Projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER SUPPRESSION DE LA JURIDICTION DE PROXIMITÉ ET MAINTIEN DES JUGES DE PROXIMITÉ

Article premier (art. L. 121-4-5 à L. 121-4-8 nouveaux, art. L. 212-3, L. 212-4, L. 221-10, L. 222-1-1 nouveau, L. 223-1, L. 532-15-2 nouveau, L. 552-8, L. 562-8, titre III du livre II, section 3 du chapitre II du titre II du livre V, section 2 du chapitre II du titre III du livre V, section 3 du chapitre II du titre V du livre V, section 3 du chapitre II du titre VI du livre V du code de l'organisation judiciaire, art. 521, 522-1, 522-2, 523 et 523-1 du code de procédure pénale, art. 41-18 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958) Rattachement des juges de proximité au tribunal de grande instance et compétences juridictionnelles des juges de proximité

Cet article organise le rattachement des juges de proximité au tribunal de grande instance et définit leurs compétences juridictionnelles.

1. La juridiction de proximité

Créée par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, complétée par la loi organique du 26 février 2003 relative aux juges de proximité et par la loi du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance, la juridiction de proximité statue à juge unique sur les petits litiges de la vie quotidienne.

La juridiction de proximité exerce ses compétences tant en matière civile qu'en matière pénale.

En matière civile, le juge de proximité est compétent pour trois types de litiges :

- les actions personnelles ou mobilières jusqu'à la valeur de 4 000 euros. Il statue alors en dernier ressort et sa décision ne peut faire l'objet que d'un pourvoi en cassation (art. L. 231-3 et R. 231-3 du code de l'organisation judiciaire) ;

- les demandes indéterminées ayant pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant n'excède pas 4 000 euros. La décision du juge de proximité est alors susceptible d'appel ;

- les injonctions de payer et de faire, quand le montant en jeu n'excède pas 4 000 euros.

En matière pénale, le juge de proximité est compétent pour statuer sur les quatre premières classes de contravention (art. 521 du code de procédure pénale). Cependant, le tribunal de police reste compétent pour juger les contraventions de la quatrième classe en cas de diffamation ou d'injure publique (art. R. 41-11 du code de procédure pénale).

Les requêtes en validation des compositions pénale peuvent être portées devant lui, selon la nature de la contravention, le président du tribunal de grande instance pouvant même déléguer au juge de proximité la validation de l'ensemble des compositions pénales contraventionnelles du ressort (art. 41-3 du code de procédure pénale).

Enfin, le président du tribunal de grande instance peut désigner des juges de proximité de son ressort pour siéger en qualité d'assesseur au sein de la formation collégiale du tribunal correctionnel.

Nommés pour sept ans, les juges de proximité sont soumis au statut de la magistrature . Ils sont inamovibles et prêtent serment. Evalués par le premier président de la cour d'appel dont ils relèvent, après avis du juge chargé de l'administration et de la direction du tribunal d'instance, ils relèvent du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), en matière disciplinaire. Cependant, le juge de proximité n'est pas membre du corps judiciaire et ne peut donc être membre du CSM.

Selon les données communiquées à votre rapporteur par la Chancellerie, en mars 2011, 6 665 candidatures avaient été reçues pour l'exercice des fonctions de juge de proximité depuis 2003. Le CSM a été saisi à vingt-cinq reprises pour statuer sur la nomination de juges de proximité.

En mars 2011, on compte 672 juges de proximité en exercice, dont 43 % sont des juristes titulaires d'un niveau bac + 4 et d'au moins 4 ans d'expérience juridique ; 39 % appartiennent aux professions libérales juridiques et judiciaires et 10 % sont d'anciens magistrats.

Près de 90 % des juges de proximité ont fait au moins quatre années d'études supérieures sanctionnées par un diplôme universitaire. L'âge moyen des juges de proximité s'élève à 58 ans et demi. L'effectif se répartit entre 52,5 % de femmes et 47,5 % d'hommes.

Le coût de la masse salariale des juges de proximité s'est élevé en 2010 à 7 323 188 euros.

Selon les indications du ministère de la justice, le nombre de candidats aux fonctions de juge de proximité se restreint peu à peu et devient même, pour certaines cours d'appel, inexistant. Il pourrait en résulter une difficulté à procéder au remplacement des premiers juges de proximité qui termineront leur mandat en 2011 et 2012.

Origines professionnelles des nouvelles candidatures examinées par le CSM en 2009 pour les fonctions de juge de proximité

Origine professionnelle	CSM « juge de proximité » du 4 juin 2009	Représentation des origines professionnelles en %	CSM « juge de proximité » du 15 juillet 2009	Représentation des origines professionnelles en %	TOTAL ANNÉE 2009	Représen- tation moyenne annuelle des origines profession-nelles en %
	Nouvelles candidatures : 37		Nouvelles candidatures : 20		Nouvelles candidatures : 57
Magistrats honoraires	2	5,41 %	3	15,00 %	5	8,77 %
Anciens juges consulaires	1	2,70 %	1	5,00 %	2	3,51 %
Avocats ou anciens avocats	11	29,73 %	4	20,00 %	15	26,32 %
Notaires ou clercs de notaire	2	5,41 %	3	15,00 %	5	8,77 %
Police ou gendarmerie	4	10,81 %	1	5,00 %	5	8,77 %
Huissiers	-	-	-	-	-	-
Conseils juridiques	2	5,41 %	-	-	2	3,51 %
Enseignants en droit	-	-	-	-	-	-
Consultants en droit des assurances	-	-	1	5,00 %	1	1,75 %
Juristes en entreprise	3	8,11 %	1	5,00 %	4	7,02 %
Maître de conférences	3	8,11 %	1	5,00 %	4	7,02 %
Assistants de justice	1	2,70 %	-	-	1	1,75 %
Médiateurs de la République, judiciaire ou familial	-	-	-	-	-	-
Conciliateurs de justice	1	2,70 %	-	-	1	1,75 %
Directeurs d'hôpital	1	2,70 %	-	-	1	1,75 %
Cadres supérieurs des entreprises privées	3	8,11 %	1	5,00 %	4	7,02 %
Cadres supérieurs de la fonction publique ou des collectivités territoriales	3	8,11 %	4	20,00 %	7	12,28 %

Source : Rapport d'activité du conseil supérieur de la magistrature pour l'année 2009.

La formation initiale des juges de proximité comprend d'une part, lors du recrutement, 2 jours d'information et de formation à Paris, suivis de 10 jours de formation à l'Ecole Nationale de la Magistrature (ENM) à Paris, d'autre part un stage probatoire en juridiction de 25 ou 35 jours selon le choix du Conseil supérieur de la magistrature, ou un stage préalable en juridiction, non probatoire, de 25 jours.

Les dispositions statutaires relatives aux juges de proximité prévoyaient initialement que le CSM pouvait soumettre les candidats à une formation probatoire.

La sélection par le stage pratique s'est imposée progressivement comme une nécessité, la pratique juridictionnelle constituant le meilleur moyen d'apprécier la compétence et les capacités de perfectionnement du candidat. Le pourcentage des stages probatoires décidés par le Conseil supérieur de la magistrature a augmenté de 2004 (49,6 %) à 2005 (68,1 %) et inversement le pourcentage des avis conformes (dispense de stage probatoire) est passé de plus de 50 % en 2003, à 42 % en 2004 et à 26,5 % en 2005.

Aussi la loi organique n° 2007-287 du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, a-t-elle modifié l'article 41-19 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, afin d'imposer le stage probatoire en juridiction à tous les candidats aux fonctions de juge de proximité. Une dispense peut cependant être décidée par le Conseil supérieur de la magistrature, à titre exceptionnel et au vu de l'expérience professionnelle du candidat.

Sur 91 candidats soumis à l'avis du Conseil supérieur de la magistrature du 15 juillet 2010, 4 ont bénéficié d'un avis conforme dont 2 avec une dispense de stage, et 84 ont été astreints à réaliser un stage probatoire de 35 jours. Le Conseil supérieur de la magistrature va être prochainement saisi de 68 nouvelles candidatures aux fonctions de juge de proximité.

La formation continue , réformée par le décret n° 2007-17 du 4 janvier 2007, est obligatoire pour tout juge de proximité en exercice, à raison de 5 jours par an pendant les trois premières années, et comprend un total maximum de 35 jours sur la durée des fonctions.

Pour l'année 2010, 387 places étaient offertes pour les formations spécifiques des juges de proximité et 115 places étaient réservées dans d'autres formations. En 2011, 393 places sont prévues pour les formations spécifiques des juges de proximité et 250 places sont réservées dans d'autres formations.

2. Le bilan dressé par la commission sur la répartition des contentieux

Le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, comme l'exposé des motifs du projet de loi, rappellent que le Sénat avait d'emblée émis des réserves lors de la création de la juridiction de proximité.

Certes, nos anciens collègues Jean-Pierre Schosteck et Pierre Fauchon, rapporteurs du projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice, estimaient que ce texte constituait « un progrès incontestable en confiant les petits litiges de la vie quotidienne à des juges non professionnels, dont les qualités humaines et psychologiques seront au moins aussi importantes pour la qualité de leurs décisions que leurs compétences juridiques ^{17 ( * )} ». Mais ils relevaient que « la création d'un ordre supplémentaire de juridiction de première instance » risquait de « rendre plus complexes encore les règles de compétence entre juridictions ».

La mission d'information de votre commission sur l'évolution des métiers de la justice avait d'ailleurs recommandé la création de « juges de paix délégués » qui, sans être des magistrats professionnels, auraient été dotés de pouvoir élargis pour le règlement des conflits en amont d'une procédure judiciaire. Ils auraient été rattachés au juge d'instance et n'auraient donc pas constitué un nouvel ordre de juridiction ^{18 ( * )} .

Six ans après la création des juridictions de proximité, le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, publié en 2008, constate que « l'institution d'un nouvel ordre de juridiction a considérablement compliqué l'organisation judiciaire en matière civile et conduit à des situations que plusieurs auteurs ont pu qualifier d'ubuesques ou de kafkaïennes, notamment lorsqu'en l'absence de juge de proximité les fonctions de ce dernier sont exercées par le juge d'instance ^{19 ( * )} ».

En effet, en cas d'absence ou d'empêchement d'un juge de proximité, ou quand le nombre de juges de proximité se révèle insuffisant, les fonctions de ce juge sont exercées par un juge du tribunal d'instance, désigné à cette fin par ordonnance du président du tribunal de grande instance.

En outre, le juge d'instance exerce de plein droit les fonctions de juge de proximité lorsqu'aucun juge de proximité n'est affecté au sein de la juridiction de proximité. Selon les indications du ministère de la justice, 35 juridictions sur 306 ne sont pas pourvues en juges de proximité, soit 11,44 % .

Ainsi, la juridiction de proximité peut être appelée à fonctionner grâce au juge d'instance, lorsqu'il n'est pas possible de recruter un juge de proximité faute de candidat de qualité ayant exprimé le voeu d'être affecté dans la juridiction concernée, ou quand le juge de proximité n'est plus en mesure d'exercer ses fonctions (à la suite d'une demande de mutation, d'une demande de mise en disponibilité, ou d'une démission...).

Aussi la commission Guinchard préconise-t-elle tout d'abord une simplification de l'organisation judiciaire « par la réduction à deux juridictions judiciaires de droit commun, le tribunal de grande instance et le tribunal d'instance, après absorption de la juridiction de proximité. » ^{20 ( * )}

Le rapport de la commission sur la répartition des contentieux estime que ce nouvel ordre de juridiction n'a pu, « au-delà des qualités humaines des juges de proximité qui le composent, atteindre les objectifs ambitieux qui lui étaient assignés, d'une justice réconciliée avec les usagers ».

En effet, la jurisprudence du Conseil constitutionnel, en précisant les exigences de qualification des juges de proximité, a rapidement conduit au recrutement de juristes qualifiés, réduisant l'objectif d'une justice de proximité qui aurait été fondée sur l'équité. Le Conseil constitutionnel a ainsi ajouté aux exigences de capacité, une condition d'aptitude « acquérir les qualités indispensables au règlement des contentieux » et « à exercer les fonctions de juge de proximité. » ^{21 ( * )}

En outre, comme le souligne le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, l'évolution du droit interne et du droit communautaire fait apparaître une multiplication des dispositions d'ordre public et renforce les attributions du juge en tant que garant du respect de la règle de droit.

Le droit de l'Union européenne et le droit national ont en effet consacré le pouvoir du juge de relever d'office les dispositions protectrices du droit de la consommation ^{22 ( * )} .

Cette évolution, et la technicité des dispositions régissant certains litiges de la vie quotidienne, ont amené à relever les exigences de qualification des juges de proximité qui n'ont donc pas pu trouver une place originale dans l'organisation judiciaire.

Par ailleurs, le rapport Guinchard souligne que les juges de proximité ont été juxtaposés aux tribunaux d'instance et de grande instance, et non intégrés dans des juridictions échevinales, au sein desquelles les magistrats professionnels travaillent avec des personnes issues de la société civile (tribunal pour enfants, formation de départage du conseil de prud'hommes...).

Le rapport de la commission sur la répartition des contentieux considère que la réforme n'a donc « pas permis la création d'une équipe dans laquelle le juge de proximité serait venu compléter par son expérience les compétences juridiques et procédurales des magistrats professionnels . Il est à cet égard caractéristique de relever que le seul domaine dans lequel l'intervention des juges de proximité fait l'unanimité est leur participation aux audiences correctionnelles, en qualité d'assesseurs. Ils forment alors, avec le président de la formation et l'assesseur professionnel, une équipe et apportent à la formation leur expérience, les magistrats professionnels se chargeant de la direction du procès, suivant des règles au demeurant de plus en plus complexes ».

Enfin, la loi n° 2005-47 du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance a porté le taux de compétence de la juridiction de proximité en matière civile de 1.500 à 4.000 euros, lui confiant un contentieux de masse, alors que les juges de proximité devaient, initialement, répondre au besoin de disponibilité et d'écoute des justiciables.

En définitive, la commission présidée par le recteur Guinchard souligne la difficulté d'adaptation des compétences des juges de proximité à la technicité du contentieux civil. La quasi-totalité des personnes entendues par cette commission a avancé que « malgré l'évidente bonne volonté des juges de proximité, leur manque de formation, notamment en matière de conduite de la procédure et de prise de décision, ainsi que leur temps d'investissement limité du fait du caractère accessoire de leurs fonctions, ne leur permettaient pas d'apporter, en matière civile, un niveau de qualité équivalent à celui d'un juge professionnel ».

Aussi la commission sur la répartition des contentieux a-t-elle préconisé la suppression de la juridiction de proximité , tant en matière civile qu'en matière pénale et son absorption, en matière civile, par le tribunal d'instance et en matière pénale par le tribunal de grande instance.

Elle a cependant proposé que les juges de proximité puissent être appelés à participer aux formations collégiales du tribunal de grande instance, dans toutes les matières pénales et en matière civile. Elle a donc suggéré un approfondissement du mouvement de rattachement des juges de proximité au tribunal de grande instance, initié par la loi du 26 janvier 2005, qui leur a donné la possibilité de siéger en qualité d'assesseur au tribunal correctionnel.

Le rapport Guinchard préconise ainsi « le redéploiement des juges de proximité vers des attributions qui leur permettraient une véritable intégration dans le fonctionnement de la justice judiciaire de première instance ».

Il relève que « cette intégration dans les tribunaux de grande instance offrira une plus grande palette d'affectations possibles pour les juges de proximité, de façon à employer chacun au mieux de ses compétences et de ses aspirations. Ce rattachement permettra une meilleure prise en compte des profils des juges de proximité, alors que leur affectation au sein des tribunaux d'instance interdisait bien souvent une telle rationalisation, du fait de la taille de ces dernières structures ».

3. La réforme proposée : la suppression de la juridiction de proximité et le maintien de la fonction de juge de proximité, dans des missions redéfinies

• Les principes de la réforme

Le projet de loi soumis au Sénat retient un constat plus nuancé que celui de la commission Guichard, considérant que « si la juridiction de proximité ne paraît pas parfaitement adaptée à l'objectif qui lui avait été assigné, les juges de proximité ont su trouver une place légitime et singulière dans notre fonctionnement judiciaire » ^{23 ( * )} .

Le Gouvernement propose donc de maintenir les juges de proximité, tout en les rattachant au tribunal de grande instance , ce qui leur permettrait de davantage côtoyer les juges professionnels.

Les juges de proximité ne pourraient plus connaître du contentieux civil relevant de la compétence du tribunal d'instance, mais conserveraient leur compétence en matière pénale pour statuer sur les contraventions des quatre premières classes. Ils pourraient cependant statuer, au tribunal de grande instance comme au tribunal d'instance, sur les requêtes en injonction de payer, hors opposition ^{24 ( * )} . Ils pourraient en outre participer aux audiences collégiales civiles et pénales du tribunal de grande instance.

Le Gouvernement n'a pas retenu la proposition de la commission sur la répartition des contentieux visant à permettre aux juges de proximité de vérifier et d'approuver les comptes de gestion soumis à la justice lors des mesures de protection juridique des mineurs et des majeurs.

En revanche, les juges de proximité pourraient procéder à des mesures d'instruction en matière civile, consistant, par exemple, à se transporter sur les lieux pour effectuer des vérifications personnelles, à entendre les parties lors de leur comparution ou les témoins au cours d'une enquête.

L'étude d'impact jointe au projet de loi relève que le rattachement des juges de proximité au tribunal de grande instance ne nécessite pas de modification du chapitre V quinquiès de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, consacrée au statut des juges de proximité.

En effet, ces derniers resteront nommés dans les conditions prévues pour les magistrats du siège. L'étude d'impact souligne que « seule une mise en cohérence du ressort géographique des incompatibilités sera nécessaire, sans pour autant constituer un préalable à l'entrée en vigueur de la réforme envisagée ».

Tableau comparatif des missions de la juridiction de proximité et des juges de proximité avant et après la réforme

	Compétences selon le droit en vigueur		Compétences résultant du projet de loi
	Juridiction de proximité : « statue en première instance en matière civile et pénale »	Tribunal de grande instance	Tribunal de grande instance	Tribunal d'instance
CIVIL	La juridiction de proximité connaît, en matière civile : - des actions personnelles ou mobilières jusqu'à la valeur de 4000 euros ; des demandes indéterminées qui ont pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant n'excède pas 4000 euros ; dans les mêmes limites, de la demande d'homologation du constat d'accord entre des parties, à l'issue d'une tentative préalable de conciliation ; - jusqu'à la valeur de 4000 euros, des actions relatives à la restitution du dépôt de garantie (art. 22 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs). Traitement des injonctions de payer dans la limite de la compétence d'attribution de la juridiction de proximité, et traitement des oppositions formées contre les injonctions de payer rendues par la juridiction de proximité.		Les juges de proximité pourront siéger aux audiences collégiales civiles ; Ils pourront dans ce cadre effectuer les mesures d'instruction suivantes : - transport sur les lieux à l'occasion de vérification personnelle du juge ; - audition des parties lors d'une comparution personnelle ; - audition de témoins à l'occasion d'une enquête ; Traitement des injonctions de payer hors opposition.	Les juges de proximité ne traiteront pas du contentieux civil relevant de la compétence du tribunal d'instance. Traitement des injonctions de payer hors opposition.
PENAL	La juridiction de proximité connaît des contraventions des quatre premières classes.	Assessorat des juges de proximité à l'audience collégiale du tribunal correctionnel ; possibilité prévue par l'article 398 du code de procédure pénale.	Assessorat à l'audience collégiale du tribunal correctionnel.	Le tribunal de police connaît de toutes les contraventions. Pour le jugement des contraventions des quatre premières classes, le tribunal de police est composé d'un juge de proximité et, à défaut de juge de proximité, d'un juge du tribunal d'instance.

L'article 41-22 de l'ordonnance permet aux juges de proximité, par exception au premier alinéa de l'article 8, d'exercer une activité professionnelle concomitamment à leurs fonctions, « sous réserve que cette activité ne soit pas de nature à porter atteinte à la dignité de la fonction et à son indépendance ». Les membres des professions libérales juridiques et judiciaires réglementées peuvent exercer des fonctions de juge de proximité dans le ressort du tribunal de grande instance où ils ont leur domicile professionnel, mais « ne peuvent effectuer aucun acte de leur profession dans le ressort de la juridiction de proximité à laquelle ils sont affectés. » Cette disposition devra en effet être supprimée pour tenir compte de la suppression de la juridiction de proximité.

En outre, le Gouvernement indique avoir pris en compte, dans la réorganisation des missions des juges de proximité, les limitations apportées par le Conseil constitutionnel et par le législateur organique.

En effet, dans sa décision n° 2003-466 DC du 20 février 2005, sur la loi organique relative aux juges de proximité, le Conseil constitutionnel juge que « si les fonctions de magistrat de l'ordre judiciaire doivent en principe être exercées par des personnes qui entendent consacrer leur vie professionnelle à la carrière judiciaire, la Constitution ne fait pas obstacle à ce que, pour une part limitée, des fonctions normalement réservées à des magistrats de carrière puissent être exercées à titre temporaire par des personnes qui n'entendent pas pour autant embrasser la carrière judiciaire ».

L'article 41-17 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 dispose d'ailleurs que les juges de proximité sont nommés « pour exercer une part limitée des fonctions des magistrats des juridictions judiciaires de première instance ».

• Le projet de loi

L'article premier du projet de loi s'articule en trois paragraphes, dont le dernier rassemble les mesures d'abrogation.

* Le I de l'article premier du projet de loi modifie le code de l'organisation judiciaire , au sein duquel il insère un chapitre I bis , consacré aux juges de proximité et comprenant quatre articles.

Ce code comporte actuellement un titre relatif à la juridiction de proximité ^{25 ( * )} , dont le III propose l'abrogation.

Le nouveau chapitre I bis figurerait, au sein de livre premier (dispositions communes aux juridictions judiciaires), dans le titre II (règles générales d'organisation et de fonctionnement), entre les chapitres relatifs aux juges et au ministère public.

Le nouvel article L. 121-4-5 prévoit que le service des juges de proximité est fixé conformément aux dispositions du nouveau chapitre I bis , en précisant que ces juges sont appelés à exercer des fonctions de juge d'un tribunal de grande instance et à être chargés de fonctions juridictionnelles dans un tribunal d'instance.

Les nouveaux articles L. 121-4-6 et L. 121-4-7 définissent respectivement la compétence du président du tribunal de grande instance et du magistrat chargé de la direction et de l'administration du tribunal d'instance pour organiser le service des juges de proximité.

Ainsi, le président du tribunal de grande instance répartirait chaque année les juges de proximité dans les différents services de la juridiction auxquels ils peuvent participer, en tenant compte de leurs fonctions au tribunal d'instance à l'activité duquel ils concourent.

De façon symétrique, le magistrat chargé de la direction et de l'administration du tribunal d'instance organiserait chaque année par ordonnance le service dont les juges de proximité sont chargés au sein de ce tribunal, en tenant compte de celui auquel ils sont astreints au tribunal de grande instance.

Le nouvel article L. 121-4-8 renvoie à un décret en Conseil d'Etat les conditions d'application du chapitre I bis. Ce décret devrait notamment préciser les conditions dans lesquelles la répartition des juges de proximité peut être modifiée en cours d'année.

Le I de l'article premier apporte en outre un ensemble de modifications aux dispositions du code de l'organisation judiciaire existantes, afin de préciser les conditions de participation des juges de proximité au service juridictionnel.

Il complète ainsi l'article L. 212-3, aux termes duquel la formation collégiale du tribunal de grande instance se compose d'un président et de plusieurs assesseurs.

Le projet de loi précise que les juges de proximité peuvent :

- être appelés à siéger au sein de la formation collégiale du tribunal de grande instance ;

- statuer sur requête en injonction de payer, sauf sur opposition ;

- procéder à certaines mesures d'instruction consistant à se transporter sur les lieux à l'occasion des vérifications personnelles du juge, à entendre les parties à l'occasion de leur comparution personnelle et à entendre les témoins à l'occasion d'une enquête.

A l'article L. 212-4, deuxième alinéa, le projet de loi étend à la matière civile l'obligation, pour la formation de jugement du tribunal de grande instance, de comporter une majorité de juges professionnels ^{26 ( * )} . La jurisprudence du Conseil constitutionnel a clairement établi qu'en application de l'article 66 de la Constitution, le pouvoir de prononcer des mesures privatives de liberté ne pouvait être confié à une juridiction qui ne serait composée que de juges non professionnels et que « s'agissant des formations correctionnelles de droit commun, le proportion des juges non professionnels doit rester minoritaire » ^{27 ( * )} .

Le projet de loi étend cependant aux audiences collégiales civiles, auxquelles pourront participer les juges de proximité, l'interdiction de composer une formation de jugement d'une majorité de juges non professionnels.

Le 4° du I supprime, à l'article L. 221-10, la disposition selon laquelle le tribunal de police connaît des contraventions de la cinquième classe, sous réserve de la compétence du juge des enfants et sans préjudice des autres compétences qui lui sont attribuées par le code de procédure pénale. Le tribunal de police serait donc compétent pour connaître de toutes les contraventions .

Cependant, comme le prévoit le 2° du II de l'article premier, pour le jugement des contraventions des quatre premières classes, le tribunal de police serait composé d'un juge de proximité ou, à défaut, d'un juge du tribunal d'instance.

Le 5° du I insère dans le code de l'organisation judiciaire un nouvel article L. 222-1-1 qui prévoit que le juge de proximité peut statuer sur requête en injonction de payer, sauf sur opposition.

Sur ce point, le Gouvernement n'a pas retenu la proposition du rapport sur la répartition des contentieux consistant à créer des greffiers juridictionnels. Il a donc préféré permettre aux juges professionnels de déléguer aux juges de proximité certaines missions en matière civile, qu'ils exercent déjà.

A l'article L. 223-1, le projet de loi supprime la compétence que détient, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, le tribunal d'instance pour connaître, de manière exclusive, de toutes actions personnelles ou mobilières de la valeur de 4 000 euros à la valeur de 10 000 euros, et pour connaître des demandes indéterminées qui ont pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant est compris entre 4 000 et 10 000 euros (6° du I).

Le 7° du I insère dans le code de l'organisation judiciaire un nouvel article L. 532-15-1 qui rend applicables aux Iles Wallis et Futuna les dispositions du nouvel article L. 222-1-1, relatives à l'injonction de payer.

Le projet de loi réécrit par ailleurs les articles L. 552-8 et L. 562-8 afin de rendre respectivement applicables à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie les articles L. 212-4 modifié (majorité de juges professionnels dans les formations collégiales du tribunal de grande instance tant en matière civile qu'en matière pénale) et L. 222-1-1.

* Le II de l'article premier modifie le code de procédure pénale , afin de réécrire l'article 521, relatif à la compétence du tribunal de police en matière de contravention de la cinquième classe et de la juridiction de proximité pour les quatre premières classes.

La nouvelle rédaction de cet article établit la compétence du tribunal de police pour connaître des contraventions , tandis que l'article 523, relatif à la composition de ce tribunal, serait complété par un alinéa précisant que lorsqu'il connaît des contraventions des quatre premières classes, le tribunal de police est constitué par un juge de proximité et à défaut par un juge du tribunal d'instance.

Un décret en Conseil d'Etat préciserait celles de ces contraventions qui ne relèveraient pas de la compétence du juge de proximité. Comme le relève le rapport de la commission sur la répartition des contentieux, l'extension de la compétence des juges de proximité au jugement de l'ensemble des affaires contraventionnelles, y compris au jugement des contraventions de la cinquième classe, aurait posé une difficulté constitutionnelle.

En effet, dans sa décision du 20 janvier 2005, le Conseil constitutionnel considère que ces contraventions « sont les plus graves, les plus complexes et les seules susceptibles de faire l'objet d'une inscription au casier judiciaire et d'être prises en compte pour retenir l'état de récidive ; que, de ce fait, la part attribuée à la juridiction de proximité doit être regardée comme limitée par/à l'activité des tribunaux de police ».

Le projet de loi, en ne prévoyant une compétence des juges de proximité que pour les contraventions des quatre premières classes, respecte ces exigences constitutionnelles.

* Le III de l'article premier abroge un ensemble de dispositions du code de l'organisation judiciaire relatives à la juridiction de proximité :

- le titre III du livre II ;

- la section 12 du chapitre II du titre III du livre V ;

- la section 3 du chapitre II du titre V du livre V ;

- la section 3 du chapitre II du titre VI du livre V.

Il abroge en outre les articles 522-1, 522-2 et 523-1 du code de procédure pénale relatifs à la compétence territoriale des juridictions de proximité, aux renvois de la juridiction de proximité au tribunal de police et à la composition de la juridiction de proximité.

Il abroge enfin l'article 41-18 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. Cette abrogation ne présente pas de difficulté, car le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2003- 466 DC du 20 février 2003, a jugé qu'elle n'avait pas le caractère d'une disposition de loi organique ^{28 ( * )} .

4. La position de votre commission

L'Union syndicale des magistrats (USM) et le Syndicat de la magistrature ont souligné que les dernières années avaient montré que la justice de première instance ne pouvait pas fonctionner correctement lorsqu'elle dépendait des juges de proximité, car les chefs de juridiction pouvaient être amenés à suspendre leur intervention, afin d'utiliser pour le règlement des frais de justice les crédits initialement prévus pour payer leurs vacations.

Rappelant que l'objectif initial de la création des juridictions de proximité était de décharger les tribunaux d'instance des petits litiges, l'USM s'est prononcé contre la suppression de la juridiction de proximité, considérant que les objectifs de recrutement des juges de proximité devraient être pleinement réalisés et les crédits nécessaires pour le paiement des vacations de ces juges sanctuarisés, afin de leur permettre de traiter tous les petits contentieux ne présentant pas de difficulté particulière. Il a estimé que la suppression de leurs missions en matière de contentieux civil entraînera le retour de ces contentieux vers les tribunaux d'instance, qui ne sont pas en mesure d'absorber cette charge.

Le Syndicat de la magistrature a en revanche pris position pour la réforme prévue par le projet de loi, rappelant qu'il avait été opposé à la création des juridictions de proximité, au motif qu'elle risquait de rendre plus complexe l'accès à la justice d'instance.

Mme Anne-Laure Gaudillat, présidente de l'Association nationale des juges de proximité, a indiqué que le nombre de juges de proximité arrivant au terme de leurs sept années de fonctions non renouvelables devrait s'élever à 150 en 2011 et à 200 en 2012. Estimant que les juges de proximité avaient trouvé leur place dans le fonctionnement de la justice, elle a déploré qu'ils constituent, en des temps de raréfaction des ressources budgétaires, une variable d'ajustement. Elle a expliqué que le contentieux de masse traité par les juges de proximité se trouvait essentiellement en matière pénale, avec plus de 400 000 décisions rendues chaque année.

Elle a indiqué que l'assessorat au tribunal correctionnel constituait un aspect marginal de l'activité des juges de proximité, ainsi que le premier point d'ajustement utilisé par les chefs de juridiction quand ils devaient réaliser des économies. Considérant que la juridiction de proximité traitait efficacement un contentieux récurrent pour un coût peu élevé, elle a précisé que les juges de proximité percevaient des vacations d'un montant unitaire de 61,40 euros net, une audience civile correspondant à cinq vacations et une audience pénale ou correctionnelle à 3 vacations.

Se prononçant pour que les juges de proximité conservent une compétence pour statuer sur des contentieux civils, elle a estimé que l'assessorat en matière civile les conduirait à siéger sur des contentieux très spécialisés, ce qui supposerait un effort de formation supplémentaire.

L'Association nationale des juges d'instance (ANJI) a indiqué à votre rapporteur qu'elle était favorable à la suppression de la juridiction de proximité et au rattachement des juges de proximité au TGI. Elle a cependant souligné que cette suppression allait entraîner une nouvelle augmentation de la charge de travail des tribunaux d'instance.

A cet égard, selon l'étude d'impact, le transfert de l'activité civile actuelle des juges de proximité aux juges d'instance correspond à 288 ETPT ^{29 ( * )} de juges de proximité « qui pourront, par conséquent, être utilisés pour le traitement des injonctions de payer relevant soit du tribunal d'instance soit du TGI ^{30 ( * )} . L'étude d'impact indique en outre que « la répartition des vacations entre l'activité civile et l'activité pénale (notamment l'assessorat en correctionnel) d'un juge de proximité varie et n'est pas actuellement appréhendée par un outil statistique » et que « l'impact de la mesure ne peut être évalué plus précisément ».

Votre rapporteur ayant toutefois cherché à obtenir des indications plus précises, le ministère de la justice a d'abord indiqué qu'au regard du nombre actuel de juges de proximité, le nombre d'ETPT correspondant à l'activité de ces derniers en matière civile devait être porté à 298. Cette évaluation se fonde sur le nombre de vacations qu'effectue un juge de proximité. L'étude d'impact prend ainsi comme hypothèse une durée annuelle de temps de travail pour traiter les dossiers en matière civile de 385 heures (35 heures par mois sur 11 mois).

Si l'on tente d'évaluer l''équivalent temps plein (ETP) de magistrats nécessaire pour effectuer les missions civiles actuellement dévolues aux juges de proximité, en retenant pour le temps de travail annuel d'un magistrat professionnel une durée de 1680 heures et un nombre d'heures similaire consacré au contentieux civil par un juge de proximité et par un juge de tribunal d'instance, il apparaît que le transfert du contentieux civil des juges de proximité vers les juges d'instance correspond à 68 ETP de magistrats ^{31 ( * )} .

L'ANJI a communiqué à votre rapporteur sa propre évaluation qui, sur le fondement de 107 000 affaires civiles nouvelles enrôlées en moyenne devant les juridictions de proximité chaque année, fait ressortir un transfert de charge d'environ 109 ETPT des juridictions de proximité vers les tribunaux d'instance.

Activité des juridictions de proximité

Année	Affaires civiles terminées	Part du contentieux de l'instance	Affaires civiles nouvelles	Part du contentieux de l'instance
2005	52 679	8,83 %	79 260	12,95 %
2006	93 930	15,50 %	102 655	16,70 %
2007	104 291	17,28 %	107 259	17,25 %
2008	108 555	17,64 %	109 624	16,99 %
2009	103 976	16,34 %	101 993	15,03 %
2010	93 373*	-	95 214*	-

	Affaires pénales terminées	Évolution par rapport à l'année précédente	Affaires pénales traitées par les juridictions de proximité	Évolution par rapport à l'année précédente
2005	375 458	+ 3,2 %	320 336	- 12,9 %
2006	378 099	+ 0,7 %	307 888	- 3,9 %
2007	448 113	+ 18,59 %	360 865	+ 17,2 %
2008	454 815	+ 1,5 %	390 352	+ 8,2 %
2009	433 835	- 4,6 %	328 153	- 15,9 %

* Données provisoires - Source : ministère de la justice

Votre commission relève que la participation des juges de proximité aux audiences correctionnelles et leur compétence en matière contraventionnelle suscitent un large assentiment chez les professionnels de la justice. Elle considère par ailleurs que le rattachement des juges de proximité au TGI est de nature à favoriser leur participation au fonctionnement courant de la justice.

Ainsi, le développement des fonctions d'assesseur des juges de proximité au sein des formations collégiales du TGI leur permettra de travailler directement avec les juges professionnels. Il paraît souhaitable que cette nouvelle définition des missions des juges de proximité, intervenant à la fois au tribunal d'instance et au TGI, leur donne la possibilité de s'intégrer pleinement au sein d'une équipe.

Votre commission souscrit par conséquent à la réforme proposée par le Gouvernement, qui entraînera une simplification de notre organisation judiciaire, tout en assurant le maintien de juges de proximité qui ont démontré, depuis huit ans, leur dévouement et leur capacité à traiter des contentieux de masse.

Elle estime cependant que le succès de cette réforme suppose l'attribution de moyens supplémentaires aux tribunaux d'instance, qui ont récemment dû faire face à des réformes de grande ampleur. En effet, la réforme de la carte judiciaire a entraîné la suppression de 178 tribunaux d'instance, les juridictions de regroupement n'ayant bénéficié que du transfert d'effectifs réduits, alors que le contentieux transféré n'a, lui, pas connu de réduction.

Les tribunaux d'instance doivent par ailleurs assumer une charge de travail supplémentaire en raison de l'entrée en vigueur de la réforme de la protection juridique des majeurs, qui prévoit l'obligation de réviser les 800 000 mesures de protection en cours dans les cabinets des juges des tutelles. Les juges d'instance recevront en outre à compter du 1 ^er septembre le transfert du contentieux du surendettement des particuliers ^{32 ( * )} et voient leur taux de compétence porté de 21 500 euros à 75 000 euros en matière de crédit à la consommation ^{33 ( * )} .

Par conséquent, les tribunaux d'instance ne paraissent pas en mesure d'assumer le retour de plus de 100 000 affaires civiles nouvelles chaque année, sans que leurs effectifs soient augmentés. A défaut d'une adaptation des effectifs à cette nouvelle charge, le jugement des contentieux civils relatifs aux petits litiges de la vie quotidienne risquerait d'intervenir dans des délais beaucoup plus longs qu'actuellement.

Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à supprimer un adverbe et à effectuer une coordination.

Votre commission a adopté l'article premier ainsi modifié .

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* ¹⁷ Rapport fait au nom de la commission des lois par MM. Jean-Pierre Schosteck et Pierre Fauchon, n° 370 (2001-2002), p. 14-15.

* ¹⁸ Quels métiers pour quelle justice ?, rapport d'information fait au nom de la commission des lois par M. Christian Cointat, n° 345 (2001-2002).

* ¹⁹ Rapport de la commission sur la répartition des contentieux, p. 204.

* ²⁰ Rapport de la commission sur la répartition des contentieux, p. 202.

* ²¹ Conseil constitutionnel, décisions n° 2002-461 DC du 29 avril 2002 et n° 2003-466 DC du 20 février 2003.

* ²² Voir l'article L. 141-4 du code de la consommation, issu de la loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008 sur le développement de la concurrence au service des consommateurs.

* ²³ Exposé des motifs du projet de loi, p. 4.

* ²⁴ Le juge de proximité ne pourrait donc pas statuer sur l'opposition à une ordonnance portant injonction de payer.

* ²⁵ Titre III du Livre deuxième.

* ²⁶ Aux termes de l'article 398 du code de procédure pénale, « le tribunal correctionnel est composé d'un président et de deux juges ».

L'article L. 212-3 du code de l'organisation judiciaire dispose que « la formation collégiale du tribunal de grande instance se compose d'un président et de plusieurs assesseurs ». L'article R. 212-7 du même code précise que « les assesseurs de la formation collégiale du tribunal de grande instance sont au nombre de deux ».

* ²⁷ Décision n° 2004-510 DC du 20 janvier 2005 sur la loi relative aux compétences du tribunal d'instance de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance.

* ²⁸ Le Conseil constitutionnel estime en effet, dans le 8ème considérant de sa décision :

« 8. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'ensemble des dispositions des articles 1er et 2 de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a un caractère organique à l'exception de l'article 41-18 nouveau de l'ordonnance du 22 décembre 1958, lequel confie l'organisation de l'activité et des services de la juridiction de proximité au magistrat du siège du tribunal de grande instance chargé de l'administration du tribunal d'instance dans le ressort duquel se trouve la juridiction de proximité ; que les dispositions de cet article, qui tendent à une bonne administration de la justice et ne méconnaissent pas l'indépendance des juges de proximité, ne sont pas contraires à la Constitution ; qu'elles ont valeur de loi ordinaire. »

* ²⁹ Emplois temps plein travaillé

* ³⁰ Etude d'impact jointe au projet de loi, p . 35-36.

* ³¹ 298 ETPT de juges de proximité*385 heures = 114 730 heures ; 114 730/1680 = 68 ETP de magistrats.

* ³² Loi n° 2010-1609 du 22 décembre 2010 relative à l'exécution des décisions de justice, aux conditions d'exercice de certaines professions réglementées et aux experts judiciaires.

* ³³ Loi n° 2010-737 du 1 ^er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation.