ANNEXE 1 - AUDITION DE M. MICHEL MERCIER, MINISTRE DE LA JUSTICE, GARDE DES SCEAUX
MARDI 15 FÉVRIER 2011
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M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés . - Je m'en tiendrai à un bref panorama, puisque nous entrerons ensuite dans le détail du projet de loi avec vos questions. Cette réforme de la garde à vue a été voulue par ceux qui ont voté la révision constitutionnelle de 2008 ; il n'y aucune raison de s'y engager à reculons. De fait, la décision du Conseil constitutionnel du 30 juillet 2010 faisait suite à une question prioritaire de constitutionnalité, une innovation constitutionnelle majeure appelée à devenir un mode habituel de réforme de notre droit. C'est une bonne réforme qui construit un équilibre nouveau entre deux exigences de même valeur constitutionnelle : celle de sûreté inscrite à l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et celle du respect des libertés et droits garantis par notre loi fondamentale. Ce texte est entouré -c'est là tout l'intérêt de l'affaire- de deux garanties pour le citoyen : une garantie constitutionnelle via la question prioritaire de constitutionnalité et une garantie conventionnelle, soit la Convention européenne des droits de l'homme de 1950 et la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. Cet équilibre doit apporter un « plus ».
Quels sont les objectifs de ce texte ? Tout d'abord, mettre fin à la banalisation de la garde à vue. Entre 2000 et 2009, leur nombre est passé environ de 200 000 à 800 000. Plus de 170 000 d'entre elles sont aujourd'hui décidées pour des infractions routières, ce qui, dans la très grande majorité des cas, ne paraît pas nécessaire. La garde à vue doit rester un moyen exceptionnel d'enquête. Le but est de réduire leur nombre d'au moins 300 0000. Ensuite nous visons une plus grande conformité avec les règles du droit conventionnel. Elle passe par la reconnaissance du droit au silence : la personne gardée à vue doit être informée qu'elle a le droit de se taire, sauf lorsque les questions touchent à son identité. Elle passe également par l'humanisation des conditions de la garde à vue : utilisation des fouilles à corps seulement lorsque la sécurité l'exige, droit à une visite médicale, droit d'informer les proches et l'employeur que l'on est gardé à vue et, surtout, droit à la présence d'un avocat dès la première minute de la privation de liberté. Cette dernière disposition, qui va obliger les barreaux à se réorganiser, entraîne des conséquences budgétaires importantes. La conservation de régimes dérogatoires est nécessaire pour les crimes en bande organisé, le trafic de stupéfiants et le terrorisme. La loi Perben s'appliquera, moyennant quelques modifications issues des arrêts de la chambre criminelle de la Cour de cassation d'octobre et de décembre 2010.
Le débat s'est focalisé sur le contrôle de la garde à vue et sa durée. Cessons de nous flageller en permanence : la France a un des systèmes les plus protecteurs au monde ! La Grande-Bretagne en aurait un meilleur ? Tout à fait faux ! L'officier de police y dirige l'enquête et décide du prolongement de la garde à vue dont la durée maximale va jusqu'à 28 jours. Soit, il y existe l'habeas corpus. Mais celui-ci n'est-il pas expressément inscrit à l'article 66 de notre Constitution ? (M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission, approuve.) Cet article dispose : « Nul ne peut être arbitrairement détenu. L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi. » Tout est dit : c'est la définition même de l'habeas corpus.
Je serai clair sur le rôle du parquet, qui a suscité de nombreux débats. Le parquet à la française n'est pas propre à notre république ; il existe dans d'autres pays de droit continental, même si son statut y est différent. Je renvoie tous ceux qui veulent fouiller la question en droit interne aux conclusions de Marc Robert, avocat général à la Cour de cassation, dans l'arrêt de décembre 2010 relatif à des événements survenus à l'Ile de la Réunion. En droit conventionnel, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme a évolué vers une confusion entre l'article 5-3 de la Convention européenne des droits de l'homme relatif aux mesures de privation de liberté qui prévoit la présence d'un magistrat et les dispositions de l'article 6-1 relatives au procès équitable qui imposent l'intervention d' un juge indépendant. Résultat, la Cour de Strasbourg a jugé que le procureur à la française, parce qu'il n'est pas neutre, ne peut pas être l'autorité de contrôle. C'est donc la nature de partie poursuivante du parquet qui est en cause, et non son statut.
A quel moment faire intervenir l'autorité de contrôle de la garde à vue, donc le juge? Les arrêts de la Cour de Strasbourg varient sur ce point sans compter les problèmes de traduction. Pour faire coexister les deux versions - anglaise et française- de la Convention qui font foi, la Cour a recours au concept de promptly , que l'on pourrait traduire par promptitude, à distinguer de l'immédiateté. La Cour de Strasbourg a prévu que le juge devait intervenir dans un délai compris entre trois et quatre jours selon les cas. En deçà, chacun est libre de faire comme il l'entend et de nombreux États confient à la police le soin de mettre en oeuvre la garde à vue. Quid de la France ? Nous confions, durant cette période, le contrôle de la garde à vue à un magistrat, le procureur de la République. N'en déplaise à certains, le Conseil constitutionnel a rappelé, dans sa décision du 30 juillet 2010, que l'autorité judiciaire était composée des magistrats du parquet et du siège. Cette décision s'impose à tous ; il n'y a pas lieu d'y revenir. Nous ajoutons à cette garantie constitutionnelle du procureur pour le premier prolongement de la garde à vue, la garantie conventionnelle du juge du siège pour la suite de la procédure. Voilà l'architecture retenue après les débats à l'Assemblée nationale.
M. François Zocchetto , rapporteur . - L'article premier A, introduit par les députés, obéit à une intention louable mais il faut éviter qu'il ne devienne source de nombreuses nullités. Le risque a été souligné par de nombreux juristes. Quel sort réserver à l'auto-incrimination dans des affaires anciennes ou des affaires de moeurs où tout se joue sur la parole de l'un contre la parole de l'autre ? Quid d'une éventuelle nullité au motif que la preuve est directement issue d'une déclaration faite hors la présence d'un avocat ? Ce risque est d'autant plus grand que le procureur pourra différer la présence de l'avocat lors des auditions jusqu'à douze heures et que son autorisation écrite et motivée pourra être ultérieurement contestée.
Ensuite, quid de l'étude d'impact ? N'a-t-on pas réalisé une évaluation financière a minima ? Outre l'aide juridictionnelle, il aurait fallu tenir compte des dispositions introduites par les députés sur les régimes dérogatoires et les retenues douanières.
Enfin, de nombreuses personnes que j'ai entendues, y compris des policiers, souhaitent étendre l'obligation d'enregistrement à toutes les gardes à vue en matière correctionnelle, pour des raisons de simplicité. Cela ne semble pas poser de problèmes matériels sur le terrain. Qu'en pensez-vous ?
M. Michel Mercier, garde des sceaux . - Je suis tout à fait favorable au recours à l'enregistrement audiovisuel, qui existe déjà pour les enfants. C'est uniquement une question de moyens ; nous ne pouvons pas lancer tous les chantiers en même temps. Il faudrait également développer la visioconférence afin de maintenir des officiers de police judiciaire (OPJ) sur tout le territoire. Je suis contre l'idée d'un regroupement des personnes gardées à vue dans les villes sièges des préfectures. D'où la nécessité de faciliter les relations avec le parquet et la brigade de gendarmerie. Nous irons aussi vite dans ce domaine que le Parlement nous en donnera les moyens...
M. Jean-Jacques Hyest , président . - ...dans les limites de l'article 40 de la Constitution ! Le Gouvernement propose les crédits, le Parlement les approuve....
M. Michel Mercier, garde des sceaux . - La première évaluation financière de la réforme, centrée sur la seule indemnisation des avocats, ne représente pas la totalité des moyens en jeu. Il faudrait également tenir compte des moyens immobiliers, de l'indemnisation des magistrats qui devront se déplacer dans les commissariats et les gendarmeries...
J'ai déjà demandé au Premier ministre de revoir le montant de la première enveloppe prévue pour l'indemnisation des avocats durant la deuxième partie de l'année 2011.
L'article premier A n'est en rien une novation ! Il reprend purement et simplement l'arrêt Salduz de la Cour européenne des droits de l'homme du 27 novembre 2008. Son objet est de limiter la force probante des déclarations faites hors la présence d'un avocat. Il donnera lieu à une interprétation stricte. Son dispositif est bien encadré : le champ est limité aux matières correctionnelles et criminelles ; il y est question de prononcé de condamnations, les lois de procédure en sont donc écartées -cela répond à vos craintes, monsieur le rapporteur ; seuls les aveux hors la présence d'un avocat sont concernés, ce qui oblige à rechercher des preuves pour fonder la condamnation. Il s'inscrit dans une évolution globale de notre droit pénal, de la culture de l'aveu à la culture de la preuve. Enfin, qu'il figure ou non dans la loi, il sera d'application dès mai 2011. De fait, la Cour de cassation, réunie en assemblée plénière, prononcera un arrêt dans quelques semaines qui devrait rendre automatique l'application du droit conventionnel. Nous pourrons préciser, lors des débats en séance publique, que cet article ne concerne pas la procédure afin que cela figure noir sur blanc dans les travaux préparatoires.
M. Alain Anziani . - Cette réforme tout à fait nécessaire nous a été imposée. Peut-être avons-nous d'ailleurs trop attendu. Le texte comporte des avancées et je me réjouis de la suppression de l'audition libre à l'Assemblée nationale. Pourtant, celle-ci ne réapparaît-elle pas à l'article 11 bis par le biais de la comparution sans contrainte ? Le ministre de l'intérieur a donné son interprétation, quelle est la vôtre ?
M. Michel Mercier, garde des sceaux . - Lorsqu'il s'agit de justice, c'est moi qui donne des interprétations !
M. Alain Anziani . - Le texte prévoit que l'avocat est présent lors des auditions. Qu'en est-il lors des confrontations ? Pour les personnes soupçonnées d'actes de terrorisme, il est prévu des dispositions particulières à l'article 12. Je pense, entre autres, à la liste des avocats habilités à les assister qui devront être élus par le Conseil national des barreaux. Que se passera-t-il si les avocats se récusant, aucun nom ne figure sur la liste ? La garde à vue doit se dérouler dans des conditions respectueuses de la dignité de la personne, est-il écrit dans ce texte. Dès lors, ne faut-il pas prévoir des moyens supplémentaires pour l'aménagement des locaux ? Enfin, quand aura lieu la réforme de la procédure pénale annoncée ?
M. Jean-Pierre Michel . - Mieux aurait valu en revenir à ce qu'était la garde à vue à l'origine : une prise de corps rapide, n'excédant pas 24 heures, avant que la juridiction ne statue de manière contradictoire en présence d'un avocat. Ne pas en faire un moyen d'enquête nous aurait épargné bien des complications !
M. Jacques Mézard . - J'avais cru comprendre que l'objectif de la loi était de diminuer le nombre des gardes à vue. Outre que l'article premier A posera d'énormes problèmes de contentieux, il aurait fallu, pour atteindre ce but, modifier la législation. A l'article premier, il est toujours prévu qu'elle peut être utilisée « pour un crime ou un délit puni d'une peine d'emprisonnement », soit à peu près tout ! ( Mme Borvo Cohen-Seat acquiesce .) En réalité, la combinaison de l'article 62 du code de procédure pénale complété par un paragraphe qui est loin d'être neutre et du nouvel article 73 du même code revient à donner toute liberté à la police et à la gendarmerie !
Vous évoquiez nos lointaines provinces à propos de la visioconférence. Pensez-vous que le délai de deux heures, prévu à l'article 7-2, suffira à l'avocat pour rejoindre le lieu où la personne est gardée à vue dans les territoires ruraux ? Dans quelles conditions les avocats pourront-ils consulter les procès-verbaux établis selon les conditions décrites au nouvel article 64 du code ? Par internet, par e-mail ? Il faudra aménager ces dispositions.
Enfin, le retour de l'audition libre via la réécriture de l'article 62 du code posera problème.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat . - Monsieur le garde des sceaux, nombre de ceux qui n'ont pas voté la révision constitutionnelle réclamaient, depuis longtemps, une réforme de la garde à vue. Et la majorité a tout fait pour ne pas le réformer juqu'à ce qu'elle y soit obligée...
Ma position est proche de celle de M. Michel, une garde à vue qui serait strictement un temps d'attente avant l'intervention du juge. Soit, cela suppose d'augmenter le nombre de magistrats. Mais la voie que vous avez choisie a, de toute façon, d'importantes conséquences financières.
Les policiers veulent garder la mainmise sur la garde à vue. Leur conception de la procédure est contraire à la défense des libertés. Pour moi, la garde à vue doit être extrêmement courte et exceptionnelle. D'où la nécessité de la limiter aux personnes soupçonnées de crimes ou de délits punis par cinq ans d'emprisonnement au moins. Je suis contre les régimes dérogatoires car, pour prolonger une garde à vue, il suffira d'invoquer des faits de terrorisme...
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Difficile de le faire à l'encontre de criminels sexuels !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat . - Plus la charge est grave, plus la personne a besoin de l'assistance d'un avocat. Quant au contrôle de la garde à vue, il doit être entièrement confié au juge des libertés et de la détention. Pourquoi refuser d'introduire un critère de nombre d'années d'emprisonnement pour l'application de la garde à vue ? Pourquoi réintroduire l'audition libre ?
M. Jean-Pierre Vial . - Monsieur le garde des sceaux, je suis sensible à l'objectif de réduire le nombre de gardes à vue que vous avez clairement affiché à l'Assemblée nationale, ce qui mécaniquement améliorera leur condition de prise en charge. La gendarmerie évalue à 50 millions le coût du réaménagement de ses locaux afin que la garde à vue puisse être assurée dans de bonnes conditions par toutes les brigades sur le territoire, sans quoi il faudra envisager une réorganisation totale de ses services. Quelle est votre position sur ce sujet ? Ensuite, le chiffre de 300 000 gardes en vue en moins est en-deçà de la diminution envisagée par la police et les magistrats ; les premiers, parce qu'ils considèrent la garde à vue comme un prolongement de l'arrestation, parlent de moins 30% et les seconds de moins 50 %. N'y a-t-il pas à craindre que la réforme proposée n'entraîne pas la diminution attendue ?
M. Michel Mercier, garde des sceaux . - Madame Borvo, l'Assemblée nationale a adopté ce projet de loi à une très large majorité ; seulement 32 voix contre ! Nous avons bien travaillé et j'aborde les débats dans le même esprit d'ouverture au Sénat.
Monsieur Anziani, l'audition libre ne réapparaît pas sous le couvert des dispositions de l'article 11 bis . Ce n'est pas moi qui le dis, mais Mme Elisabeth Guigou.
M. Jean-Pierre Michel . - Nous ne sommes pas des idolâtres !
M. Michel Mercier, garde des sceaux . - Elle en a fait la démonstration brillante à l'Assemblée nationale si bien que je n'avais rien à ajouter. L'avocat est d'autant plus présent durant les confrontations que le texte prévoit -c'est une innovation- que la victime pourra être assistée d'un avocat à l'article 7 bis nouveau -cette mesure devra être prise en compte dans l'évaluation de la réforme.
M. Alain Anziani . - Le point mérite d'être clarifié ; nous vous y aiderons...
M. Michel Mercier, garde des sceaux . - Il est justifié de prévoir des régimes dérogatoires.
M. Alain Anziani . - Ce n'était pas l'objet de ma question...
M. Michel Mercier, garde des sceaux . - Il faudra peut-être améliorer le texte sur la liste des avocats habilités à intervenir pour les personnes soupçonnées de faits de terrorisme, de crime organisé ou de trafic de stupéfiants. Nous avons repris le système espagnol puisqu'il est excellent, parait-il... Le but est d'éviter que les prévenus en garde à vue puissent communiquer avec des avocats proches d'eux, qui leur feraient passer des messages. Nous savons tous que cela existe.
J'ai évoqué les moyens humains, immobiliers et mobiliers nécessaires au succès de cette réforme. L'étude d'impact approche la vérité. Il ne faut pas être trop exigeant, notamment pour les locaux de la gendarmerie, dont les propriétaires n'ont pas forcément les moyens de les aménager immédiatement.
A quand la réforme de la procédure pénale ? Tout de suite après la réforme de la garde à vue. Le calendrier est très contraint, nous ne pourrons pas aller beaucoup au-delà du 14 juillet à cause des élections sénatoriales.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Merci d'y penser.
M Michel Mercier, garde des sceaux - On ne peut pas décemment faire une session extraordinaire et lancer un débat sur la réforme de la procédure pénale en septembre. La suite de cette réforme - à laquelle beaucoup d'entre vous ont travaillé -viendra juste après.
Monsieur Michel, vous avez souhaité que l'on revienne aux origines, mais le retour à l'âge d'or est un vieux rêve impossible, notamment pour les raisons qu'a avancées le président de votre commission.
Monsieur Mézard, cette réforme vous laisse sceptique mais je sens que vous avez envie de la voter. Je ferai en sorte que votre envie devienne réalité.
Les infractions non frappées de peines d'emprisonnement, cela existe ! Par exemple, en 2009, il y a eu 59 687 condamnations pour conduite d'un véhicule à moteur sans assurance, 1 235 condamnations pour exécution de travaux sans permis de construire ; ou encore des condamnations pour pêche maritime dans une zone où cette pêche est interdite. Tout cela n'est pas passible de prison !
Un mot sur les moyens. En fait, lorsque j'ai parlé de visio-conférence, je pensais aux membres du parquet plutôt qu'aux avocats qui sont là dès la première minute. Vu l'excellent état des routes du Cantal, un délai d'une heure est bien suffisant.
Oui, Madame Borvo, cette réforme suppose un profond changement culturel, notamment pour nos forces de police et de gendarmerie. Il faudra les y aider. Mais elles en sont aussi capables que celles des pays voisins qui ont une législation proche de celle que nous projetons et qui parviennent très bien à confondre les délinquants. L'objectif est de faire moins de gardes à vue, de mieux les cibler et de mieux former les OPJ dont certains peuvent se sentir mal à l'aise face à des avocats à la parole facile. C'est pourquoi le texte prévoit que l'officier de police judiciaire mène le débat et que l'avocat ne parle qu'après lui.
Monsieur Vial, vous avez rappelé notre objectif de diminuer le nombre de gardes à vue. Dès cette année, on en compte 100 000 de moins. Avec la loi, nous ferons mieux.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Le délai d'ici son entrée en vigueur est extrêmement court compte tenu de la nécessaire adaptation des locaux, des permanences du parquet etc. On risque de gros dégâts...
M. Jean-Pierre Michel - Le Conseil constitutionnel n'a pas dit que tout devait entrer en vigueur au 1 er août. On peut différer certaines dispositions.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Cela forme un tout...
M Michel Mercier, garde des sceaux - Nous ne ferons pas tout le même jour et certaines adaptations de terrain se feront sans nous. Je souhaite une date d'entrée en vigueur la plus proche possible. On peut autrement craindre un grand désordre dans nos tribunaux où certains appliqueront la loi actuelle tandis que d'autres appliqueront la convention de Strasbourg. Sans procédure accélérée j'en appelle à la responsabilité des parlementaires pour adopter la réforme dans des délais qui permettent d'éviter une telle situation.
M. Jean-Jacques Hyest , président . - Espérons que certains magistrats auront le même sens des responsabilités.... Le délai du Conseil constitutionnel est raisonnable.