II. LE « PAQUET » ÉLECTORAL : DES DISPOSITIONS ÉPARSES, ENTRE MODERNISATION ET « SIMPLIFICATION » DU DROIT ÉLECTORAL
Les textes soumis au Sénat sont porteurs de modifications variées, qui touchent presque tous les domaines du droit électoral (à l'exception des modes de scrutin) et qui visent à la fois à moderniser et à simplifier le code électoral et la loi de 1988.
A. LE PROJET DE LOI ORGANIQUE RELATIF À L'ÉLECTION DES DÉPUTÉS : UNE MODERNISATION A MINIMA
Fortement modifié par les députés pour garantir l'homogénéité entre les dispositions relatives aux parlementaires et celles qui concernent les élus locaux (et qui figurent dans la proposition de loi portant modification du code électoral et relative à la transparence financière de la vie politique), le projet de loi organique relatif à l'élection des députés porte principalement sur le régime d'inéligibilités des parlementaires, sur les modalités de résolution des incompatibilités auxquelles ils peuvent être confrontés, sur les obligations des parlementaires en matière de déclaration de patrimoine et sur le contentieux des élections à l'Assemblée nationale et au Sénat.
Ces modifications entreraient en vigueur au moment des prochaines élections législatives, c'est-à-dire en juin 2012.
Votre rapporteur rappelle que, contrairement à ce que son intitulé laisse à penser, ce texte aurait de fortes conséquences sur les membres de la Haute Assemblée qui sont, dans les matières précitées, soumis à un régime identique à celui des députés.
Il souligne également que, dans l'attente des conclusions des groupes de travail des deux Assemblées sur les conflits d'intérêts, les incompatibilités des parlementaires (pourtant obsolètes et globalement peu satisfaisantes) ne seraient, sur le fond, pas modifiées par le présent texte.
1. La modernisation des dispositions relatives aux inéligibilités et aux incompatibilités parlementaires
Tout d'abord, le projet de loi organique relatif à l'élection des députés modernise, dans son article 1 er , le régime d'inéligibilité des parlementaires. Outre plusieurs modifications strictement rédactionnelles, cet article viserait principalement à :
- abaisser l'âge d'éligibilité aux élections législatives à dix-huit ans . Cette modification serait sans conséquence sur l'âge d'éligibilité aux élections sénatoriales, régi par un article spécifique (article L.O. 296 du code électoral) et qui avait, en tout état de cause, déjà été abaissé à trente ans en 2003. A l'inverse, cette disposition serait directement applicable aux élections présidentielles et aux élections européennes, pour lesquelles l'âge d'éligibilité est le même que celui des élections des députés ;
- supprimer la règle selon laquelle les personnes condamnées par le juge pénal à une peine d'inéligibilité sont inéligibles pendant une période double de celle de leur condamnation : cette règle, spécifique aux élections parlementaires, n'a en effet plus aucune justification pratique et ne semble pas conforme à la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel 26 ( * ) ;
- étendre la durée couverte par les inéligibilités liées à l'exercice de certaines fonctions publiques. En l'état actuel du droit, les inéligibilités sont valables, en règle générale, pour six mois (c'est-à-dire que le candidat en cause doit avoir cessé d'exercer les fonctions en cause depuis au moins six mois à la date du premier tour du scrutin pour pouvoir valablement se présenter aux élections législatives), à l'exception de l'inéligibilité des préfets (trois ans) et des sous-préfets et secrétaires généraux de préfecture (un an). Les personnes titulaires de diverses fonctions d'autorité (magistrats, comptables publics, directeurs des services déconcentrés, officiers et sous-officiers dotés d'un commandement territorial, etc.) ne pourraient donc plus se présenter aux élections parlementaires dans une circonscription comprise dans le ressort dans lequel ils ont exercé lesdites fonctions s'ils ne les ont pas quittées depuis au moins un an 27 ( * ) ;
- inclure, dans la liste des fonctions soumises à une inéligibilité, les fonctions à responsabilité (directeurs généraux, directeurs, chefs de service, etc.) exercées dans les services des collectivités territoriales et de leurs groupements et dans les cabinets des exécutifs locaux . Cette inéligibilité serait limitée territorialement, couvrirait une durée d'un an et serait applicable à ceux qui ont exercé les fonctions visées dans les régions, les départements et les communes et établissements publics de coopération intercommunale de plus de 20 000 habitants .
La procédure de refus d'enregistrement des candidatures (qui est la conséquence logique d'un constat d'inéligibilité par les services préfectoraux) serait, elle aussi, modernisée : en effet, dans un tel cas, la saisine du juge administratif est actuellement automatique et doit être effectuée par le préfet. Dans une optique d'alignement sur le droit commun, l'article 4 prévoit que, à l'avenir, les personnes dont la préfecture refuse d'enregistrer la candidature devront saisir elles-mêmes le juge administratif pour contester ce refus.
En outre, la procédure de résolution des incompatibilités serait, elle aussi, réformée. Les articles L.O. 151 et L.O. 151-1 du code prévoient actuellement que les parlementaires qui se trouvent, au moment de leur élection ou au cours de leur mandat, en situation d'incompatibilité « mandat-mandat » (c'est-à-dire qui cumulent leur mandat avec plus de deux mandats locaux visés par l'article L.O. 141) et qui n'ont pas renoncé à l'un de leurs mandats dans le délai de trente jours qui leur est imparti par le code sont déclarés démissionnaires d'office de leur mandat le plus récent par le Conseil constitutionnel. Afin d'harmoniser ces dispositions avec celles qui sont en vigueur pour les élus locaux 28 ( * ) , l'article 3 du projet de loi organique prévoit que les parlementaires qui se trouveraient dans cette situation seront déclarés démissionnaires d'office de leur mandat le plus ancien . Pour éviter que cette modification ne fasse tomber le mandat parlementaire et pour préserver la spécificité de ce dernier par rapport aux autres mandats, l'Assemblée nationale a toutefois précisé que la démission d'office toucherait le mandat local le plus ancien.
Toujours en ce qui concerne les modalités de résolution des incompatibilités parlementaires, les députés ont également prévu que le député élu au Sénat ou au Parlement européen au cours de son mandat (le mandat de député est en effet incompatible avec ces deux mandats, aux termes des articles L.O. 137 et L.O. 137-1 du code) serait remplacé par son suppléant 29 ( * ) (article 4 bis du texte).
* 26 Dans sa décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010, le Conseil a estimé que l'article L. 7 du code électoral (qui interdisait aux personnes condamnées pour des atteintes au devoir de probité d'être inscrites sur les listes électorales pendant cinq ans, les privant ainsi de leur éligibilité) était contraire aux principes d'individualisation et de nécessité des peines.
* 27 La durée d'inéligibilité applicable aux préfets serait toutefois maintenue à trois ans.
* 28 Article L. 46-1 du code électoral.
* 29 En l'état du droit, une élection partielle doit être organisée dans ce cas ; le siège, en outre, reste vacant lorsque l'incompatibilité intervient moins d'un an avant le prochain renouvellement de l'Assemblée nationale.