Article 16 (titre premier, sous-titre premier et sous-titre 2, art. 628 à 634 [nouveau]) Création d'un pôle judiciaire spécialisé compétent pour les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre
Cet article tend à mettre en place un pôle judiciaire spécialisé à Paris pour les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité.
A cette fin, il complète le titre premier du livre IV du code de procédure pénale actuellement consacré à la « coopération avec la Cour pénale internationale ». Il propose un nouvel intitulé pour ce titre -« Des règles de procédure applicables aux crimes contre l'humanité et aux crimes de guerre »- qui comporterait désormais deux sous-titres :
- le premier, « de la coopération avec la Cour pénale internationale »- reprendrait les dispositions actuelles du code de procédure pénale (art. 627-1 à 627-20) ;
- le second, « des juridictions compétentes pour la poursuite, l'instruction et le jugement des crimes contre l'humanité » compterait huit nouveaux articles (art. 628 à 635).
1. La situation actuelle : une compétence théorique de toutes les juridictions pour poursuivre et juger les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité
Le système actuel de traitement des crimes contre l'humanité n'apparaît pas totalement adapté. En effet, les règles particulières de compétence territoriale applicables à ce type d'infractions n'ont pas de prolongement dans une organisation spécifique des juridictions.
Comme le souligne le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, « une pluralité de juridictions » est potentiellement compétente pour ces crimes.
Ainsi, si un crime contre l'humanité ou un crime de guerre était commis sur le territoire français, les règles de droit commun s'appliqueraient pour déterminer la juridiction compétente. Ce serait donc, de façon concurrente, la juridiction du lieu des faits, celle du domicile de l'auteur, celle de son lieu d'arrestation, ou celle de son lieu de détention 93 ( * ) .
Mais les juridictions françaises peuvent également être compétentes pour des faits commis à l'étranger. Cette compétence universelle est prévue par la loi du 2 janvier 1995 portant adaptation de la législation française aux dispositions de la résolution 827 du Conseil de sécurité des Nations-unies instituant un tribunal international en vue de juger les personnes présumées responsables de crimes commis dans l'ex-Yougoslavie (TPIY) et par la loi du 22 mai 1996 adoptée pour la mise en oeuvre de la résolution 955 des Nations-unies instituant un tribunal international pour juger les responsables du génocide commis au Rwanda (TPIR). Ces deux textes définissent en effet la compétence universelle des juridictions françaises, dès lors que l'auteur ou le complice des faits relevant de la compétence de ces deux juridictions internationales est trouvé en France.
La compétence universelle est également reconnue, dans les termes définis par l'article 689-11 du code de procédure pénale 94 ( * ) , pour la poursuite et le jugement des personnes étrangères résidant habituellement en France qui auraient commis à l'étranger des crimes contre l'humanité ou des crimes de guerre relevant de la compétence de la Cour pénale internationale (CPI). Cette compétence ne peut être mise en oeuvre que sous plusieurs conditions :
- les faits doivent être punis par la législation de l'Etat où ils ont été commis ou cet Etat, ou l'Etat dont l'auteur des faits a la nationalité, doit être partie à la convention portant statut de la CPI, signée à Rome le 18 juillet 1998 ;
- aucune juridiction nationale ou internationale ne doit avoir demandé la remise ou l'extradition de la personne. Il est donc indispensable que le ministère public s'assure que la CPI décline expressément sa compétence et vérifie qu'aucune autre juridiction internationale compétente, ni aucun autre Etat, n'a demandé la remise ou l'extradition de la personne.
Dans ces hypothèses de compétence des juridictions françaises pour un crime contre l'humanité ou un crime de guerre commis à l'étranger, l'article 693 du code de procédure pénale dispose que la juridiction compétente est « celle du lieu où réside le prévenu, celle de sa dernière résidence connue, celle du lieu où il est trouvé, celle de la résidence de la victime ou, si l'infraction a été commise à bord ou à l'encontre d'un aéronef, celle du lieu d'atterrissage de celui-ci ». Si ces règles de compétence ne sont pas applicables, la juridiction compétente est celle de Paris, sauf si l'affaire est renvoyée à une juridiction plus voisine du lieu de l'infraction par la Cour de cassation.
Par conséquent, toute juridiction peut, en l'état actuel des textes, avoir à connaître de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité.
Aussi, la commission sur la répartition des contentieux s'est-elle interrogée sur la compatibilité de cet émiettement des juridictions potentiellement compétentes avec les spécificités d'une infraction telle que le crime contre l'humanité ou le crime de guerre.
Elle souligne les spécificités de l'instruction et du jugement de ces crimes, a fortiori, lorsqu'ils sont commis à l'étranger.
Les deux types de crimes comportent en effet un nombre élevé de victimes, le crime contre l'humanité supposant en outre l'exécution d'un plan concerté (article 212-1 du code pénal).
Les investigations relatives à une telle infraction, lorsque celle-ci s'est déroulée à l'étranger, sont lourdes et complexes. Elles impliquent la délivrance de commissions rogatoires internationales que les magistrats sont amenés à conduire dans un contexte diplomatique parfois difficile.
En outre, le TPIY et le TPIR peuvent, en application de l'article 11 bis de leur règlement de procédure et de preuve, se dessaisir d'une affaire au profit de l'Etat dans lequel un prévenu a été arrêté. Or, ces deux tribunaux procèdent à une instruction de forme accusatoire. En cas de dessaisissement, les magistrats français qui seraient finalement chargés du dossier doivent prendre en compte ces particularités. Ils doivent également avoir une connaissance approfondie du contexte géopolitique dans lequel se sont déroulés les faits.
Par ailleurs, l'instruction et le jugement de tels dossiers supposent souvent de faire appel à des traducteurs, à des interprètes et à des spécialistes des pays intéressés.
Aussi, la commission sur la répartition du contentieux préconise-t-elle la création d'un pôle spécialisé en matière de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité. Relevant que la pratique faisait déjà apparaître un regroupement des plaintes déposées en France par les victimes d'un même crime contre l'humanité au sein du tribunal de grande instance de Paris, elle souligne que les Pays-Bas, la Norvège, la Suède et la Belgique ont constitué des structures spécifiques pour la répression des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité.
La commission présidée par le recteur Guinchard a proposé que le procureur de la République, le juge d'instruction et la cour d'assises de Paris soient compétents pour la poursuite, l'instruction et le jugement de ces crimes, y compris lorsque la compétence des juridictions françaises résulte du principe de compétence universelle.
La localisation du pôle spécialisé serait ainsi cohérente avec la compétence exclusive que détient la cour d'appel de Paris pour les demandes d'extradition émanant du TPIY et du TPIR.
2. Le dispositif proposé : un pôle judiciaire spécialisé à Paris
Le projet de loi tend à créer à Paris un pôle judiciaire spécialisé pour les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité, selon un schéma qui reprend celui du pôle compétent pour les actes de terrorisme (article 706-16 à 706-25-1 du code de procédure pénale).
Le nouvel article 628 du code de procédure pénale établit le principe de l'application de dispositions spécifiques, rassemblées dans le nouveau sous-titre 2, pour la poursuite, l'instruction et le jugement des crimes contre l'humanité.
Le nouvel article 629 attribue au procureur de la République, au juge d'instruction et à la cour d'assises de Paris, pour la poursuite, l'instruction et le jugement des crimes visés à l'article 628, une compétence concurrente à celle des juridictions compétentes en application des règles de droit commun (articles 43 et 52 du code de procédure pénale). De la même façon, s'agissant des mineurs, la juridiction parisienne exercerait une compétence concurrente à celle qui résulte de l'application des dispositions de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1975 relative à l'enfance délinquante.
Enfin, le dernier alinéa du nouvel article 629 donne au procureur de la République et au juge d'instruction de Paris la possibilité d'exercer leurs attributions sur toute l'étendue du territoire national lorsqu'ils sont compétents pour la poursuite et l'instruction des crimes contre l'humanité et des crimes de guerre.
Le projet de loi retient donc le principe d'un pôle spécialisé, doté d'une compétence concurrente et non d'une compétence exclusive . Ce choix paraît fondé. En effet, comme l'indique le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, une compétence exclusive aurait empêché que le procès de Klaus Barbie se tienne à Lyon et que celui de Maurice Papon ait lieu à Bordeaux.
Or, il semble nécessaire de maintenir un lien entre le lieu de commission des faits et le lieu de leur jugement. Par conséquent, même si votre commission souhaite qu'une telle disposition ne trouve jamais à s'appliquer, il semble préférable, dans l'hypothèse où des crimes contre l'humanité seraient commis en France, d'attribuer au pôle judiciaire spécialisé une compétence concurrente.
Le nouvel article 630 prévoit, sur le modèle de l'article 706-18 applicable en matière de terrorisme, la possibilité pour le procureur de la République près un autre tribunal de grande instance que celui de Paris de requérir le juge d'instruction de se dessaisir au profit de la juridiction d'instruction de Paris. Les parties seraient avisées et invitées à faire part de leurs observations par le juge d'instruction. Ce dernier devrait rendre son ordonnance au plus tôt huit jours et au plus tard un mois à compter de l'avis des parties. L'ordonnance par laquelle le juge d'instruction se dessaisit ne prendrait effet qu'à compter du délai de cinq jours, pendant lequel le ministère public ou les parties pourraient la déférer à la chambre criminelle de la Cour de cassation (article 634 nouveau). Dans l'hypothèse d'un tel recours, le juge d'instruction resterait saisi jusqu'à ce que l'arrêt de la chambre criminelle soit porté à sa connaissance.
Le procureur de la République devrait adresser le dossier de la procédure au procureur de la République de Paris dès que l'ordonnance de dessaisissement est devenue définitive.
Ces dispositions seraient également applicables devant la chambre de l'instruction, puisque celle-ci peut être amenée à instruire elle-même un dossier.
Le nouvel article 631 prévoit que s'il apparaît au juge d'instruction de Paris que les faits dont il a été saisi ne constituent pas un des crimes visés à l'article 628 et ne relèvent pas de sa compétence à un autre titre, ce magistrat doit se déclarer incompétent, soit sur requête du procureur de la République, soit, après avis de ce dernier, d'office ou sur requête des parties. La procédure ainsi définie reprend celle qui figure à l'article 706-19 du code de procédure pénale, applicable en matière de terrorisme. Ainsi, dès que l'ordonnance par laquelle le juge d'instruction se déclare incompétent est devenue définitive, le procureur de la République de Paris devra adresser le dossier de la procédure au procureur de la République territorialement compétent.
Le nouvel article 632 décline la procédure applicable lorsque le prévenu est mineur. Dans ce cas, si le tribunal pour enfants de Paris se déclarait incompétent, il devrait renvoyer le ministère public à se pourvoir ainsi qu'il avisera. Il pourrait en outre, après avoir entendu le ministère public, décerner mandat de dépôt ou d'arrêt contre le mineur poursuivi.
Le nouvel article 634 prévoit que toute ordonnance de dessaisissement d'incompétence peut, à l'exclusion de toute autre voie de recours, être déférée dans les cinq jours de sa notification à la chambre criminelle de la Cour de cassation par le ministère public ou par des parties. La chambre criminelle devrait alors désigner, dans les huit jours suivant la réception du dossier, le juge d'instruction chargé de poursuivre l'information.
La procédure serait similaire à celle prévue pour le pôle spécialisé en matière de terrorisme (article 706-22), sous réserve de la référence « au collège de l'instruction », que le projet de loi ne retient pas.
Le nouvel article 635 reprend l'article 706-22-1 du code de procédure pénale, afin de centraliser l'application des peines des personnes condamnées pour crime contre l'humanité ou crime de guerre.
Ainsi, par dérogation à l'article 712-10 du code de procédure pénale, relatif à la compétence territoriale du juge de l'application des peines, seuls le juge de l'application des peines de Paris et, en appel, la chambre de l'application des peines de la Cour d'appel de Paris, seraient compétents pour prendre les décisions concernant les personnes condamnées pour de tels crimes, quel que soit le lieu de détention ou de résidence du condamné.
Cette compétence exclusive est de nature à permettre un meilleur suivi de condamnés qui ont commis des actes présentant de fortes implications politiques et qui sont susceptibles de s'appuyer sur de puissants réseaux. S'agissant de condamnation, une compétence exclusive semble préférable à une compétence concurrente, car la qualification des faits a été établie. Néanmoins, les décisions relatives aux personnes condamnées pour crime contre l'humanité ou crime de guerre seraient prises après avis du juge de l'application des peines territorialement compétent.
Enfin, les magistrats de la juridiction parisienne pourront, pour l'exercice de leurs attributions, se déplacer sur l'ensemble du territoire national et recourir à la visio-conférence, dans les conditions définies par l'article 706-71 du code de procédure pénale.
De telles dispositions peuvent en effet faciliter la tâche du juge de l'application des peines, si les détenus condamnés pour crime contre l'humanité ou pour crime de guerre sont répartis dans de nombreux centres pénitentiaires différents.
3. La position de votre commission : étendre la compétence du pôle aux crimes de guerre et aux actes de torture, et compléter ses moyens
Les juges d'instruction et le magistrat du parquet du tribunal de grande instance de Paris actuellement chargés des dossiers de crimes contre l'humanité commis au Rwanda ont indiqué à votre rapporteur que la création d'un pôle judiciaire spécialisé en ce domaine était attendue depuis longtemps. Expliquant qu'ils travaillaient sur 18 dossiers relatifs à de tels crimes, ils ont précisé que la plupart avaient été confiés directement à la justice française par le TPIR, dont les travaux doivent s'achever en 2012.
Chaque dossier relatif au génocide rwandais est confié à deux juges en cosaisine. Les quatre juges d'instruction constituant les deux équipes d'instruction n'ont pas de décharge de service pour traiter ces dossiers, qui portent sur plusieurs milliers de victimes. Chacune des deux équipes instruit au total 210 dossiers, dont 10 dossiers rwandais pour l'une et 8 pour l'autre.
Si la présidence du TGI de Paris a pris des mesures visant à leur permettre de dégager du temps pour traiter ces affaires de crimes contre l'humanité, notamment en les dispensant de participation aux assises, il paraît indispensable qu'une équipe de magistrats puisse, dans le cadre du nouveau pôle, se consacrer exclusivement à ce type d'affaires .
Les magistrats instructeurs ont insisté sur la dimension culturelle de ces dossiers, qui supposent un apprentissage de l'histoire et de la société locale. Ils ont souligné la nécessité de mettre à la disposition du futur pôle une équipe d'enquêteurs spécialisés et exclusivement consacrés aux crimes contre l'humanité et crimes de guerre .
Longtemps, les magistrats chargés des dossiers rwandais n'ont travaillé qu'avec deux enquêteurs, avant de bénéficier d'une équipe de quatre enquêteurs de la gendarmerie, qui ne sont cependant pas uniquement chargés des investigations relatives aux crimes contre l'humanité.
M. Simon Foreman, membre de la commission justice d'Amnesty International, a relevé l'ambigüité du texte, qui mentionne les crimes de guerre mais ne donne pas, en la matière, de compétence au nouveau pôle judiciaire spécialisé. La Fédération internationale des ligues des droits de l'Homme (FIDH), Human Rights Watch, REDRESS, ainsi que les magistrats français actuellement chargés de l'instruction d'affaires relatives à des crimes contre l'humanité, ont également souligné la nécessité de compléter le projet de loi pour prévoir expressément cette compétence.
Votre rapporteur rappelle que la loi n° 2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale a inséré dans le code pénal un livre IV bis relatif aux crimes et délits de guerre (article 461-1 à 462-11), reprenant les stipulations de l'article 8 de la convention de Rome du 17 juillet 1998, relatives aux crimes de guerre. Cette loi est postérieure au dépôt du présent projet de loi, ce qui explique que ce dernier ne fasse pas mention des crimes et délits de guerre dans le champ de compétence du futur pôle spécialisé.
Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement de votre rapporteur visant à mentionner expressément les crimes et délits de guerre dans l'intitulé du sous-titre relatif au pôle spécialisé et au sein du nouvel article 628, afin de marquer la compétence de ce pôle judiciaire à l'égard de ces crimes et délits.
En outre, le rapport Guinchard estime qu'il « serait cohérent que les magistrats en charge des infractions de crimes contre l'humanité ou de crimes de guerre soient également compétents pour les instruire et juger les faits de torture commis à l'étranger pour lesquels la France est compétente en application de la convention contre la torture, et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, adoptée à New York le 10 décembre 1984 ». Les magistrats actuellement chargés de l'instruction d'affaires relatives à des crimes contre l'humanité, ainsi que la Fédération internationale des ligues des droits de l'Homme (FIDH), Human Rights Watch et REDRESS, ont également souligné l'intérêt d'un tel complément.
Votre commission a par conséquent étendu la compétence du pôle judiciaire spécialisé aux crimes de torture visés par la convention de New York du 10 décembre 1984 . Les juridictions françaises peuvent en effet être compétentes pour juger toute personne coupable de tortures au sens de l'article 1 er de cette convention (art. 689-2 du code de procédure pénale).
Par ailleurs, comme l'ont indiqué à votre rapporteur les magistrats actuellement chargés de l'instruction d'affaires relatives à des crimes contre l'humanité, le code de procédure pénale ne permet pas l'utilisation dans les enquêtes ou instructions portant sur de tels crimes des mesures d'investigations spécifiques prévues en matière de criminalité organisée et de terrorisme, telles que l'infiltration, la sonorisation et la fixation d'images, ou encore les perquisitions de nuit.
Or, l'instruction de certains dossiers a montré que de telles mesures pourraient être très utiles pour élucider ces crimes. En outre, les crimes contre l'humanité, qui constituent par nature des crimes commis par une pluralité d'auteurs, peuvent être considérés, au regard de leur imprescriptibilité, comme les infractions les plus graves de notre code pénal.
Il paraît donc nécessaire que l'autorité judiciaire puisse disposer de l'ensemble des mesures d'investigation prévues par notre code de procédure pénale lors d'instructions portant sur de tels crimes.
Votre commission a par conséquent adopté un amendement de votre rapporteur permettant l'utilisation des mesures d'investigation prévues en matière de criminalité organisée pour les enquêtes ou instructions portant sur des crimes contre l'humanité, des crimes de guerre ou des actes de torture .
En ce qui concerne la garde à vue des auteurs de ces faits, il sera possible au juge des libertés et de la détention de différer l'intervention de l'avocat jusqu'à la 72 ème heure, comme en matière de terrorisme ou de trafic de stupéfiants.
Enfin, votre commission a souhaité préciser et faciliter les investigations à l'étranger des magistrats chargés de l'instruction des dossiers de crimes contre l'humanité ou de crimes et délits de guerre. En effet, ces magistrats peuvent actuellement assister à l'audition de témoins dans un État étranger, mais le code de procédure pénale ne leur permet pas expressément de conduire eux-mêmes des auditions.
Votre commission a donc complété l'article 92 du code de procédure pénale, afin de prévoir que le juge d'instruction, agissant dans le cadre d'une commission rogatoire internationale adressée à un Etat étranger, peut, avec l'accord des autorités compétentes de l'Etat concerné , procéder à des auditions sur le territoire de cet État. Les dispositions du code de procédure pénale relatives aux auditions conduites par le juge d'instruction seraient applicables à ces auditions dans un Etat étranger (présence d'un greffier, procès-verbal, avocat...).
Votre commission se félicite de la création d'un pôle judiciaire spécialisé pour les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre. Elle souhaite que ce pôle permette à la justice française de traiter avec la plus grande efficacité les dossiers relatifs à ce type de crimes. Il sera donc nécessaire que les ministères de la justice et de l'intérieur donnent à ce nouveau pôle des moyens suffisants, qu'ils s'agisse des effectifs de magistrats et d'enquêteurs ou des moyens matériels indispensables pour les enquêtes dans les pays où ces crimes ont été commis.
Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.
* 93 Art. 43 du code de procédure pénale.
* 94 Issu de la loi n° 2010-930 du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale.