + 5,35 - 3,46
Bretagne	190	190	Côtes-d'Armor Finistère Ille-et-Vilaine Morbihan	35 55 57 43	35 55 57 43	+ 0,23 - 2,33 + 2,40 - 0,39
Centre	172	172	Cher Eure-et-Loir Indre Indre-et-Loire Loir-et-Cher Loiret	25 29 19 35 25 39	25 29 19 35 25 39	- 14,87 - 0,77 - 17,04 + 13,64 - 11,24 + 13,37
Champagne-Ardenne	138	138	Ardennes Aube Marne Haute-Marne	33 33 49 23	33 33 49 23	- 11,18 - 5,82 + 19,14 - 16,38
Franche-Comté	104	104	Doubs Jura Haute-Saône Territoire de Belfort	39 27 23 15	39 27 23 15	+ 19,75 - 13,71 - 7,33 - 15,44
Guadeloupe	43	45	Guadeloupe	43	45
Île-de-France	308	308	Paris Seine-et-Marne Yvelines Essonne Hauts-de-Seine Seine-Saint-Denis Val-de-Marne Val-d'Oise	55 35 37 33 41 39 35 33	55 35 37 33 41 39 35 33	+ 6,21 - 1,60 + 0,39 - 3,47 - 0,16 + 2,04 - 1,06 - 6,71
Languedoc-Roussillon	167	166	Aude Gard Hérault Lozère Pyrénées-Orientales	27 39 55 15 31	26 39 55 15 31	- 19,02 + 7,33 + 11,78 - 69,06 - 14,16
Limousin	91	91	Corrèze Creuse Haute-Vienne	29 19 43	29 19 43	+ 2,90 -19,88 + 6,83
Lorraine	134	130	Meurthe-et-Moselle Meuse Moselle Vosges	37 19 51 27	37 15 53 25	+ 5,39 - 30,81 + 5,08 - 18,75
Midi-Pyrénées	250	251	Ariège Aveyron Haute-Garonne Gers Lot Hautes-Pyrénées Tarn Tarn-et-Garonne	15 29 89 19 19 23 33 23	15 29 90 19 19 23 33 23	- 11,45 - 15,87 + 19,62 - 13,77 - 19,57 - 11,92 - 0,38 - 9,29
Basse-Normandie	117	117	Calvados Manche Orne	49 39 29	49 39 29	+ 10,36 + 1,59 - 19,65
Haute-Normandie	98	98	Eure Seine-Maritime	35 63	35 63	+ 6,38 - 11,49
Nord-Pas-de-Calais	138	138	Nord Pas-de-Calais	81 57	81 57	+ 8,58 - 12,20
Pays-de-la-Loire	175	174	Loire-Atlantique Maine-et-Loire Mayenne Sarthe Vendée	53 39 19 31 33	53 39 18 31 33	+ 17,46 - 1,52 - 16,56 - 10,52 - 7,33
Picardie	109	109	Aisne Oise Somme	33 39 37	33 39 37	- 6,66 + 17,23 - 12,22
Poitou-Charentes	124	124	Charente Charente-Maritime Deux-Sèvres Vienne	25 41 27 31	25 41 27 31	- 0,51 + 5,55 - 4,34 - 3,15
Provence-Alpes-Côte d'Azur	226	226	Alpes-de-Haute-Provence Hautes-Alpes Alpes-Maritimes Bouches-du-Rhône Var Vaucluse	15 15 49 75 45 27	15 15 49 75 45 27	- 55,04 - 61,80 - 5,51 + 11,92 - 4,99 - 14,78
La Réunion	49	49	La Réunion	49	49
Rhône-Alpes	298	299	Ain Ardèche Drôme Isère Loire Rhône Savoie Haute-Savoie	33 19 27 49 39 69 25 37	34 19 28 49 39 69 24 37	- 16,42 - 19,88 - 16,55 + 18,57 - 7,00 + 19,75 - 16,74 - 5,38

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* ¹ Article 14 du projet de loi n° 61 (2009-2010) relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, toujours pendant devant le Sénat. Comme le soulignait votre rapporteur lors de l'examen du projet de loi de réforme des collectivités territoriales en deuxième lecture, « les critères encadrant cette habilitation étaient relativement flous » si bien que celle-ci n'aurait vraisemblablement pas pu être adoptée en l'état par le Sénat.

* ² II de l'article 3 du même texte.

* ³ Dans une contribution écrite, Mme Anne Levade relevait que la décision constitutionnelle précitée du 9 décembre 2010 concluait « implicitement et a contrario , mais nécessairement, à la constitutionnalité du nombre des conseillers territoriaux des départements autres que ceux expressément mentionnés ».

* ⁴ Décision n° 87-227 DC du 7 juillet 1987, « Loi modifiant l'organisation administrative et le régime électoral de la ville de Marseille ».

* ⁵ La Lozère, La Meuse, Les Alpes-de-Haute-Provence et les Hautes-Alpes.