EXAMEN DES ARTICLES
TITRE Ier - RESPECT DES VALEURS DU SPORT
Article 1er (nouvel article L. 131-8-1 du code du sport) - Établissement d'une charte éthique par les fédérations sportives
Le présent article tend à insérer un article L. 131-8-1 dans le code du sport afin d'imposer à chaque fédération agréée d'établir une charte éthique et de veiller à son application.
I. Le droit en vigueur
A. L'application de principes éthiques en droit du sport
Le droit français du sport ne méconnaît pas l'éthique.
Ainsi l'article L. 141-3 du code du sport prévoit-il que « le comité national olympique et sportif français veille au respect de la déontologie du sportif définie dans une charte établie par lui après avis de la Commission nationale du sport de haut niveau ».
La réglementation de la profession d'agent sportif prend également en compte cette dimension. Aux termes de l'article L. 222-9 du code du sport, nul ne peut obtenir ou détenir une licence d'agent sportif « s'il a fait l'objet d'une sanction disciplinaire au moins équivalente à une suspension par la fédération délégataire compétente à raison d'un manquement au respect des règles d'éthique, de moralité et de déontologie sportives ».
L'éthique irrigue, en outre, de nombreuses autres dispositions du code du sport, en matière de dopage (présence d'un représentant du comité consultatif national d'éthique au sein du collège de l'Agence française de lutte contre le dopage), de limitation de la multipropriété des clubs (article L. 122-7 du code du sport), ou encore de paris sportifs (voir l'exposé général du rapport).
Enfin, les fédérations elles-mêmes ont parfois mis en place des chartes éthiques, notamment en football. La fédération française de football a ainsi créé un conseil national de l'éthique avec une charte éthique du football.
Les fédérations d'arts martiaux et de rugby ont aussi pris l'initiative, par exemple, de mettre en place de telles chartes.
B. Les fédérations agréées
L'article L. 131-8 du code du sport prévoit que les fédérations sportives peuvent être agréées par l'État. 112 fédérations bénéficient aujourd'hui de cet agrément dont 88 sont des fédérations unisport (31 sont olympiques) et 24 des fédérations multisports
L'agrément constitue « le premier stade de reconnaissance des fédérations par l'État » et a des effets juridiques réels. En effet, il investit la fédération d'une mission de service public, qui lui permet de demander à l'État des concours financiers et en personnel.
En contrepartie de ces avantages, l'agrément impose que les fédérations adoptent des « statuts comportant certaines dispositions obligatoires et un règlement disciplinaire conforme à un règlement type 6 ( * ) ». Ils sont définis par décret en Conseil d'État pris après avis du Comité national olympique et sportif français.
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Aux termes de l'article R. 131-3 du code du sport, les fédérations sportives qui sollicitent l'agrément prévu à l'article L. 131-8 doivent : 1° Avoir adopté des statuts comportant des dispositions qui garantissent leur fonctionnement démocratique, la transparence de leur gestion et l'égal accès des femmes et des hommes à leurs instances dirigeantes, et qui comprennent les dispositions obligatoires prévues à l'annexe I-5 ; 2° Avoir adopté un règlement disciplinaire conforme au règlement disciplinaire type figurant à l'annexe I-6 (...) ; 3° Avoir adopté un règlement disciplinaire particulier en matière de lutte contre le dopage conforme aux prescriptions de l'article L. 232-21 ; 4° Justifier d'une existence d'au moins trois ans ; 5° Justifier d'être en mesure d'offrir à leurs membres les structures administratives et l'encadrement technique que requiert la pratique de la discipline. |
Les fédérations agréées sont enfin soumises au contrôle des services de l'État (Inspections générales de la jeunesse et des sports, et des finances), et de la Cour des comptes.
II. Le texte de la proposition de loi
Le texte de la proposition de loi tend à insérer un article L. 131-8-1 dans le code du sport afin de prévoir que les fédérations sportives agréées établissent une charte éthique et veillent à son application.
Cette charte devait, dans le texte initial, rappeler les « valeurs essentielles du sport parmi lesquelles la solidarité, la loyauté et le respect de soi et des autres ».
La création d'un article spécifique dans le code du sport a des conséquences sur le statut juridique d'une telle charte : celle-ci ne serait en effet pas considérée comme étant l'une des dispositions obligatoires des statuts mentionnées à l'article L. 131-8 du code du sport, mais constituerait un dispositif ad hoc , aux effets juridiques incertains.
Votre rapporteur a donc proposé de compléter le texte de la proposition de loi.
A. Un accord sur le principe d'imposer aux fédérations le respect d'objectifs plus ambitieux en matière d'éthique
Votre rapporteur considère que le fait que l'éthique soit une valeur fondamentale du sport mérite d'être valorisé juridiquement. Au vu du système sportif français, marqué par le rôle des fédérations, il lui semble qu'elles doivent jouer un rôle essentiel en la matière.
Comme le précise M. Jean-Christophe Lapouble, dans sa notice sur les fédérations sportives dans Lexis Nexis , « en fait les différentes dispositions du code du sport brident assez sérieusement l'indépendance des fédérations sportives. Ce constat, qui pourrait être choquant, doit s'accompagner de la précision selon laquelle le fait de participer à l'exécution d'une mission de service public entraîne forcément un contrôle qui vise avant tout à s'assurer de la bonne exécution des missions de service public ».
Mais, imposer une simple charte peut sembler insuffisant. En effet, en dépit de l'existence d'une telle charte pour le football, force est de reconnaître qu'il s'agit de l'un des sports où l'éthique est la moins respectée, au moins en dehors des terrains. Bien qu'il soit inscrit que constitue un comportement répréhensible « toute pression due à des critères autres que sportifs », « toute manoeuvre dilatoire faite pour contourner la règle », « tout comportement portant atteinte à l'image du football ou à sa fonction dans la société », « toute intolérance », « tout manquement au devoir de réserve dans les déclarations publiques », ces règles semblent bien souvent détournées.
Si une charte n'est pas forcément définie pour être parfaitement respectée, mais plutôt pour fixer un cap, admettons cependant que le décalage avec la réalité peut être assez frappant.
Par ailleurs, un danger existait que les fédérations plus « modestes » aient des difficultés à définir le contenu d'une charte éthique et qu'elles tardent à les adopter.
B. La position de votre commission
Votre commission a donc proposé de compléter l'article par un renvoi à un décret pris après avis du Comité national olympique et sportif français (CNOSF), qui devra définir :
- le contenu de la charte éthique . A cet égard, l'avis du CNOSF sera très utile dans la mesure où le représentant du mouvement sportif a entrepris un travail d'envergure visant à définir des principes éthiques applicables au sport. Une certaine harmonisation des chartes en est également attendue, même si chaque fédération doit être laissée libre de la compléter par des dispositions spécifiques ;
- les modalités de son entrée en vigueur . Il paraît en effet difficile que le ministère des sports retire l'agrément à une fédération qui aurait tardé à respecter la loi sur ce point. Le décret permettra de préciser la date à laquelle les fédérations devront s'être conformées à cette exigence ;
- et les conditions d'application de la charte . Il s'agit de l'ajout le plus important de la commission. En effet, on peut craindre que les effets d'une charte éthique soient nuls en l'absence d'un organe fédéral chargé de la faire respecter. A cet égard, le décret devra préciser quelles commissions (de l'éthique ou des sanctions par exemple) sont responsables de l'application de la charte et prévoir d'éventuelles sanctions. M. Jean-Pierre Karaquillo, auditionné par votre rapporteur, a considéré que la question de la nature des sanctions était centrale : afin de faire respecter l'éthique, un arsenal original privilégiant les sanctions pédagogiques devrait être privilégié (participation à des actions de formation ou des opérations de communication...).
La commission a enfin supprimé la référence aux « valeurs essentielles du sport », qui a le défaut d'être déclarative et non exhaustive.
Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié.
Article 2 (supprimé) (article L. 131-9 du code du sport) - Respect des principes et enjeux du développement durable
Cet article tendait initialement à modifier l'article L. 131-9 du code du sport, afin de prévoir que les missions relatives au développement du sport dévolues aux fédérations s'exerçaient dans le respect des principes et des enjeux du développement durable.
I. Le droit en vigueur
L'article L. 131-9 du code du sport fixe le principe selon lequel « les fédérations sportives agréées participent à la mise en oeuvre des missions de service public relatives au développement et à la démocratisation des activités physiques et sportives ».
L'intérêt de cet article n'est pas d'attribuer aux fédérations une mission de service public (l'article L. 131-8 précité du code du sport est suffisant en la matière), mais de préciser que seules les fédérations réellement sportives 7 ( * ) peuvent bénéficier de l'agrément prévu à l'article L. 131-8.
Le second alinéa de l'article L. 131-9 précité du code du sport prévoit que ces missions ne peuvent être déléguées qu'aux ligues professionnelles créées en vertu de l'article L. 132-1 du même code.
II. Le texte de la proposition de loi
L'article 2 de la proposition de loi initiale prévoyait que ces missions de service public de développement et de démocratisation du sport soient exercées « dans le respect des principes et des enjeux du développement durable ». La disposition, modifiant l'article L. 131-9 du code du sport, aurait concerné aussi bien les fédérations agréées que délégataires.
Selon les informations fournies à votre rapporteur, ces principes et enjeux renvoient à ceux définis dans le préambule de la Constitution, le Grenelle de l'environnement et la stratégie de développement durable.
Le ministère des sports, d'une part, et le Centre national de développement du sport, d'autre part, mettent déjà en oeuvre des mesures de conditionnalité des aides pour inciter fédérations et clubs sportifs à s'engager dans une démarche de développement durable.
Votre rapporteur souscrit pleinement à l'objectif de prise en compte par les fédérations des enjeux environnementaux. Néanmoins, il a estimé que cette disposition était déclarative et dépourvue d'effet juridique.
Il considère cependant que les chartes éthiques mentionnées à l'article 1 er de la proposition de loi pourraient contenir des dispositions relatives au développement durable. Le renvoi à un décret prévu par l'article 1 er tel que modifié par la commission permettra de répondre à cet objectif. La ministre des sports a au demeurant précisé en commission que telle serait en effet son intention.
Votre commission a supprimé cet article.
Article 3 (article L. 131-16 du code du sport) - Édiction de nouveaux règlements par les fédérations délégataires
Le présent article, dans sa version initiale, modifiait l'article L. 131-16 du code du sport afin :
- d'une part, de confier le pouvoir aux fédérations délégataires de fixer les conditions juridiques, administratives et financières auxquelles doivent répondre les associations et sociétés sportives afin de participer aux compétitions qu'elles organisent ;
- et, d'autre part, de prévoir spécifiquement que les règlements fédéraux peuvent contenir des dispositions relatives au nombre de sportifs formés localement dans les équipes participant à ces compétitions.
I. Le droit en vigueur
Les articles L. 131-14 à L. 131-21 du code du sport fixent le régime juridique des fédérations sportives délégataires.
L'article L. 131-14 du code du sport fixe le principe selon lequel une seule fédération par discipline sportive peut recevoir une délégation, ce qui lui confère des prérogatives de puissance publique (CE, 19 décembre 1988, Pascau). Ce monopole de la délégation permet aux fédérations concernées 8 ( * ) , aux termes de l'article L. 131-15 du même code, d'organiser les compétitions sportives à l'issue desquelles sont délivrés les titres internationaux, nationaux, régionaux ou départementaux, de procéder aux sélections correspondantes et proposer l'inscription sur les listes de sportifs, d'entraîneurs, d'arbitres et juges de haut niveau, sur la liste des sportifs Espoirs et sur la liste des partenaires d'entraînement.
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Aux termes de l'article R. 131-28 du code du sport, « pour qu'une fédération sportive puisse bénéficier d'une délégation, son règlement intérieur doit prévoir : 1° La publication, avant le début de la saison sportive, d'un calendrier officiel des compétitions qu'elle organise ou autorise, ménageant aux sportifs le temps de récupération nécessaire à la protection de leur santé ; 2° L'organisation d'une surveillance médicale particulière de ses licenciés inscrits sur la liste des sportifs de haut niveau mentionnée à l'article L. 221-2 ainsi que de ses licenciés inscrits dans les filières d'accès au sport de haut niveau ». |
Enfin, l'article L. 131-16 prévoit que les fédérations délégataires édictent :
- les règles propres à leur discipline . Il s'agit de la prérogative majeure dont elles disposent qui comprend l'édiction, en accord bien souvent avec la fédération internationale dont elles dépendent, des règles du jeu applicables à la discipline sportive concernée, des règles d'établissement d'un classement national, régional, départemental ou autre, des sportifs, individuellement ou par équipe, des règles d'organisation et de déroulement des compétitions ou épreuves aboutissant à un tel classement, et les règles d'accès et de participation des sportifs, individuellement ou par équipe, à ces compétitions et épreuves. Ce pouvoir s'étend à la définition des normes en matière d'équipements sportifs dans les conditions fixées aux articles R. 131-33 à R. 131-36 du code du sport ;
- et les règlements relatifs à l'organisation de toute manifestation ouverte à leurs licenciés .
La jurisprudence a considéré, par ailleurs, qu'indépendamment de l'application des règlements fédéraux relatifs aux compétitions sportives, il appartient aux autorités de police de prendre les mesures nécessaires au maintien de l'ordre et de la sécurité publique (CE, 13 décembre 2006, Fédération française de football).
Les pouvoirs des fédérations rencontrent aussi des limites. L'avis du Conseil d'État du 20 novembre 2003 est tout à fait éclairant à cet égard : « les dispositions du I de l'article 17 de la loi susvisée du 16 juillet 1984 permettent au ministre chargé des sports d'attribuer à une fédération agréée la compétence pour établir, dans une discipline déterminée, des règles techniques propres à cette discipline et édicter des règlements relatifs à l'organisation de toute manifestation sportive ouverte à ses licenciés.
Il est loisible à ce titre à cette fédération, sous réserve des compétences dévolues à l'État dans sa sphère d'attribution par les articles 42-1 et 42-2 de la loi, de définir les normes applicables aux équipements nécessaires au bon déroulement des compétitions sportives, qu'il s'agisse des installations édifiées sur l'aire de jeu ouverte aux sportifs ou de celles qui, tout en étant extérieures à l'aire de jeu, n'en concourent pas moins au déroulement des compétitions dans des conditions d'hygiène, de sécurité et de loyauté satisfaisantes.
En revanche, les exigences dictées exclusivement par des impératifs d'ordre commercial comme celles qui touchent à la contenance minimale des espaces affectés à l'accueil du public pour chaque type de compétition ou la détermination de dispositifs électriques et d'installations ayant pour seul objet de favoriser la retransmission télévisée ou radiophonique des compétitions, excédent le champ des compétences des fédérations titulaires d'une délégation au titre de l'article 17 de la loi. En ces domaines, elles ne peuvent intervenir que par voie de recommandations dépourvues de caractère obligatoire » .
Votre rapporteur insiste sur l'importance de ce principe, qui permet de limiter l'impact des changements des normes relatives aux équipements sur les collectivités territoriales et se prononce fermement sur leur maintien. Le présent article ne les remet au demeurant pas en cause.
II. Le texte de la proposition de loi
Le présent article modifie l'article L. 131-16 du code du sport afin :
- de renforcer les pouvoirs des fédérations sportives vis-à-vis des clubs participant aux compétitions qu'elles organisent en leur donnant le pouvoir d'édicter des règlements relatifs aux conditions juridiques, administratives et financières auxquelles doivent répondre ces clubs ;
- et de permettre explicitement que ces règles contiennent des dispositions relatives au nombre de sportifs formés localement dans les équipes participant à ces compétitions.
A. Les nouveaux pouvoirs fédéraux
Comme votre rapporteur l'a déjà souligné, le code du sport permet déjà aux fédérations sportives de définir des règles applicables à leur discipline et à leurs compétitions. Indirectement, de très nombreuses règles, principalement sportives, s'appliquent aux associations sportives adhérant à la fédération.
L'objectif du deuxième alinéa du présent article est de donner une base légale sûre aux obligations nouvelles qu'elles pourraient imposer aux clubs.
Il s'agit en fait principalement des mesures qu'elles souhaiteraient voir mises en oeuvre par les clubs professionnels (« licences clubs » et « fair-play financier » notamment), et qui seraient donc, de facto , de la compétence des ligues professionnelles.
B. L'intérêt d'une « licence club »
L'organisation d'une compétition sportive a pour objet de récompenser le mérite sportif. Il reste que les différentes équipes ne se structurent pas de manière similaire, ce qui crée des différences « extra-sportives » importantes. C'est la raison pour laquelle les ligues professionnelles sont en général favorables à des systèmes permettant de renforcer l'équité de la compétition. Les systèmes de ligues fermées sont, à cet égard, plus faciles à réguler.
Dans le cas de championnats ouverts, les moyens à mettre en oeuvre sont plus complexes. L'une des méthodes les plus couramment évoquées est celle de la « licence club » qui imposerait aux acteurs de respecter un certain nombre de critères administratifs, juridiques et financiers favorisant une compétition loyale. Il permet en outre aux ligues d'encourager, comme le note le rapport de M. Éric Besson 9 ( * ) , « une gestion rationnelle privilégiant les projets de clubs à long terme passant par la capacité des ligues à réguler les aspects non sportifs en édictant des conditions d'accès allant au-delà du mérite sportif (formation, finances, administration, équipements sportifs, équipement commercial...), comme c'est déjà le cas, via la DNCG, pour les aspects comptables ».
En Allemagne, la Bundesliga a, elle aussi, mis en place un système équivalent, la « Lizenzierungsordnung » (LO). L'association nationale des ligues de sport professionnel a proposé que soit instauré un tel mécanisme, via une disposition législative, « afin d'assurer le bon déroulement et l'équité des compétitions dont elles [les ligues] ont la charge ainsi que le développement global du secteur professionnel considéré ».
La Commission européenne reconnaît à cet égard « l'utilité d'un solide système de licence pour les clubs professionnels au niveau européen et national pour favoriser une bonne gouvernance dans le sport. »
Elle est soutenue en ce sens par le Parlement européen qui « encourage la Commission aÌ promouvoir l'application et le renforcement de systèmes de licence reposant sur l'autoréglementation, à l'échelon national et européen, afin d'accroître la bonne gouvernance et de créer des conditions égales pour tous en ce qui concerne la transparence financière et la stabilité ; recommande que des mesures soient prises pour atteindre la transparence financière et le contrôle des coûts dans le sport européen, afin de garantir non seulement la stabilité mais aussi des conditions égales pour tous les concurrents européens dans le secteur du sport ; reconnaît l'utilité de l'octroi de licences, par les organisateurs des compétitions aux niveaux national et européen, aux clubs professionnels, garantissant que ces derniers ont la structure nécessaire et répondent aux conditions matérielles requises pour participer aux compétitions » (résolution du 8 mai 2008).
C. Les contenus de cette licence club
Les contenus pourraient être multiples. La présente proposition de loi prévoit deux dispositions qui pourraient y figurer :
- un nombre minimum de sportifs formés localement dans les équipes participants aux compétitions organisées par les fédérations (ou les ligues par délégation). Cette idée est bien évidemment liée aux conséquences de l'arrêt « Bosman » de la Cour de justice des communautés européennes qui a interdit les quotas de joueurs nationaux dans les équipes sportives professionnelles au motif qu'ils étaient contraires au principe de la liberté de circulation. Cette décision a entraîné une explosion des transferts de joueurs et la création de clubs extrêmement cosmopolites, au détriment parfois des clubs formateurs, qui ont perdu de nombreux joueurs attirés par les sirènes financières de clubs plus riches. La mise en place de quotas de joueurs formés localement a précisément pour objectif d'encourager, voire d'obliger les clubs à faire de la formation.
A cet égard, la mise en place par l'UEFA d'une obligation, entrée progressivement en vigueur, de disposer dans l'effectif de l'équipe de 8 joueurs formés localement (4 formés au club et 4 formés dans le pays d'implantation du club pendant un nombre d'années minimal), a poussé de nombreux clubs professionnels à mettre en place des structures propres de formation.
Votre rapporteur ne peut qu'être favorable à l'instauration d'une règle renforçant l'équité sportive, favorisant la formation des joueurs, et facilitant éventuellement l'identification des populations locales à une équipe qui comprend des joueurs formés localement. Il reste que ce type de mesure présente selon lui un danger : celui de voir les clubs s'engager dans un recrutement de joueurs étrangers extrêmement jeunes pour les placer dans leurs centres de formation, avec les effets collatéraux que l'on connaît (jeunes joueurs abandonnés sans formation ni diplômes dans des pays étrangers, précarité des conditions de vie). La mise en place d'un quota de joueurs formés localement doit donc s'accompagner d'un respect très ferme des dispositions relatives à l'interdiction de transfert des mineurs ;
- et un plafond de rémunérations des joueurs (salaires, primes et rémunérations annexes), qui pourrait être en pourcentage du budget du club ou en valeur absolue. Cette disposition, prévue initialement à l'article 5 de la proposition de loi, a été transférée par la commission dans cet article qui confie aux fédérations (et non à un décret) le soin de définir le plafond. Il s'agirait là de l'application d'un « principe de précaution sportive » destiné à favoriser l'équité sportive et la pérennité de la compétition, en évitant que des clubs jouent leur « va-tout » sur une saison, en faisant exploser la masse salariale, pour des résultats aléatoires, au détriment des autres clubs ou d'eux-mêmes. Un tel dispositif a déjà été mis en place par la Ligue nationale de rugby. Si votre rapporteur est sceptique sur l'efficacité de telles mesures, et considère que le contrôle de gestion amélioré mis en place au sein des ligues (voir article 5) est un outil beaucoup plus efficace de stabilité du sport professionnel, il considère néanmoins qu'elles peuvent être intéressantes, notamment si elles sont mises en place au niveau européen.
Bien que de tels dispositifs existent déjà, ils restent très fragiles en droit français (discriminations de joueurs, intrusion de fédérations dans les politiques entrepreneuriales de sociétés commerciales...) et le présent article permet de les valider juridiquement.
D'autres obligations pourraient être instituées.
Dans le nouveau règlement de l'UEFA sur les licences de clubs et le fair-play financier, une mesure concernant les officiers de liaison pour les supporters (OLS) va ainsi être mise en place. A partir de la saison 2012/2013, les clubs devront nommer un OLS pour conserver leur licence UEFA. La désignation d'un OLS devrait permettre davantage de dialogue entre les clubs et ses fans, des relations mieux gérées et une représentation plus construite sont les objectifs d'une telle mesure.
Votre rapporteur serait pleinement favorable à ce type de dispositifs dans les championnats français, conformément aux préconisations du livre vert du supportérisme publié à l'automne 2010 par le ministère des sports, et du rapport de notre collègue Pierre Martin sur les supporters.
Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.
Article 4 (supprimé) (article L. 132-1 du code du sport) - Compétence des ligues professionnelles
Le présent article visait à compléter l'article L. 132-1 du code du sport, qui fixe la compétence des ligues professionnelles créées par les fédérations, afin de leur permettre d'édicter des règles spécifiques au sport professionnel favorisant notamment l'équité et l'attractivité des compétitions qu'elles organisent.
I. Le droit en vigueur
L'article L. 132-1 prévoit la possibilité pour les fédérations sportives délégataires de créer une ligue professionnelle, dont la mission est la représentation, la gestion et la coordination des activités professionnelles des associations affiliées.
Les ligues sont, soit des commissions internes des fédérations (cas du basketball ou du handball féminins), soit indépendantes : dans ce dernier cas, elles sont constituées sous la forme associative (article R. 132-2 du code du sport), disposent donc d'une personnalité morale, et doivent passer une convention avec la fédération délégataire (cas du football, du rugby, du basketball et handball masculins, du volleyball, du cyclisme et de l'athlétisme).
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La répartition des compétences entre les fédérations et les ligues est fixée par les articles R. 132-10 à R. 132-12 du code du sport . Article R. 132-10 : « Relèvent de la compétence de la fédération : 1° La délivrance des licences sportives et de la licence d'agent sportif ; 2° La formation et le perfectionnement des dirigeants, animateurs, formateurs et entraineurs fédéraux ; 3° L'organisation et l'accession aÌ la pratique des activités arbitrales ; 4° La définition et le contrôle du respect des règles techniques et des règles de sécuritéì, d'encadrement et de déontologie de la discipline ; 5° L'organisation de la surveillance médicale des sportifs, dans les conditions prévues au chapitre Ier du titre III du livre II ; 6° La délivrance des titres mentionnés aÌ l'article L. 131-18 ; 7° La sélection et la gestion des équipes portant l'appellation d' « Équipe de France » ; 8° L'accession aÌ la pratique du sport de haut niveau ; 9° Le classement des équipements sportifs ; 10° L'exercice du pouvoir disciplinaire en appel. Article R. 132-11 : « La fédération et la ligue professionnelle exercent en commun les compétences suivantes : 1° L'instruction des demandes d'agrément des centres de formation relevant des associations et sociétés membres de la ligue professionnelle ; 2° L'élaboration du calendrier des compétitions professionnelles ; 3° Les conditions dans lesquelles les sportifs sont mis aÌ disposition des équipes portant l'appellation d'équipe de France ; 4° La mise en oeuvre du règlement médical fédéral ; 5° L'exercice du droit aÌ l'information prévu aÌ l'article L. 333-6. Article R. 132-12 : « Sous réserve des dispositions des articles R. 132-10 et R. 132-11, la réglementation et la gestion des compétitions mentionnées aÌ l'article R. 132-1 relèvent de la compétence de la ligue professionnelle. |
II. Le texte de la proposition de loi
Le présent article tend à imposer dans la loi une répartition des rôles entre les fédérations et les ligues professionnelles en prévoyant que ces dernières sont compétentes pour « édicter les règles spécifiques aux activités sportives à caractère professionnel ».
Votre rapporteur est plutôt favorable à cette répartition des compétences, mais souhaite conserver le principe selon lequel elle doit découler d'une délégation par les fédérations . L'article 3, qui étend le pouvoir des fédérations, est ainsi potentiellement applicable aux ligues auxquelles les fédérations auraient délégué le pouvoir de définir les conditions juridiques, administratives et financières de participation des clubs aux compétitions que les ligues organisent.
Pour cette raison, votre commission a supprimé cet article .
Article 5 (article L. 132-2 du code du sport) - Renforcement du contrôle comptable et financier des clubs
Le présent article modifie l'article L. 132-2 du code du sport afin de renforcer le pouvoir des organes de contrôle financier que les fédérations ayant constitué des ligues professionnelles doivent mettre en place.
I. Le droit en vigueur
A. Les pouvoirs des organes chargés du contrôle de gestion
L'article L. 132-2 du code du sport précise que « chaque fédération disposant d'une ligue professionnelle crée un organisme assurant le contrôle juridique et financier des associations et sociétés sportives.
« Cet organisme est notamment chargé de contrôler que les associations et les sociétés qu'elles ont constituées répondent aux conditions fixées pour prendre part aux compétitions organisées par les fédérations » .
L'objectif de cet organisme 10 ( * ) , qui n'est actuellement pas précisé par la loi, est défini par la convention qui lie la ligue professionnelle à la fédération sportive ou par les statuts fédéraux quand la ligue professionnelle ne possède par de personnalité juridique.
Il s'agit en général de veiller à ce que les compétitions ne soient pas faussées par l'instabilité d'un club participant, qui déposerait le bilan en cours de saison, ou qui vivrait complètement au-dessus de ses moyens pendant une saison.
Selon les représentants de la DNCG de football auditionnés par votre rapporteur, cet organisme vérifie que la gestion financière des clubs assure leur pérennité, en tenant compte du respect des normes à la fois comptables, financières et juridiques admises en France. Les clubs professionnels de Ligue 1 et de Ligue 2 font tous l'objet, chaque saison, d'un contrôle de leur situation juridique et financière par la commission de contrôle des clubs professionnels (il existe une commission pour le sport amateur) de la DNCG.
Ce contrôle s'exerce en toute indépendance dans le cadre de la mission qui lui a été confiée par la loi, ainsi que par les règlements de la fédération et de la ligue professionnelle de football.
Le site Internet de la DNCG rappelle, quant à lui, que « la DNCG a pour principal objectif d'assurer la pérennité et l'équité des compétitions, en vérifiant notamment que les investissements sportifs de chaque club n'excèdent pas ses capacités financières. Cette appréciation se fait à partir des données financières, historiques et prévisionnelles, communiquées par les clubs. La Commission rappelle ainsi l'importance de l'existence, au niveau des clubs, de systèmes comptables et de contrôle interne efficients, d'un contrôle de gestion adapté au secteur d'activité et d'un processus structuré de prévision ».
Afin de faire appliquer ses décisions, la DNCG dispose de pouvoirs de prévention et de sanction (interdiction d'achat d'un joueur, plafonnement des salaires, relégation du club...).
Ce rôle de la DNCG a été contesté devant le juge par un club qui avait subi une sanction. Le Conseil d'État ( CE, 19 juillet 2010, FFF-LFP c. Entente Sannois Saint-Gratien) a considéré que « la direction nationale du contrôle de gestion dispose d'une latitude pour retenir la ou les mesures qui lui paraît les mieux à même de remédier à la situation financière dégradée d'un club, dans le but de garantir la continuité et l'équité des compétitions » .
Le rôle de ces organismes est donc à la fois plus large que le contrôle de gestion traditionnelle, puisqu'ils exercent leurs missions avec un objectif sportif, et plus étroit puisqu'il ne s'agit pas d'une validation des comptes, tel que peuvent le faire les commissaires aux comptes.
B. Le succès d'un dispositif quasiment unique en Europe
Selon le rapport de M. Éric Besson précité, « depuis le début des années 1990, la DNCG a joué un rôle prépondérant dans la transparence et la professionnalisation de la gestion des clubs. Alors que le football professionnel français connaissait une période troublée par les « affaires », la DNCG a contribué à l'assainissement des comptes des clubs en prenant des mesures fortes et emblématiques :
- rétrogradation administrative des Girondins de Bordeaux en 1991 suite à leur dépôt de bilan, alors que l'endettement du club était estimé à 300 millions de francs, soit environ 45 millions d'euros ;
- rétrogradation administrative de l'Olympique de Marseille en 1994 suite à l'affaire V.A.-O.M., puis interdiction d'accession en première division en 1995 suite à un dépôt de bilan » .
Analysant les bénéfices réalisés lors des saisons 2005-2006 et 2006-2007, le rapport d'Éric Besson a souligné également que « la paternité de ce redressement est attribuée conjointement aux clubs qui ont fait des efforts de rationalisation de leur gestion et à la Direction nationale du contrôle de gestion (DNCG), véritable « contrôleur de gestion » du football professionnel français dont l'action consiste à assurer la pérennité et l'équité des compétitions, en vérifiant notamment que les investissements sportifs de chaque club n'excédent pas ses capacités financières ».
II. Le texte de la proposition de loi initiale : un objectif manqué ?
Le présent article a pour objet, selon l'exposé des motifs, de permettre « le renforcement du pouvoir des ligues professionnelles et des organes chargés du contrôle de gestion ».
Toutefois, en prévoyant que les dispositions relatives à l'organisation, au fonctionnement et aux moyens d'action de cet organisme sont prévues dans les statuts et règlements de la fédération et de la ligue professionnelle qu'elle a créée, cet article constitue en fait un recul en matière d'indépendance des directions du contrôle de gestion et de sécurisation des missions qu'elles exercent.
II. Le texte issu de la commission : un accord sur le principe, des évolutions sur sa mise en oeuvre
Votre rapporteur est favorable à l'introduction de dispositions législatives nouvelles sur le contrôle de gestion exercé en interne par les ligues professionnelles, au vu du flou dans lequel elles exercent aujourd'hui leur mission et surtout des objectifs qu'elles sont supposées remplir.
Il a donc proposé de prévoir que les fédérations disposant d'une ligue professionnelle créent un organisme indépendant , assurant le contrôle administratif, juridique et financier des associations et sociétés sportives et ayant pour triple objectif :
- d'assurer la pérennité des associations et sociétés sportives ;
- de favoriser le respect de l'équité sportive ;
- et de contribuer à la régulation économique des compétitions.
Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .
Article 6 (article L. 122-7 du code du sport) - Renforcement des règles d'incompatibilité applicables aux dirigeants et propriétaires de club
L'article 6 tend à modifier l'article L. 122-7 du code du sport afin de renforcer les incompatibilités applicables en matière de contrôle de sociétés sportives.
I. Le droit existant
A. L'origine de la disposition prévue à l'article L. 122-7 du code du sport
Jusqu'en 2004, il était interdit à toute personne privée d'être, directement ou indirectement, porteur de titres donnant accès au capital ou conférant un droit de vote dans plus d'une autre société sportive ayant un objet social portant sur une même discipline sportive. L'idée, selon la doctrine 11 ( * ) , était « d'éviter que la politique d'investissement suivie par le contrôlaire de plusieurs structures sportives ne le conduise à favoriser certains de ses clubs au détriment des autres ou encore ne conduise à des ententes entre ces clubs . » Il s'agissait, en d'autres termes, d'assurer la glorieuse incertitude du sport.
Ainsi, l'article 15-1 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives, dans sa rédaction antérieure à l'adoption de la loi n° 2004-1366 du 15 décembre 2004 interdisait « à toute personne privée, directement ou indirectement, d'être porteur de titres donnant accès au capital ou conférant un droit de vote dans plus d'une société (...) dont l'objet social porte sur une même discipline sportive. Toute cession opérée en violation de ces dispositions est nulle ».
Selon votre rapporteur, qui a également rapporté le projet de loi portant diverses dispositions relatives au sport professionnel, « en ce qui concerne le droit communautaire, l'article 56 du Traité prohibe les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres. L'interdiction de multipropriété constitue, par conséquent, une exception à la règle de liberté d'investissement ».
Le législateur a donc fait évoluer l'article L. 122-7 en prévoyant qu'il est « interdit à une même personne privée de détenir le contrôle, au sens de l'article L. 233-16 du code de commerce, de plus d'une société sportive dont l'objet social porte sur une même discipline sportive ».
L'assouplissement proposé ne cherchait en aucune façon à soumettre intégralement les activités sportives aux règles de la concurrence qui régissent le droit commun des sociétés en Europe. Le texte proposé, et adopté, se montrait en tout état de cause plus exigeant que les institutions communautaires elles-mêmes.
Il s'agissait, en revanche, de se rapprocher de la position européenne qui recherche une stricte adéquation entre le but poursuivi et les restrictions au droit commun de la concurrence , la législation antérieure à 2004 excédant les normes indispensables pour préserver l'indépendance des clubs et l'intégrité des résultats sportifs.
B. Ses difficultés d'application
L'article L. 122-7 du code du sport interdit aujourd'hui la détention du « contrôle » au sens de l'article L. 233-16 du code de commerce de plus d'une société sportive d'une même discipline.
L'article L. 233-16 du code de commerce distingue cependant deux types de contrôle (exclusif et conjoint) et prévoit également une situation où une société a, sans en avoir le contrôle, une « influence notable » sur une autre.
Le contrôle résulte, aux termes dudit article :
- soit de la détention directe ou indirecte de la majorité des droits de vie dans une autre entreprise ;
- soit de la désignation, pendant deux exercices successifs, de la majorité des membres des organes d'administration, de direction ou de surveillance d'une autre entreprise ;
- soit du droit d'exercer une influence dominante sur une entreprise en vertu d'un contrat ou de clauses statutaires, lorsque le droit applicable le permet et que la société dominante est actionnaire ou associée de cette entreprise.
Le contrôle conjoint est, quant à lui, défini comme « le partage du contrôle d'une entreprise exploitée en commun par un nombre limité d'associés ou d'actionnaires, de sorte que les décisions résultent de leur accord ».
Enfin, « l'influence notable sur la gestion et la politique financière d'une entreprise est présumée lorsqu'une société dispose, directement ou indirectement, d'une fraction au moins égale au cinquième des droits de vote de cette entreprise ».
Comme le notait votre rapporteur dans son commentaire sur l'article 4 de la proposition de loi, la référence à cet article L. 233-16 du code de commerce avait été choisie par le législateur suite à un amendement du Gouvernement, plutôt que celle à l'article L. 233-3 du même code, précisément parce qu'il incluait « outre la détention directe ou indirecte de la majorité des parts, l'exercice d'une influence dominante, le contrôle commun et l'influence notable sur la gestion et la politique financière, conformément aux modifications introduites par la loi de sécurité financière adoptée en août 2003 » .
Or, comme le note la doctrine 12 ( * ) , « par construction, l'article 15-1 de la loi de 1984 [article L. 122-7 du code du sport] renvoyant au contrôle au sens de l'article L. 233-16, ne renvoie pas à l'influence notable visée par ce texte, notion distincte du contrôle ».
La disposition a donc manqué une partie de son objet.
Par ailleurs, la législation ne règle pas le problème des situations où des personnes sont dirigeantes de certains clubs sans en être actionnaires.
Une décision récente du Conseil d'État 13 ( * ) a ainsi annulé une disposition du règlement de la Ligue nationale de rugby interdisant à une même personne physique ou morale d'être membre de l'organe de direction (conseil d'administration ou directoire) et/ou de surveillance de plusieurs de ses sociétés sportives membres, en considérant que le pouvoir d'édicter les dispositions utiles ne conférait à la ligue et à la fédération « ni le droit de définir les conditions d'administration des sociétés sportives et de prise de participation dans ces sociétés, ni celui de modifier les conditions de l'interdiction posées par l'article L. 122-7 du code du sport ».
Force est pourtant de reconnaître que les situations mentionnées par le règlement étaient susceptibles de nuire à l'éthique du sport et à l'équité de la compétition.
Le Centre de droit et d'économie du sport (CDES), analysant cette jurisprudence constate ainsi que « la présente décision du Conseil d'État laisse entière la question du cumul des fonctions dirigeantes au sein de plusieurs clubs engagés dans la même compétition. Cette question ne pouvant être appréhendée directement par les instances fédérales, au titre de leur pouvoir réglementaire autonome, il reste à persuader les pouvoirs publics de l'utilité d'une avancée législative sur ce sujet ».
La même analyse ajoute que cette réglementation pourrait s'inspirer de la réglementation de l'UEFA qui, pour garantir l'intégrité des compétitions interclubs, va jusqu'à interdire à une même personne « d'être, en même temps, directement ou indirectement impliquée, de quelque manière que ce soit, dans la gestion, l'administration et/ou les activités sportives de plus d'un club participant à une compétition interclubs de l'UEFA » ; une telle réglementation ayant été validée par le tribunal arbitral du sport (Sentence n° 98/200 du 17 juillet 1998, AEK Athènes et Slavia Pragues c./UEFA) et par la Commission européenne (Communiqué CE n° IP/02/942 du 27 juin 2002 rejetant la plainte de la société ENIC, alors actionnaire de plusieurs clubs de football en Europe, fondée sur la violation des règles de la concurrence).
II. Le texte de la proposition de loi
Le présent article vient répondre à ces différentes difficultés en intégrant dans les cas d'interdiction de multipropriété les cas :
- où est seulement exercée une « influence notable », au sens de l'article L. 233-16 du code de commerce, sur plusieurs clubs d'une même discipline ;
- et ceux concernant les dirigeants de club qui n'en sont pas actionnaires.
Il est ainsi prévu qu'une même personne privée ne peut non seulement contrôler, de manière exclusive ou conjointe au sens de l'article L. 233-16 du code de commerce, plusieurs sociétés sportives d'une même discipline, mais ne peut pas non plus exercer sur plus de l'une d'entre elles une influence notable (alinéa 3).
Par ailleurs, un dirigeant de club ne peut ni diriger (alinéa 4), ni contrôler, ni exercer une influence notable sur un autre club dans la même discipline (alinéa 5).
Votre rapporteur note que la notion de dirigeant doit ici être entendue au sens large : membre de l'équipe de direction ou du conseil de surveillance.
Enfin, le dernier alinéa prévoit que le non-respect de ces dispositions est puni d'une peine de 45 000 euros d'amende.
Votre commission, pleinement favorable à ces dispositions qui tendent à renforcer l'intégrité des compétitions sportives, a adopté l'article 5 sans modification .
Article 6 bis (nouveau) (nouvel article L. 332-22 du code du sport) - Revente illicite de titres d'accès à une manifestation sportive
Votre commission a adopté cet article afin d'introduire un article L. 332-22 dans le code du sport prévoyant une incrimination relative à la revente illicite de titres d'accès à une manifestation sportive.
A l'initiative de notre collègue, M. Christophe-André Frassa, l'article 53 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2) avait introduit dans le code de commerce une infraction de revente illicite de billets sur Internet, dans le triple but, selon le rapporteur du texte à l'Assemblée nationale, « de mieux assurer la protection de l'ordre public, le droit des consommateurs et l'image des organisateurs de manifestations sportives, culturelles ou commerciales ».
Il prévoyait qu'était puni de 15 000 euros d'amende le fait, sans autorisation , d'offrir, de mettre en vente ou d'exposer en vue de la vente, sur un réseau de communication au public en ligne , des billets d'entrée ou des titres d'accès à une manifestation culturelle, sportive ou commerciale à un prix supérieur à leur valeur faciale , pour en tirer un bénéfice.
Enfin, les personnes morales reconnues coupables de la nouvelle infraction encourraient, outre le quintuplement de l'amende encourue (disposition prévue à l'article L. 131-38 du code pénal), les peines prévues par l'article 131-39 du code pénal, au titre duquel figurent, notamment, la dissolution, l'interdiction d'exercice d'activités professionnelles, le placement sous surveillance judiciaire, la fermeture d'établissements et l'exclusion des marchés publics, à titre définitif ou temporaire.
Dans sa décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011, le Conseil constitutionnel a censuré cet article au motif qu'en réprimant « pour l'ensemble des manifestations culturelles, sportives ou commerciales la revente proposée ou réalisée sur un réseau de communication au public en ligne pour en tirer un bénéfice, le législateur s'est fondé sur des critères manifestement inappropriés à l'objet poursuivi ; que, dès lors, l'article 53 de la loi déférée méconnaît le principe de nécessité des délits et des peines ; que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, il doit être déclaré contraire à la Constitution » .
Selon le commentaire effectué dans les Cahiers du Conseil constitutionnel , les motifs d'inconstitutionnalité résidaient dans le fait :
- qu'ont été inclus « dans le champ de la répression l'ensemble des manifestations culturelles, sportives ou commerciales » ;
- et que la répression ait été réservée « aÌ la seule revente effectuée par le moyen d'internet », « dans le but de faire des bénéfices ».
Votre rapporteur comprend de cette analyse qu'une telle incrimination doit avoir pour strict but de prévenir les troubles à l'ordre public et que ceux-ci :
- sont plus manifestes, malheureusement, dans le cas des manifestations sportives, que dans ceux des spectacles culturels ou commerciaux ;
- ne sont pas plus importants lorsque les titres sont vendus sur Internet plutôt qu'aux alentours des stades ;
- et que le fait que les billets soient vendus plus chers que leur valeur faciale n'a pas d'incidence sur les troubles éventuels.
Poursuivant le même objectif que l'amendement voté dans le cadre de la LOPPSI 2, à savoir veiller à limiter les troubles à l'ordre public dans et en dehors des stades, il a donc proposé à la commission d'introduire dans le code du sport une nouvelle infraction concernant la revente illicite de billets :
- dans les seules manifestations sportives ;
- quel que soit le lieu de la revente (matériel ou immatériel) ;
- quel que soit le prix du billet ;
- et surtout pour les seules reventes exercées « de manière habituelle » , afin d'exclure les cas de reventes entre proches.
Enfin le critère de l'autorisation de l'organisateur a été conservé afin de conserver la possibilité pour ce dernier de sous-traiter la vente de titres d'accès aux manifestations qui le concernent.
L'expression de « titre d'accès » a été préférée car elle est plus large que celle de « billets », dans un contexte d'une dématérialisation de plus en plus importante. Celle-ci a en outre été définie dans le deuxième alinéa du nouvel article L. 322-22 du code du sport.
Le cas de récidive a été prévu et le dispositif de sanction applicable aux personnes morales, déjà présent dans l'article 53 précité de la LOPPSI 2, a été repris.
Votre commission a adopté l'article 6 bis ainsi rédigé .
Article 6 ter (nouveau) (articles L. 222-17 et L. 222-19-1 du code du sport, loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques) - Plafonnement de la rémunération des agents sportifs
Introduit à l'initiative de votre rapporteur, cet article vise à permettre aux fédérations sportives délégataires d'introduire un plafonnement à la rémunération des agents sportifs, dans le respect du montant maximal déjà prévu par le code du sport.
L'article L. 222-17 du code du sport prévoit aujourd'hui que, dans son activité de courtage (mise en relation des parties intéressées aux contrats de transfert ou de travail), l'agent sportif est soumis à un plafonnement de rémunération, à hauteur de 10 % du montant des contrats signés. Il s'agissait ainsi de lutter contre les commissions inflationnistes, de limiter l'influence des agents, considérée comme potentiellement pernicieuse, et de faciliter les dialogues entre les parties en fixant préalablement un cadre contraignant à la rémunération de l'agent sportif.
Il apparaît que ce plafond, bien qu'extrêmement utile pour éviter les débordements potentiels, s'est révélé constituer un « cadrage » extrêmement souple, bien loin des réalités du marché, et finalement susceptible d'inciter les acteurs à tenter d'augmenter leur rémunération. Ce sont ainsi plus de 40 millions d'euros de commissions qui seraient versées aux agents sportifs annuellement.
Rappelons ainsi que la FIFA, qui a décidé de limiter la commission des agents, a prévu une rémunération équivalente à 3 % du montant de l'opération de transfert ou du salaire de base brut annuel du joueur, stipulé dans le contrat de travail du joueur.
Votre rapporteur a donc choisi de proposer à la commission de prévoir un plafonnement de la commission des agents par les fédérations sportives délégataires, plus proches de la réalité du terrain, qui serait en tout état de cause inférieur aux 10 % prévus actuellement par l'article L. 222-17 du code du sport.
Une telle disposition s'appliquerait également aux avocats lorsqu'ils interviennent en tant qu'agents sportifs, sur le fondement de l'article 10 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, telle que modifiée par la loi n° 2011-331 du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et certaines professions réglementées.
Votre commission a adopté l'article 6 ter ainsi rédigé .
Article 6 quater (nouveau) (article 32 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010, article L. 131-16 du code du sport) - Prévention des conflits d'intérêt en matière de paris sportifs
Cet article, introduit à l'initiative de M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, vise à compléter les dispositions relatives à la prévention des conflits d'intérêt des acteurs du monde sportifs en matière de paris en ligne.
Aux termes du I de l'article 32 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, il est prévu :
- que les fédérations délégataires intègrent au sein du « code de leur discipline » des dispositions ayant pour objet d'empêcher « les acteurs » de leurs disciplines de faire des paris ou de divulguer des informations permettant de biaiser des paris :
- et que les organisateurs privés tels que définis à l'article L. 331-5 du code du sport, qui organisent des compétitions sportives, édictent le même type d'obligations.
Depuis l'entrée en vigueur de la loi, il est cependant apparu que certains acteurs du monde sportif participaient à des prestations de pronostics sportifs, notamment dans des émissions de télévision, certes sans divulguer des informations, mais à la demande de tel ou tel opérateur, avec le risque que ce dernier les influence afin de maximiser ses marges 14 ( * ) .
Par ailleurs, comme le souligne l'Autorité des jeux en ligne (ARJEL) dans un rapport rendu le 17 mars dernier à Mme Chantal Jouanno, ministre des sports, certains cas de conflits d'intérêt patents n'étaient pas prévus comme la détention par une partie prenante d'une discipline sportive de parts dans une société de paris sportifs.
Afin de mettre fin à ces insuffisances, M. Ambroise Dupont a proposé un amendement visant à intégrer dans le code du sport des dispositions imposant aux fédérations sportives délégataires et aux organisateurs de manifestations sportives d'édicter des dispositions interdisant à tout acteur de la compétition sportive de réaliser des prestations de pronostics sportifs sur cette compétition lorsque ces acteurs de la compétition sont contractuellement liés à un opérateur de paris sportifs, ainsi que de détenir une participation au sein d'un opérateur qui propose des paris sportifs sur la discipline sportive concernée.
L'idée est aussi que l'intégration de ces dispositions dans les règlements fédéraux permette d'engager des sanctions disciplinaires contre ceux qui y contreviendraient.
Votre commission a adopté l'article 6 quater ainsi modifié .
Article 6 quinquies (nouveau) (nouvel article L. 131-16-1 du code du sport) - Contrôle des interdictions faites aux acteurs des compétitions sportives en matière de paris en ligne
Cet article additionnel, introduit à l'initiative de M. Ambroise Dupont, tend à faciliter les contrôles des interdictions actuellement fixées par l'article 32 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.
Comme l'a rappelé votre rapporteur dans son commentaire sur l'article précédent, les fédérations sportives ont pour mission de prévoir les conditions de l'interdiction de parier des acteurs de la compétition sportive, et le cas échéant de la faire respecter, contrairement à ce qui est prévu pour les « interdits de jeu », pour lesquels l'opérateur est tenu d'empêcher la participation aux paris.
Il reste qu'il est très difficile pour les fédérations de faire respecter ces dispositions dans la mesure où elles n'ont pas accès aux fichiers des opérateurs.
M. Ambroise Dupont a donc proposé que les fédérations puissent demander à l'Autorité de régulation des jeux en ligne, qui dispose des fichiers clients des opérateurs, des informations relatives à un acteur d'une compétition sportive, en vue d'une éventuelle procédure disciplinaire. Toutefois, ce dispositif serait très encadré, avec un filtrage de l'ARJEL sur les informations exactement transmises et la désignation par la fédération d'agents habilités spécifiquement à les recevoir. Il est enfin prévu que soit respecté l'ensemble des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'information, aux fichiers et aux libertés.
Votre commission a adopté l'article 6 quinquies ainsi rédigé .
Article 6 sexies (nouveau) (nouveaux articles L. 330-1 à L. 330-6 du code du sport) - Création d'un délit pénal de manipulation de compétition sportive
Le présent article, introduit à l'initiative de M. Ambroise Dupont, tend à créer un nouveau délit de manipulation de compétition sportive dont le dispositif serait prévu aux nouveaux articles L. 330-1 à L. 330-6 du code du sport.
L'idée d'inscrire dans le code du sport un délit pénal de corruption sportive est apparue dans le rapport de l'ARJEL relatif à la préservation de l'intégrité et de la sincérité des compétitions sportives face au développement des paris sportifs en ligne.
Selon ce rapport, plusieurs raisons peuvent militer en faveur de l'adoption d'un tel dispositif :
- il s'agirait de disposer d'un instrument adapté pour sanctionner des comportements clairement répréhensibles . En effet, les délits de corruption passive et active des personnes n'exerçant pas une fonction publique. Le délit d'escroquerie ou le délit de blanchiment constituent autant d'infractions qui pourraient être potentiellement, mais pas certainement, constituées par une manipulation de compétition sportive. A cet égard, on peut constater que plusieurs européens, où le sport a une grande importance (Royaume-Uni, Espagne, Italie), ont mis en place de tels délits, mis en oeuvre à plusieurs reprises ;
- l'instauration d'un délit pénal faciliterait la mise en oeuvre de moyens d'investigation spécifiques ;
- enfin la pénalisation de ce type de comportement revêtirait un caractère dissuasif à l'égard des potentiels corrupteurs et corruptibles.
Votre rapporteur considère quant à lui qu'eu égard à l'importance du sport dans notre société, à l'impact médiatique dont il jouit, aux éventuelles conséquences de la découverte de trucages de masse, et aux risques de blanchiment qui s'attachent à ces manipulations, elles constituent une indéniable menace à l'ordre public.
L'amendement présenté par M. Ambroise Dupont vise précisément à créer une nouvelle incrimination de « corruption sportive » concernant tant la personne influençant l'acteur d'une manifestation sportive (nouvel article L. 330-1 du code du sport) que l'acteur influencé (nouvel article L. 330-2), ou les deux ensemble (nouvel article L. 330-3). De telles infractions seraient punies plus sévèrement s'ils étaient commises en lien avec des paris sportifs (nouvel article L. 330-4 du code du sport) et des peines complémentaires seraient encourues (nouvel article L. 330-5 du code du sport).
Enfin, un dispositif de sanction spécifique est introduit pour les personnes morales (nouvel article L. 330-6 du code du sport).
Votre commission a adopté l'article 6 sexies ainsi rédigé .
TITRE II A - DÉVELOPPEMENT DU SPORT
Article 7 A (nouveau) (article L. 122-9 du code du sport) - Prêts et cautionnements entre clubs
Le présent article introduit à l'initiative de votre rapporteur vise à aligner le régime applicable à l'article L. 122-9 du code du sport relatif au « multi-financement » des clubs sur celui de l'article L. 122-7 du code du sport relatif à la multipropriété des clubs.
Aux termes de l'article L. 122-9 du code du sport, il est interdit à une personne privée détenant une partie du capital d'un club, même infime, de consentir un prêt, ou même de se porter caution pour à un autre club dans une même discipline.
Cet article du code du sport a deux défauts majeurs :
- il est beaucoup plus restrictif que celui prévu pour la multipropriété des clubs alors que l'on pourrait considérer qu'elle est potentiellement davantage contraire à l'équité sportive que le simple « multi-financement » ;
- il empêche de nombreux financements de clubs, notamment par les établissements bancaires qui se retrouvent, après un investissement, à détenir des parts d'une société sportive. Dans le football, une banque détenant 1 % d'un club de Ligue 2 ne peut ainsi faire de prêt à un club de Ligue 1, même pour la construction d'un stade.
La doctrine note au demeurant l'archaïsme de cette disposition : « on peut signaler, au passage, que cet article L. 122-9 mérite une réécriture. Il interdit aux porteurs de titres donnant accès au capital ou conférant un droit de vote dans une société sportive de consentir un prêt à une autre société sportive de même discipline. Ce texte, lourdement sanctionné au plan pénal, limite la liberté des investisseurs et constitue pour eux un vrai facteur de risque puisqu'ils ne peuvent être à la fois titulaire d'une valeur mobilière d'une société sportive et propriétaire d'une obligation émise par une autre société sportive de même spécialité, l'obligation matérialisant justement le prêt accordé par la société émettrice. Dans la mesure où seules les situations de « multi-contrôles » sont susceptibles d'avoir un effet sur l'intégrité des compétitions sportives, il aurait été opportun d'aligner l'article L. 122-9 sur l'article L. 122-7 qui, lui, a été récemment modifié ». 15 ( * )
Suivant cette préconisation de bon sens, votre rapporteur a proposé de modifier l'article L. 122-9 du code du sport afin que seules les personnes détenant le contrôle (exclusif ou conjoint) ou exerçant une influence totale sur un club ne puissent pas consentir un prêt à un autre club ou se porter caution.
Votre commission a adopté l'article 7 A ainsi rédigé .
TITRE II - FORMATION ET DROITS DES SPORTIFS
Article 7 (articles L. 331-6 et L. 611-4 du code de l'éducation) - Aménagement de la scolarité des sportifs de haut niveau
Le présent article vise à améliorer le cursus des sportifs présents dans les centres de formation en prévoyant pour eux des aménagements de la scolarité dans les établissements du second degré ou du supérieur.
I. Le droit existant
Aux termes de l'actuel article L. 331-6 du code de l'éducation, « les établissements scolaires du second degré permettent, selon des formules adaptées, la préparation des élèves en vue de la pratique sportive de haut niveau ». Sont concernés l'ensemble des établissements du second degré, publics ou privés sous contrat.
S'agissant des collèges, l'article L. 332-4 du code de l'éducation précise que « des aménagements appropriés sont prévus au profit des élèves (...) ou manifestant des aptitudes particulières, afin de leur permettre de développer pleinement leurs potentialités ».
Enfin, l'article L. 611-4 du même code prévoit que les établissements d'enseignement supérieur « permettent aux sportifs de haut niveau de poursuivre leur carrière sportive par les aménagements nécessaires dans l'organisation et le déroulement de leurs études ». Ils favorisent également « l'accès des sportifs de haut niveau, qu'ils possèdent ou non des titres universitaires, à des enseignements de formation ou de perfectionnement (...) ».
Ces dispositions sont reprises dans le code du sport dans les articles L. 221-9 (second degré) et L. 221-10 (supérieur).
A. Les sportifs concernés
La circulaire n° 2006-123 du 1 er août 2006 (Bulletin officiel de l'éducation nationale) et l'instruction similaire n° 06-138 (Bulletin officiel de la jeunesse et des sports) précise les modalités d'application de ces articles. Sont ainsi concernés : d'une part, les sportifs inscrits sur les listes de sportifs de haut niveau et de sportifs Espoirs arrêtées par le ministre chargé des sports dans les disciplines reconnues de haut niveau, et d'autre part, ceux appartenant à l'une des structures (pôle France, pôle Espoirs et tout dispositif reconnu par le ministère chargé des sports) des filières d'accès au sport de haut niveau .
Les sportifs présents dans les centres de formation mentionnés à l'article L. 211-5 du code du sport ne sont donc pas concernés par ces dispositions.
B. Les modalités choisies
Aux termes de la circulaire précitée, dans le cas des établissements du secondaire, les aménagements de scolarité s'effectuent théoriquement dans les conditions suivantes :
- des dérogations à la carte scolaire, accordées après concertation entre les différents partenaires concernés ;
- des aménagements de scolarité, selon différents rythmes (quotidiens, hebdomadaires, annualisation du temps d'enseignement par discipline, étalement du cursus scolaire), prenant en compte les contraintes d'entraînement des sportifs ;
- lorsqu'un internat existe, les places sont attribuées en priorité aux sportifs de haut niveau et aux sportifs Espoirs. Si nécessaire, l'ouverture de l'internat le week-end est organisée, en relation avec les collectivités territoriales intéressées ;
- les projets d'établissement prévoient, dans toute la mesure du possible, la mise en place de structures adaptées à l'accueil des sportifs ;
- les enseignants ayant en responsabilité ces élèves adapteront leur démarche pédagogique, afin de personnaliser leur apprentissage, pour leur garantir davantage d'autonomie et faciliter la réussite de leur projet sportif et professionnel. Des moyens spécifiques adaptés (humains et financiers) sont mobilisés ;
- pour assurer la continuité des enseignements obligatoires, le recours aux technologies d'information et de communication dans l'enseignement, ainsi qu'aux espaces numériques de travail est encouragé. En outre, en cas de nécessité, l'enseignement à distance est également envisagé ;
- lorsque le nombre de sportifs de haut niveau ou de sportifs Espoirs au sein de l'établissement scolaire le justifie, les relations entre l'équipe pédagogique et les responsables des pôles sont facilitées par la désignation de référents au sein des structures concernées ;
- enfin, les dates des examens sont fixées en tenant compte, dans toute la mesure du possible, des périodes de compétitions internationales auxquelles participent les sportifs de haut niveau et les sportifs Espoirs.
Dans le cas des établissements du secondaire, les aménagements de scolarité s'effectuent dans les conditions suivantes :
- attribution au sportif de haut niveau d'un statut particulier semblable à celui des étudiants salariés ;
- aménagement des cursus adaptés aux contraintes sportives ;
- organisation spécifique de l'emploi du temps (prise en compte des entraînements, des compétitions et des déplacements) et priorité dans le choix des groupes des travaux pratiques et des travaux dirigés ;
- aménagement des examens et conservation des unités d'enseignement acquises, en cas de changement d'académie ;
- et désignation d'un correspondant chargé du suivi des sportifs dans chaque établissement du supérieur.
II. Le texte issu de la commission
Le présent article élargit le champ des élèves concernés par cet aménagement de la scolarité à ceux qui intègrent les centres de formation agréés mis en place par les associations ou les sociétés sportives .
Il est à noter qu'en vertu de l'article L. 211-4 du code du sport, les centres de formation relevant d'une association sportive ou d'une société sportive mentionnée à l'article L. 122-1 du code du sport sont agréés par le ministre chargé des sports , sur proposition de la fédération délégataire compétente et après avis de la Commission nationale du sport de haut niveau.
L'agrément est déterminant dans la mesure où seules les dépenses des centres de formation agréés sont éligibles aux subventions des collectivités territoriales.
L'article D. 211-83 du code du sport définit le « centre de formation » comme « toute structure mise en place par une association ou la société sportive qu'elle a constituée permettant à des jeunes sportifs de plus de quatorze ans au cours de l'année de leur inscription dans le centre de formation de bénéficier, d'une part, d'une formation sportive permettant d'accéder à une pratique professionnelle de leur discipline et, d'autre part, d'un enseignement scolaire ou professionnel ou d'une formation universitaire ».
Ces jeunes sont donc potentiellement au collège, au lycée ou dans des filières d'enseignement supérieur. Votre rapporteur soutient donc pleinement l'objectif poursuivi par cet article, en espérant que son application pourra être effective, tant dans le secondaire que dans le supérieur.
Votre commission a adopté cet article sans modification .
Article 8 (articles L. 221-9 et L. 221-10 du code du sport) - Coordination
Cet article vise à modifier les articles du code du sport qui reproduisent aujourd'hui les dispositions présentes aux articles L. 331-6 et L. 611-4 du code de l'éducation, conformément aux modifications prévues par l'article 7 de la proposition de loi.
Votre commission a adopté cet article sans modification .
Article 8 bis (article 228 du code général des impôts) - Bénéfice du barème de la taxe d'apprentissage pour les centres de formation agréés
Cet article tend à permettre aux centres de formation agréés en vertu de l'article L. 211-4 du code du sport de bénéficier de la part « hors quota » de la taxe d'apprentissage.
Le régime juridique de la taxe d'apprentissage est fixé par les articles 224 à 230 H du code général des impôts. Votre rapporteur rappelle que la taxe d'apprentissage est un impôt versé par les entreprises qui a pour but de financer le développement des premières formations technologiques et professionnelles .
Son produit se répartit entre trois parts :
- le « quota » (30 % de la taxe), à destination des centres de formation d'apprentis ;
- le « fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage » (22 % de la taxe) ;
- et « le barème » (48 % de la taxe) à destination des écoles de toutes sortes.
Or, en dépit de l'importance des centres de formation relevant des associations sportives, considérés comme l'un des fondements du succès des équipes de sports collectifs en France, et de la similitude du joueur en centre de formation salarié d'un club et celle de l'apprenti 16 ( * ) , ils ne peuvent bénéficier de la taxe d'apprentissage .
Selon les informations fournies à votre rapporteur, il est arrivé que certains centres de formation bénéficient de la collecte du « quota » de la taxe d'apprentissage, mais ce cas est rare et se ferait au détriment de la formation académique destinée aux sportifs.
S'agissant du « hors quota » (le barème), les centres de formation ne peuvent le collecter, sauf à dispenser des formations qualifiantes technologiques ou professionnelles dans un établissement figurant sur une liste élaborée par le préfet de région, ce qui n'est en général pas le cas. Le problème de ces centres au regard de la taxe d'apprentissage est ainsi l'absence de certification de sportif professionnel, qui permettrait de les assimiler à ces centres d'apprentissage.
Votre rapporteur considère quant à lui :
- que les centres de formation jouent un rôle majeur dans la vitalité du sport professionnel français ;
- que la procédure d'agrément ministériel consistant à évaluer les centres dans les domaines de la formation sportive et extra-sportive est une garantie qu'ils poursuivent un objectif conforme aux intérêts de long terme des jeunes sportifs . Chaque centre doit ainsi satisfaire à une double exigence : préparer le jeune sportif à la pratique du sport de haut niveau et lui dispenser une formation qualifiante favorisant sa reconversion ou sa réorientation en cours de formation ;
- que les conventions de formation liées à un contrat de travail ressemblent aux contrats d'apprentissage traditionnels.
Ainsi, il n'y a aucune raison que les centres de formation ne puissent pas collecter la taxe d'apprentissage. Afin de préserver entièrement les équilibres existants aujourd'hui pour la taxe d'apprentissage, votre rapporteur a toutefois proposé qu'ils ne puissent bénéficier que de la part « hors quota » de la taxe d'apprentissage, comme de très nombreuses écoles françaises .
A cette fin, il a proposé à la commission de modifier l'article 228 du code général des impôts, et par coordination, le III de l'article 1 er de la loi n° 71-578 du 16 juillet 1971 sur la participation des employeurs au financement des premières formations technologiques et professionnelles.
Votre commission a adopté l'article 8 bis ainsi modifié .
TITRE III - PROTECTION DE LA SANTÉ DES SPORTIFS ET LUTTE CONTRE LE DOPAGE
CHAPITRE 1ER - Définitions
Article 9 (ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 relative à la santé des sportifs et à la mise en conformité du code du sport avec les principes du code mondial antidopage) - Ratification d'ordonnance
Le présent article, qui visait initialement à abroger l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 relative à la santé des sportifs et à la mise en conformité du code du sport avec les principes du code mondial antidopage, a été modifié par la commission, qui a choisi de ratifier ladite ordonnance.
I. Commentaire de l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010
L'article 85 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires a autorisé le gouvernement, dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, afin de garantir la santé publique, à prendre par ordonnances les mesures nécessaires pour modifier les dispositions du code du sport relatives à la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage.
Il s'agit, en particulier, d'assurer la conformité de ces dispositions avec les principes du code mondial antidopage applicable à compter du 1 er janvier 2009.
L'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 a ainsi eu un double objet : d'une part, l'harmonisation des dispositions du code du sport avec les nouvelles dispositions du code mondial antidopage entrées en vigueur le 1 er janvier 2009 (titre I er ) et, d'autre part, la clarification de certaines dispositions du code du sport relatives à la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage (titre II).
Comme le note le rapport du ministère de la santé et des sports au Président de la République, la notion de code mondial doit être entendue au sens large « comme incluant le code mondial lui-même mais également certaines de ses annexes, notamment celles portant des standards (standards relatifs aÌ la liste des interdictions fixées par l'Agence mondiale antidopage et standard relatif aux autorisations d'usage thérapeutique) » .
Le titre I er (articles 1 er aÌ 16) est relatif àÌ la mise en conformité des dispositions législatives du code du sport aux principes du code mondial antidopage applicable à compter du 1er janvier 2009.
Le chapitre I er (article 1 er ) a opéré dans son article unique une distinction nette entre les manifestations sportives nationales et internationales (création de l'article L. 230-2 du code du sport). Une manifestation sportive est désormais internationale, non parce qu'elle rassemble des sportifs de plusieurs nations, mais parce qu'un organisme international, soit édicte les règles applicables à cette manifestation, soit nomme les personnes chargées de faire respecter les règles. Les organismes sportifs internationaux sont le Comité international olympique, le Comité international paralympique, les fédérations sportives internationales et les organisations responsables d'une manifestation internationale, signataires du code mondial antidopage. Votre rapporteur rappelle que cette distinction est importante puisqu'elle détermine la compétence de l'organe de contrôle.
L'article 1 er a donné aussi une définition du sportif (article L. 230-3 du code du sport) en cohérence avec le code mondial antidopage.
Le chapitre II a modifié l'article L. 232-2 du code du sport en établissant une distinction entre les autorisations d'usage à des fins thérapeutiques ou AUT (qui existaient déjà) et les déclarations d'usage (DU) faites par les sportifs auprès de l'Agence, qui se substituent aux AUT dites « allégées », conformément aux modifications de l'annexe II du code mondial antidopage.
Par ailleurs, le nouvel article L. 232-2-1 du code du sport, introduit par l'article 2 de l'ordonnance précitée, prévoit que la validité des AUT et les DU pouvant être délivrées par une fédération internationale ou une organisation nationale antidopage étrangère sont subordonnées à leur reconnaissance par l'AFLD.
Enfin, le nouvel article L. 232-2-2 du code du sport prévoit que, désormais, la liste des substances et procédés qui nécessitent pour leur utilisation des AUT ou des DU sont fixées par arrêté du ministre des sports (avant la liste établie en application de la convention internationale contre le dopage dans le sport était publiée au Journal officiel).
L'article 3 du chapitre III a réécrit l'article L. 232-5 du code du sport relatif aux pouvoirs de l'AFLD en faisant des modifications de cohérence. Cet article prévoit également le cas spécifique des contrôles qui doivent être effectués lorsque deux membres au moins d'une même équipe ont été contrôlés positifs au cours de la même compétition ou de la même épreuve.
Le chapitre IV (articles 4 et 5) regroupe les dispositions relatives aux agissements interdits en matière de dopage. Il a modifié les articles L. 232-9 et L. 232-17 du code du sport afin de permettre la prise en compte de la notion de déclaration d'usage thérapeutique. De plus, la liste des interdictions figurant à l'article L. 232-10 du code du sport a été complétée par une disposition relative à la falsification, la destruction ou la dégradation de tout élément relatif au contrôle, à l'échantillon ou à l'analyse des substances ou procédés dopants.
Le chapitre V (articles 6 à 8) est relatif aux contrôles et aux obligations de localisation des sportifs.
Les acteurs internationaux à la demande desquels l'AFLD peut réaliser des contrôles sont énumérés et le mode de notification des contrôles est précisé.
L'article L. 232-15 du code du sport relatif au contrôle de la localisation des sportifs par l'AFLD a été modifié par l'article 7, qui a aligné la rédaction de cette disposition sur celle du code mondial antidopage.
L'article 8 a clairement précisé dans le code (article L. 232-16) que l'AFLD peut réaliser des contrôles dits « additionnels », non seulement avec l'accord de l'organisme sportif international compétent, mais aussi, à défaut, avec celui de l'Agence mondiale antidopage.
Le chapitre VI de l'ordonnance (articles 9 à 13) rassemble les dispositions relatives aux sanctions administratives et aux mesures conservatoires.
Sur le fond, l'article L. 232-22 du code du sport a été modifié (article 11 de l'ordonnance) afin d'étendre le pouvoir disciplinaire de l'AFLD aux personnes non licenciées qui ont la qualité d'organisateurs de compétitions.
L'article L. 232-23 du même code a quant à lui été complété afin de prévoir que l'AFLD peut prononcer des avertissements. L'article L. 232-23-4 prévoit la possibilité pour l'AFLD de prendre une mesure conservatoire, la suspension provisoire, mesure que seules les fédérations sportives pouvaient jusqu'à présent ordonner.
Le chapitre VII de l'ordonnance (articles 14 à 16), intitulé « Voies de recours et prescription », a introduit dans le code du sport des dispositions :
- permettant à l'Agence mondiale antidopage de contester devant la juridiction administrative une sanction prise par une fédération sportive délégataire ou par l'AFLD (article L.232-24 du code du sport) ;
- et instaurant un délai de prescription de huit ans pour l'action disciplinaire en matière de dopage (nouvel article L. 232-24-1 du code du sport) ;
Le titre II (articles 17 à 28) du projet d'ordonnance regroupe les dispositions relatives « à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage » .
Le chapitre I er (article 17 aÌ 19) rassemble les dispositions relatives à la santé des sportifs et à leur suivi médical. Ont été modifiés les articles L. 231-2 et L. 231-3 du code du sport et créés des articles L. 231-2-1 et L. 231-2-2. Le principal apport de ces dispositions est d'avoir prévu la distinction entre les certificats médicaux relatifs à la pratique de loisir ou en compétition.
Le chapitre II (articles 20 à 28) a adapté plusieurs dispositions relatives à la lutte contre le dopage.
Le nouvel article L. 232-10-1 du code du sport, créé par l'article 20 de l'ordonnance prévoit que les organismes sportifs internationaux compétents pour diligenter ou effectuer les contrôles, ainsi que les organisateurs de manifestations sportives et leurs préposés doivent signaler à l'autorité judiciaire des faits délictueux mentionnés aux articles L. 232-25 et L. 232-26 du code du sport.
Les articles L. 232-11 et L. 232-12 du code du sport ont été modifiés afin d'assouplir les dispositions relatives aux préleveurs.
L'article L. 232-22 a été modifié par l'article 25 de l'ordonnance afin de permettre à l'AFLD d'aggraver les sanctions prononcées par les fédérations sportives lorsqu'elle intervient en cas de carence de l'organe disciplinaire d'appel de celles-ci.
Les articles 26 et 29 de l'ordonnance n'ont enfin modifié le droit existant qu'à la marge.
II. Les modifications proposées par la présente proposition de loi en matière de dopage : le choix d'abroger ou de ratifier l'ordonnance
Le choix des auteurs de la proposition de loi d'abroger l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée est compréhensible dans la mesure où la suppression de la référence aux déclarations d'usage dans le code mondial antidopage, dont l'introduction en droit français était l'un des principaux objets de l'ordonnance, peut conduire à juger du faible intérêt de ratifier une ordonnance déjà dépassée.
Votre rapporteur ne conteste pas que la mention des déclarations d'usage en droit français soit devenue inutile, voire un facteur de complexification de la procédure pour les sportifs, comme l'Agence française de lutte contre le dopage l'a au demeurant reconnu.
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Déclarations d'usage (DU) :
Deux décrets récents modifient les règles concernant les déclarations d'usage : - le décret du 16 décembre 2010 fixe la liste des substances et méthodes interdites dans le sport, applicable à compter du 1er janvier 2011. Il ne fait pas référence aux DU; - le décret no 2011-59 du 13 janvier 2011 portant diverses dispositions relatives à la lutte contre le dopage a été pris en application de l'ordonnance du 14 avril 2010. Il semble réactiver les DU. En fait, l'article D. 232-73 du code du sport, inséré à l'article 2 du décret du 13 janvier 2011, ne trouve pas à s'appliquer puisque, à compter le 1er janvier 2011, le décret du 16 décembre 2010 ne mentionne plus les déclarations d'usage antérieures, prévues notamment pour le salbutamol, le salmétérol et les glucocorticoïdes par voie locale. En définitive, il convient donc de comprendre que, depuis le 1er janvier 2011, l'AFLD n'enregistre plus les déclarations d'usage concernant ces substances, qui, en application du code mondial antidopage, avaient été mises en place par le décret du 12 février 2010. Ainsi, les sportifs qui bénéficient de traitements contenant de telles substances sont invités à conserver leurs justifications thérapeutiques au cas où, à la suite d'un contrôle antidopage, leurs analyses feraient apparaître des résultats anormaux. |
Source : site Internet de l'Agence française de lutte contre le dopage, le 7 mai 2011
Néanmoins afin d'améliorer la lisibilité du texte de la proposition de loi et de limiter la discussion aux seuls articles du code du sport réellement modifiés, votre commission a préféré opter pour une ratification de l'ordonnance précitée .
Ce seul choix technique a entraîné une modification de l'article 9 de la proposition de loi et une suppression des articles 10, 11, 12, 17 à 24 et 27 de la proposition de loi initiale.
La commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.
Article 10 (supprimé) (article L. 230-2 du code du sport) - Distinction entre les manifestations sportives nationales et internationales
La commission a supprimé cet article , par cohérence avec le choix de ratifier l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée, dans la mesure où il reprenait sans modification l'article L. 230-2 du code du sport, tel que créé par l'article 1 er de ladite ordonnance.
CHAPITRE 2 - Santé et suivi médical des sportifs
Article 11 (supprimé) (nouvel article L. 231-1-1 du code du sport) - Coordination
La commission a supprimé cet article , par cohérence avec le choix de ratifier l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée, dans la mesure où il reprenait sans modification l'article L. 231-1-1 du code du sport, tel que créé par l'article 2 de ladite ordonnance.
Article 12 (supprimé) (articles L. 231-2 à L. 231-3 du code du sport) - Suivi médical des sportifs
La commission a supprimé cet article , par cohérence avec le choix de ratifier l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée , dans la mesure où il reprenait sans modification les articles L. 231-2, L. 231-2-1, L. 231-2-2, L. 231-2-3 et L. 231-3 du code du sport, tels que modifiés et créés par l'article 18 de ladite ordonnance.
Article 13 (article L. 232-2 du code du sport) - Suppression de la référence aux déclarations d'usage
Cet article tend à modifier l'article L. 232-2 du code du sport, afin de supprimer la référence aux déclarations d'usage thérapeutiques.
Aux termes du standard international pour l'utilisation d'usage à des fins thérapeutiques de janvier 2011, annexé au code mondial antidopage, « il n'y a plus de substances ou de méthodes sur la Liste des interdictions qui nécessitent une déclaration d'usage. Il n'est donc pas nécessaire de remplir une déclaration d'usage » .
Ont par ailleurs été supprimées les mentions suivantes, présentes sur le standard 2010 : « la liste désigne certaines substances et méthodes qui ne sont pas interdites mais pour lesquelles un sportif est tenu de faire une déclaration d'usage. Un sportif devrait satisfaire à cette exigence en déclarant l'usage sur un formulaire de contrôle du dopage et, dans la mesure du possible, en remplissant la déclaration dans ADAMS » .
Votre rapporteur note qu'en outre, le paragraphe 9.2 du standard 2010 insistait sur la fait que le manquement par un sportif de faire une déclaration d'usage n'était pas considéré comme une violation des règles antidopage .
Il rappelle en outre l'opposition répétée du Sénat à la distinction entre AUT dites normales et AUT allégées, estimant que les produits interdits en compétition devraient l'être à l'entraînement.
La conformité au code mondial antidopage n'exigeant plus la mise en place des déclarations d'usage, qui constituent en outre une démarche administrative supplémentaire pour les sportifs que l'AFLD doit traiter, et au vu de l'existence de la possibilité de produire des justifications thérapeutiques a posteriori , votre rapporteur partage la position consistant à supprimer leur existence en droit français, et notamment dans l'article L. 232-2 du code du sport tel que modifié par l'ordonnance du 14 avril 2010 précitée.
Il a donc proposé un simple amendement de coordination visant à prendre en compte la ratification de l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée, tout en maintenant la suppression de la référence aux déclarations d'usage à laquelle procédait le présent article.
Votre commission a adopté l'article ainsi modifié .
Article 14 (article L. 232-3 du code du sport) - Coordination
La commission a adopté un amendement de coordination visant à prendre en compte la ratification de l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée tout en maintenant la suppression des articles L. 232-2-1 et L. 232-2-2 du code du sport, créés par l'ordonnance, qui s'appuient sur la distinction entre AUT et DU.
Votre commission a adopté l'article ainsi modifié .
CHAPITRE 3 - Lutte contre le dopage
Section 1 - Agence française de lutte contre le dopage
Article 15 (article L. 232-5 du code du sport) - Modification des pouvoirs de l'Agence française de lutte contre le dopage
Cet article, dans sa version initiale, modifiait l'article L. 232-5 du code du sport afin de confier à l'Agence française de lutte contre le dopage des pouvoirs nouveaux en matière de prévention, d'éducation et de recherche.
I. Le droit existant : une compétence seconde pour l'Agence française de lutte contre le dopage en matière de recherche et prévention
L'article L. 232-5 du code du sport fixe les missions et pouvoirs de l'Agence française de lutte contre le dopage qui fait notamment « participer aux actions de prévention, d'éducation et de recherche mises en oeuvre en matière de lutte contre le dopage » .
Les crédits des actions en matière de lutte contre le dopage susmentionnées mises en oeuvre par le ministère des sports sont retracés dans l'action n° 3 « Prévention par le sport et protection des sportifs » du programme n° 219 « Sport » de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».
En loi de finances pour 2011, les dépenses suivantes ont ainsi été prévues :
- Institut de recherche médicale et d'épidémiologie du sport (IRMES) : 200 000 euros ;
- subventions aux fédérations sportives dans le cadre des conventions d'objectifs pour le suivi médical des sportifs de haut niveau et espoirs : 7,02 millions d'euros ;
- Agence mondial antidopage : 0,556 million d'euros ;
- programme de recherche sur le dopage : enveloppe de 0,37 million d'euros pour le financement d'études ;
- actions nationales de prévention dont numéro vert « Écoute dopage » : 0,564 million d'euros ;
- et interventions déconcentrées sur le secteur de la médecine du sport et de la prévention du dopage : 1,04 million d'euros.
Le budget de l'Agence française de lutte contre le dopage fixée à hauteur de 7,8 millions d'euros représente ainsi moins de 45 % des crédits consacrés à la lutte contre le dopage (17,55 millions d'euros).
II. Le texte de la proposition de loi initiale : moderniser le rôle de l'AFLD
Le présent article de la proposition de loi initiale réécrivait l'article L. 232-5 du code du sport afin :
- de supprimer la référence aux déclarations d'usage ;
- et de prévoir spécifiquement que l'Agence puisse mettre en oeuvre des actions de prévention, d'éducation et de recherche en matière de lutte contre le dopage auxquelles l'État peut s'associer.
III. Le texte issu de la commission : une adhésion à cet élargissement des pouvoirs de l'Agence
La commission a tout d'abord choisi de modifier le présent article par souci de coordination avec la ratification de l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée, à laquelle procède l'article 9.
Elle a cependant maintenu la suppression des déclarations d'usage ( 2° et 3° de l'amendement ).
La commission a en outre toujours été extrêmement sceptique sur le fait de disjoindre les crédits de recherche consacrés par l'Agence à la recherche et ceux d'autres instituts (création récente de l'IRMES) 17 ( * ) . Elle considère à cet égard qu'il est très utile que l'Agence, qui dispose à ses côtés du soutien du laboratoire national de dépistage de Châtenay-Malabry, puisse prendre des initiatives en matière de recherche sur les produits dopants.
Par ailleurs, elle considère que l'Agence, même si elle n'est pas la mieux placée pour exercer une mission éducative, doit pouvoir jouer un rôle préventif propre ( 4° de l'amendement ).
Votre rapporteur rappelle en outre que le Conseil de protection et de lutte contre le dopage auquel s'est substituée l'Agence française de lutte contre le dopage disposait de pouvoirs en matière de prévention, d'éducation et de recherche .
S'agissant de la compatibilité de cet article avec l'article 40 de la Constitution, on peut remarquer que l'Agence française de lutte contre le dopage est capable d'exercer ce nouveau pouvoir avec les moyens existants (il s'agirait dès lors d'une « charge de gestion »).
Votre commission a enfin inséré une disposition ( 5° de l'amendement ) permettant à l'Agence d'effectuer des contrôles sur des compétitions sportives nationales se déroulant à l'étranger (trophées des champions en football, matchs de championnat en rugby) afin de prendre en compte le développement de ces pratiques.
Elle a enfin souhaité encourager la démarche de concertation menée par l'Agence avec ses homologues étrangers en prévoyant qu'elle pouvait coopérer avec « les organismes reconnus par l'AMA disposant de compétences analogues aux siennes » ( 1° de l'article ).
La commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.
Article 16 (supprimé) (articles L. 221-9 et L. 221-10 du code du sport) - Modification de l'organisation de l'AFLD
L'article initial tendait à mettre en place une commission des sanctions au sein de l'Agence.
Il s'agissait, pour les auteurs de la proposition de loi, de renforcer la procédure contradictoire au sein de l'Agence, en prenant notamment en compte la suppression du pouvoir en matière de sanctions qu'ils proposaient à l'article 25. Plus concrètement, les pouvoirs en matière de poursuite étaient confiés au collège de l'Agence et ceux relatifs aux sanctions à une commission spécialisée composée de six membres, sur le modèle du régime juridique de l'Autorité des marchés financiers (AMF) et de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).
A cet égard, l'AMF paraît en effet disposer d'une procédure de sanction extrêmement protectrice des droits de la défense, son organisation distinguant strictement les fonctions de poursuite et de sanction , au sein du collège de l'autorité et d'une commission des sanctions, organe collégial à part entière. La procédure de sanction suit ainsi trois étapes :
- l'ouverture de la procédure de sanction par le collège de l'AMF, qui notifie les griefs à la personne mise en cause et saisit la commission des sanctions de cette notification ;
- l'instruction de la procédure de sanction, menée par un rapporteur membre de la commission des sanctions ;
- et la sanction prononcée par la commission des sanctions, qui statue hors la présence du rapporteur.
Ce choix est en effet à même de garantir l'éthique de la prise de décision. Toutefois, il présente des inconvénients en termes d'efficacité , mentionnés par la doctrine et par le Parlement.
Ainsi, M. Mathias Guyomar 18 ( * ) considère que la multiplication des garanties procédurales encadrant les sanctions administratives entraîne un alourdissement considérable de cette forme de répression, naguère appréciée pour sa rapidité : « alors que c'était l'efficacité qui s'est trouvée à l'origine du besoin de sanction administrative, c'est aujourd'hui plus compliqué d'infliger des sanctions administratives que d'infliger des sanctions pénales. C'est plus compliqué de bâtir un régime de sanctions administratives que de créer des sanctions pénales et je peux vous dire qu'infliger une sanction, c'est plus délicat, et je dirai plus risqué, par exemple pour l'Autorité des marchés financiers, que de rendre une ordonnance pénale. Il y a un luxe de procédures, de garanties à respecter, de chausse-trappes à éviter qu'on ne retrouve pas dans l'instruction pénale, comme si la seule intervention du juge qui est la différence même entre la sanction pénale et la sanction administrative, constituait une garantie si forte qu'elle pouvait dispenser l'autorité investie du pouvoir de sanction d'un luxe de garanties qui pèsent et qui pèseront de plus en plus sur la répression administrative. »
Le rapport de notre collègue Patrice Gélard 19 ( * ) sur les autorités administratives notait, quant à lui, que « la juridictionnalisation des autorités administratives indépendantes dotées de pouvoirs de sanction aboutit à un accroissement des garanties pour le citoyen, mais aussi à une prise de décision plus lente ».
Votre rapporteur estime que s'agissant de l'AFLD, qui dispose de pouvoirs spécifiques en matière de sanctions 20 ( * ) , la mise en place d'une telle commission des sanctions nuirait considérablement à son fonctionnement.
Votre commission a supprimé cet article.
Section 2 - Agissements interdits
Article 17 (supprimé) (article L. 232-9 du code du sport) - Coordination
La commission a supprimé cet article , par cohérence avec le choix de ratifier l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée, dans la mesure où il reprenait sans modification l'article L. 232-9 du code du sport, tel que modifié par l'article 4 de ladite ordonnance.
Votre commission a adopté l'article ainsi modifié .
Article 18 (supprimé) (articles L. 232-10 du code du sport) - Agissements interdits en matière de trafic de produits dopants
La commission a supprimé cet article , par cohérence avec le choix de ratifier l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée, dans la mesure où il reprenait sans modification l'article L. 232-10 du code du sport, tel que modifié par l'article 4 de ladite ordonnance.
Section 3 - Contrôles
Article 19 (supprimé) (articles L. 232-10-1 à L. 231-12 du code du sport) - Diverses dispositions
La commission a supprimé cet article , par cohérence avec le choix de ratifier l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée, dans la mesure où il reprenait sans modification les articles L. 232-10-1, L. 232-11 et L. 232-12 du code du sport, tels que créés ou modifiés par les articles 20 à 22 de ladite ordonnance.
Article 20 (supprimé) (articles L. 232-13 à L. 232-13-2 du code du sport) - Modalités des contrôles antidopage
La commission a supprimé cet article , par cohérence avec le choix de ratifier l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée, dans la mesure où il reprenait sans modification les articles L. 232-13 à L. 232-13-2 du code du sport, tel que créés ou modifiés par l'article 6 de ladite ordonnance.
Article 21 (supprimé) (articles L. 232-15 et L. 232-16 du code du sport) - Localisation des sportifs et contrôles additionnels de l'AFLD
La commission a supprimé cet article , par cohérence avec le choix de ratifier l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée, dans la mesure où il reprenait sans modification les articles L. 232-15 et L. 232-16 du code du sport, tels que créés par les articles 7 et 8 de ladite ordonnance.
Article 22 (supprimé) (article L. 232-17 du code du sport) - Sanctions administratives en matière de lutte contre le dopage
La commission a supprimé cet article , par cohérence avec le choix de ratifier l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée, dans la mesure où il reprenait sans modification l'article L. 232-17 du code du sport, tel que créé par l'article 5 de ladite ordonnance.
Article 23 (supprimé) (article L. 232-19 du code du sport) - Opérations de police judiciaire en matière de dopage
La commission a supprimé cet article , par cohérence avec le choix de ratifier l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée, dans la mesure où il reprenait sans modification l'article L. 232-19 du code du sport, tel que créé par l'article 24 de ladite ordonnance.
Section 4 - Sanctions administratives et mesures conservatoires, voies de recours et prescription
Article 24 (supprimé) (section 4 du chapitre II du titre III du livre II du code du sport) - Coordination
La commission a supprimé cet article , par cohérence avec le choix de ratifier l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée, dans la mesure où il reprenait les modifications opérées dans le code du sport par l'article 9 de ladite ordonnance.
Article 25 (articles L. 232-21 et L. 232-22 du code du sport) - Suppression du pouvoir de sanction des fédérations en matière de dopage
Le présent article visait à supprimer le pouvoir de sanction des fédérations en matière de dopage prévu à l'article L. 232-21 du code du sport et de le confier à l'Agence française de lutte contre le dopage.
I. Le droit existant
En vertu de l'article L. 232-21 du code du sport, les fédérations sont compétentes en première instance et en appel pour prononcer des sanctions disciplinaires à leurs licenciés en matière de dopage.
Elles doivent, à cet égard, instaurer un règlement disciplinaire qui prévoit notamment la mise en place de deux commissions, l'une de premier instance, l'autre d'appel.
L'Agence française de lutte contre le dopage est quant à elle compétente dans quatre cas différents prévus à l'article L. 232-22 du code du sport :
- lorsque le sportif contrôlé n'est pas licencié en France (participation à une compétition nationale dite « open »), ou dans le cadre d'un contrôle de l'Agence réalisé hors compétition sur un sportif licencié à l'étranger ;
- lorsque la fédération agréée ne s'est pas prononcée dans les délais prévus par la loi (10 semaines pour l'organe disciplinaire fédéral de première instance, 4 mois pour l'organe fédéral d'appel) ;
- lorsque le collège de l'Agence estime utile de réformer la décision prise dans les délais par la fédération compétente ;
- et à la demande d'une fédération, ou de sa propre initiative, pour étendre une sanction de suspension à d'autres fédérations que celle ayant prononcé la sanction originelle.
ÉVOLUTION DES FONDEMENTS DE SAISINE DE L'AGENCE 21 ( * )
|
2001 |
2003 |
2005 |
2007 |
2009 |
||||||
|
Non licenciés 22 ( * ) |
56 |
77,7 % |
46 |
52,3 % |
26 |
48,1 % |
14 |
23 % |
16 |
27,6 % |
|
Carence de la fédération 23 ( * ) |
14 |
19,4 % |
35 |
39,8 % |
15 |
27,8 % |
19 |
31,1 % |
7 |
12,1 % |
|
Réformation 24 ( * ) |
1 |
1,4 % |
5 |
5,7 % |
11 |
20,4 % |
24 |
39,3 % |
31 |
53,4 % |
|
Extension 25 ( * ) |
1 |
1,4 % |
2 |
2,2 % |
2 |
3,7 % |
4 |
6,6 % |
4 |
6,9 % |
|
Total |
72 |
100 % |
88 |
100 % |
54 |
100 % |
61 |
100 % |
58 |
100 % |
Source : Agence française de lutte contre le dopage
Votre rapporteur constate que les interventions de l'Agence au titre de carences des fédérations se sont réduites au cours du temps, au bénéfice d'une augmentation logique des cas de réformation, au fur et à mesure que les fédérations mettaient en oeuvre leurs pouvoirs de sanction.
II. Le texte de la proposition de loi
Le présent article avait pour objet de supprimer le pouvoir disciplinaire des fédérations avec un triple objectif :
- le soutien aux fédérations de petite taille qui ont des difficultés à prendre en charge les questions de dopage ;
- l'harmonisation des sanctions en matière de lutte contre le dopage ;
- et le souci d'éviter aux fédérations de prendre des décisions difficiles lorsqu'il s'agit de sanctionner des sportifs très emblématiques au risque que le développement de leur discipline en pâtisse.
Votre rapporteur estime que si ces arguments posent de bonnes questions, des réponses pertinentes peuvent être apportées.
En effet, l'atout majeur de l'Agence française de lutte contre le dopage réside aujourd'hui dans sa capacité à réformer, en s'autosaisissant, les décisions des fédérations, ce qui lui permet à la fois d'harmoniser la nature des sanctions prises et de prendre le relais d'une fédération qui n'aurait pas souhaité sanctionner un sportif trop sévèrement. Au vu des statistiques, l'Agence française de lutte contre le dopage semble jouer parfaitement ce rôle.
En outre, le pouvoir de prendre des sanctions en cas de carence des fédérations répond également à la préoccupation relative à l'incapacité des petites fédérations de gérer les dossiers de dopage.
Enfin, de nombreuses personnes auditionnées ont exprimé leur inquiétude quant à un désengagement des fédérations de leur mission en matière de prévention du dopage si leur était retiré leur pouvoir de sanction.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur a émis le souhait que cet article soit supprimé.
Cependant, conformément à l'accord politique passé entre les présidents de groupes pour ce qui concerne l'examen des textes inscrits à l'ordre du jour du Sénat sur proposition d'un groupe d'opposition ou minoritaire, et en raison de l'opposition des auteurs de la proposition de loi à un amendement supprimant le présent article, votre rapporteur ne déposera un tel amendement que pour la discussion en séance publique.
La commission a donc adopté cet article sans modification .
Article 26 (articles L. 232-23 à L. 232-24 du code du sport) - Recours des organismes sportifs internationaux contre les décisions de sanction prises par les autorités françaises
La ratification de l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée, à laquelle procède l'article 9 de la présente proposition, aurait pu conduire à la suppression de cet article, qui reprend des dispositions introduites par ladite ordonnance.
Votre commission a néanmoins préféré substituer aux dispositions prévues par cet article un dispositif tendant à modifier l'article L. 232-24 du code du sport afin de conférer le pouvoir aux organismes sportifs internationaux 26 ( * ) de former un recours devant la juridiction administrative des décisions disciplinaires prises par les fédérations sportives et l'Agence française de lutte contre le dopage .
L'article L. 232-24 du code du sport ouvre aujourd'hui une possibilité de recours de pleine juridiction contre les décisions de l'Agence française de lutte contre le dopage. De son côté, l'article R. 311-1 du code de justice administrative, fait relever de la compétence en premier et dernier ressort du Conseil d'État, les pourvois dirigés contre de telles décisions.
L'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 a prévu que l'Agence mondiale antidopage pouvait « saisir la juridiction administrative compétente d'une décision prise par l'organe disciplinaire d'une fédération sportive délégataire ainsi que d'une décision de l'Agence française de lutte contre le dopage ».
Il s'agissait d'éviter que les recours potentiels de l'AMA à l'égard des décisions prises par les fédérations sportives ou l'Agence française de lutte contre le dopage le soient devant le tribunal arbitral du sport (TAS). En effet :
- d'une part, l'intervention du Tribunal arbitral du sport est coûteuse ;
- d'autre part, les risques de jurisprudences contradictoires entre le TAS et le Conseil d'État sur une même décision conduisent logiquement à éviter un conflit entre la norme sportive internationale et le droit interne.
A cette fin il est apparu opportun de reconnaître à l'AMA la possibilité d'exercer directement un recours devant le Conseil d'État, et il apparaît aujourd'hui pertinent d'étendre ce droit aux organismes sportifs internationaux énumérés à l'article L. 230-2 du code du sport.
Votre commission a adopté l'article ainsi modifié.
Article 27 (supprimé) (articles L. 232-26 et L. 232-31 du code du sport) - Coordination
La commission a supprimé cet article, par cohérence avec le choix de ratifier l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée, dans la mesure où il reprenait les modifications aux articles L. 232-267 et L. 232-31 du code du sport opérées par les articles 26 et 28 de ladite ordonnance.
Section 5 - Lutte contre le dopage animal
Article 28 (articles L. 241-2 à L. 241-10 du code du sport) - Coordinations en matière de dopage animal
Les modifications prévues par cet article sont des mesures de coordination des dispositions relatives à la lutte contre le dopage animal avec :
- la création d'une commission des sanctions au sein de l'agence française de lutte contre le dopage ;
- les dispositions introduites par la loi n° 2008-650 du 3 juillet 2008 relative à la lutte contre le trafic de produits dopants ;
- et des modifications du code du sport apportées par l'ordonnance n° 2010-379 du 14 avril 2010 précitée.
La suppression de la commission des sanctions au sein de l'Agence (suppression de l'article 16 de la présente proposition de loi) a entraîné une modification de coordination de cet article.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié .
Article 29 - Gage financier
Si une initiative parlementaire prévoyant des charges nouvelles est en principe irrecevable, aucun gage ne pouvant compenser celles-ci en application de l'article 40 de la Constitution, le dépôt d'une proposition de loi prévoyant des charges nouvelles est, quant à lui, admis, à la condition qu'un « gage de charges » soit prévu : c'est l'objet de cet article applicable à l'ensemble de la proposition de loi.
Votre commission a adopté cet article sans modification .
Article 30 (article L. 333-7 du code du sport) - Conditions de diffusion audiovisuelle de brefs extraits de compétitions sportives
Cet article additionnel tend à conférer au Conseil supérieur de l'audiovisuel le pouvoir de fixer les conditions de diffusion des brefs extraits de compétitions sportives.
Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 333-7 du code du sport, le détenteur du droit de diffusion d'une manifestation sportive ne peut s'opposer à la diffusion, par d'autres chaînes de télévision, de brefs extraits de ces manifestations prélevés à titre gratuit. Il s'agit d'une déclinaison du droit de l'information au public.
L'article 18-2 de la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives, qui a posé ce principe, prévoyait qu'un décret en Conseil d'État devrait être pris, après avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel, « en tant que de besoin ».
Or, en dépit des nombreux débats en doctrine et devant les tribunaux, relatifs à l'application de cette disposition, aucun décret d'application n'a été publié.
C'est donc un code de bonne conduite établi par les principaux diffuseurs, le Comité national olympique, l'union syndicale des journalistes sportifs français et le CSA le 22 janvier 1992 qui a défini les conditions d'application de cet article. Il a prévu que le radiodiffuseur ayant acquis les droits de la compétition ne peut s'opposer à la reprise de courts extraits que si :
- les extraits sont insérés dans un journal télévisé ou un bulletin d'information régulier ;
- la diffusion des extraits est postérieure à la retransmission de l'évènement ;
- l'identification du diffuseur primaire est présente à l'écran ;
- la durée des extraits n'excède pas un plafond fixé par le CSA. La durée d'une minute trente secondes constitue la norme généralement admise ;
- s'agissant du championnat de France de football, pour lequel chaque journée est constituée de plusieurs matchs, les images cédées par le radiodiffuseur primaire sont limitées à des extraits, d'une durée n'excédant pas une minute trente secondes, de deux et, à titre exceptionnel, trois matchs. Ces matchs sont les mêmes pour tous les radiodiffuseurs secondaires et choisis par eux d'un commun accord.
En dépit de cet accord entre les professionnels du secteur, les débats relatifs à l'interprétation de l'article L. 333-7 précité n'ont pas cessé. Les nouvelles chaînes thématiques d'information sportive ont notamment contesté les règles fixées par ce code de bonne conduite.
Une jurisprudence du tribunal de grande instance de Paris du 28 janvier 2004 est venue préciser les conditions d'application de cet article, estimant que la durée maximale d'une minute trente secondes devait s'entendre par journée de compétition, les extraits devant par ailleurs être limités à trente secondes par match. La cour de Cassation est venue confirmer cette jurisprudence (Com., 8 février 2005).
Le TGI de Versailles, dans une décision du 23 septembre 2004, a quant à lui estimé que, dans le cadre d'une chaîne d'information continue, un écart de deux heures entre la diffusion des brefs extraits était conforme au respect des droits du propriétaire.
Outre que cette jurisprudence reste contestée par certains acteurs, l'article 3 duodecies de la nouvelle directive TVSF prévoit, en son § 6, que les États membres doivent définir les modalités et conditions relatives à la fourniture des brefs extraits des évènements présentant un grand intérêt pour le public , notamment en ce qui concerne les modalités de compensation financière, la longueur maximale des brefs extraits et les délais quant à leur diffusion.
Dans sa contribution à la réflexion sur la transposition de la directive SMA du 15 avril 2008, le CSA a, au demeurant, estimé souhaitable qu'une disposition générale soit prévue dans la loi du 30 septembre 1986.
Il apparaît aujourd'hui que le cadre juridique de cette diffusion est mal assuré et qu'il mérite un effort de précision des pouvoirs publics.
Votre commission avait au demeurant introduit un article dans la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision (article 45) tendant à imposer la prise d'un décret par le Gouvernement (suppression de l'expression « en tant que de besoin » à l'article L. 333-7 du code du sport).
Au vu de l'absence de dispositions précisant les modalités concrètes d'application de cette disposition légale dans le décret n° 2011-47 du 11 janvier 2011 relatif à l'application transnationale des dispositions de l'article L. 333-7 du code du sport et de l'article 20-4 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, il apparaît aujourd'hui que la meilleure solution est de confier au Conseil supérieur de l'audiovisuel le pouvoir de fixer les conditions de diffusion des brefs extraits. L'autorité de régulation a en effet acquis une réelle expérience sur la question du droit à l'information sportive, avec l'élaboration d'un code de bonne conduite en 1992 et le lancement d'une consultation publique en 2008.
Votre commission, sur la proposition de Mme Catherine Morin-Desailly, a donc adopté l'article 30 ainsi rédigé .
Article 31 (nouveau) (article 20-3 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication) - Prévention du dopage à la télévision
Cet article additionnel tend à confier au CSA le pouvoir de mettre en oeuvre la disposition prévue à l'article 20-3 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de la communication, qui prévoit de promouvoir la lutte contre le dopage au moment de la diffusion de manifestations sportives à la télévision.
Aux termes de l'article 20-3 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de la communication, les services de télévision qui diffusent des évènements d'importance majeure sont tenus de diffuser avant, pendant et après les retransmissions concernées des programmes courts mettant en exergue les dispositions législatives relatives à la lutte contre le dopage et pour la préservation de la santé des sportifs.
Ces diffusions doivent s'effectuer à titre onéreux et les modalités d'application devaient faire l'objet d'un décret qui n'est pas encore paru à ce jour.
Cette disposition, introduite par la loi n° 2000-719 du 1 er août 2000, n'a jamais été appliquée, probablement du fait de sa très grande lourdeur. En outre, il apparaît que les chaînes de télévision qui diffusent la très grande majorité des compétitions sportives ne sont pas celles qui sont assujetties à cette obligation.
Mme Catherine Morin-Desailly a donc présenté un amendement tendant à assouplir les obligations prévues pour les chaînes tout en élargissant le champ de celles qui sont concernées (toutes celles qui diffusent du sport) et en confiant au CSA le soin de contrôler l'application du dispositif.
Votre commission a adopté cet article ainsi rédigé .
Article 32 (nouveau) - Validation du contrat de concession du stade de France
Le 29 avril 1995, l'État et la société Consortium Grand Stade SA (aujourd'hui dénommée Consortium du Stade de France) ont conclu le contrat de concession portant sur le financement, la construction et l'exploitation du Stade de France.
Comme le rappelle l'objet de l'amendement, « la décision du Premier ministre de signer ce contrat de concession a été annulée par le Tribunal administratif de Paris le 2 juillet 1996. La résolution du contrat de concession susceptible d'en découler aurait remis en cause l'organisation de la coupe du monde de football de 1998. Pour écarter cette perspective, la loi n° 96-1077 du 11 décembre 1996 a validé le contrat de concession ».
Il se trouve que le Conseil constitutionnel, se prononçant sur une question prioritaire de constitutionnalité (décision n° 2010-100 QPC du 11 février 2011), a considéré que cette loi était contraire à la Constitution parce qu'elle n'indiquait pas le motif précis dont le législateur entendait purger le contrat de concession .
A l'initiative de Mme Catherine Morin-Desailly, la commission a adopté un amendement visant à tenir compte de la critique formulée par le Conseil constitutionnel en mentionnant les dispositions précises qu'il s'agit de valider.
Quant à l'objectif d'intérêt général sous-tendant cette proposition de validation législative, il est lié au fait que la France ait besoin, dans le cadre de l'organisation de l'Euro 2016, d'un grand stade qui réponde à l'ensemble du cahier des charges défini par l'UEFA. Les travaux que cela nécessite pour le stade de France ne doivent donc pas être freinés par le risque que comporterait la remise en cause du contrat de concession.
Après une discussion avec la ministre des sports qui a évoqué des incertitudes juridiques pesant sur un tel amendement, votre commission a adopté cet article ainsi rédigé .
* *
*
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
* 6 Il figure à l'annexe I-6 du code du sport et comprend 20 articles.
* 7 Comme l'indique la décision du Conseil d'État du 3 mars 2008, Fédérations des activités aquatiques d'éveil et de loisir , la caractérisation de discipline sportive repose sur un faisceau d'indices incluant la recherche de la performance physique, l'organisation régulière de compétitions et le caractère bien défini des règles applicables à la pratique de cette activité.
* 8 75 fédérations bénéficient de la délégation, dont 31 sont des fédérations olympiques et 44 sont des fédérations non olympiques.
* 9 Rapport remis au Premier ministre sur la compétitivité des clubs de football professionnels, novembre 2008.
* 10 Appelée direction nationale du contrôle de gestion (DNCG) à la fédération française de football, direction nationale d'aide et de contrôle de gestion (DNACG) dans les fédérations françaises de rugby et de volley-ball, commission nationale du contrôle de gestion à la fédération de handball, et commission du contrôle de gestion au basketball.
* 11 Frédéric Buy, Jean-Michel Marmayou, Didier Poracchia, Fabrice Rizzo, Droit du sport, LGDJ, 2009.
* 12 Frédéric Buy, Jean-Michel Marmayou, Didier Poracchia, Fabrice Rizzo, Droit du sport, LGDJ, 2009.
* 13 CE, 19 janvier 2009, JL Martinez et autres.
* 14 Dans le cadre d'un pari à côte fixe, les parieurs jouent contre l'opérateur.
* 15 Jean-Michel Marmayou et Fabrice Rizzo dans L'adaptation du modèle d'organisation du sport professionnel : quel cadre juridique pour les clubs professionnels , Cahiers de droit du sport, n° 13, 2008.
* 16 Le contrat d'apprentissage et le contrat de joueur en formation sont des contrats de travail particuliers par lesquels un employeur s'engage, outre le versement d'un salaire dans des conditions encadrées, à assurer à un jeune travailleur une formation professionnelle complète dispensée d'une part en entreprise et d'autre part dans le cadre d'une structure de formation.
* 17 Voir à cet égard l'avis de MM. Bernard Murat et Pierre Martin sur le projet de loi de finances pour 2007.
* 18 Les sanctions administratives, Petites affiches, 12 janvier 2006, n° 9.
* 19 Rapport de M. Patrice GÉLARD, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, n° 404 (2005-2006).
* 20 L'Agence est compétente, en vertu de l'article L. 232-22 du code du sport, pour les non licenciés, en cas de carence des fédérations, pour des réformations des décisions des fédérations et des extensions à plusieurs disciplines des sanctions prises par une fédération.
* 21 Par souci de lisibilité, seules les statistiques des années impaires ont été reprises.
* 22 article L.232-22, 1° code du sport
* 23 article L.232-22, 2° code du sport
* 24 article L.232-22, 3° code du sport
* 25 article L.232-22, 4° code du sport
* 26 En vertu de l'article L. 230-2 du code du sport : comité international olympique, comité international paralympique, fédération sportive internationale signataire du code mondiale antidopage et, organisation responsable d'une grande manifestation sportive internationale signataire du code mondial antidopage.