TITRE II - MODIFICATIONS DU CODE ÉLECTORAL
Article 18 (art. L. 52-2 du code électoral) - Interdiction de la publication, de la diffusion et du commentaire de sondages électoraux la veille et le jour d'un scrutin et interdiction de la divulgation anticipée de résultats électoraux
L'article 18 de la proposition de loi constitue le premier d'une série de quatre qui modifient le code électoral, regroupés au sein d'un titre II.
L'article 18 vise à traduire dans la loi la proposition n° 7 du rapport d'information sur les sondages précité, consistant notamment en « l'interdiction de publication des sondages (...) pour l'ensemble du territoire national à partir du vendredi minuit, y compris pour les parties du territoire qui votent le samedi » 17 ( * ) . Pour ce faire, il propose de regrouper et de réécrire dans une rédaction plus homogène au sein de l'article L. 52-2 du code électoral les dispositions actuelles de l'article L. 52-2 et celles de l'article 11 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 précitée. Cette proposition est cohérente avec les propositions du groupe de travail de votre commission sur l'évolution de la législation applicable aux campagnes électorales 18 ( * ) , lequel préconise une harmonisation de la date d'achèvement de toutes les campagnes électorales au vendredi minuit, quel que soit le mode de propagande électorale utilisé.
Dans sa rédaction actuelle, en vue de protéger la sincérité du scrutin et la liberté du suffrage des électeurs jusqu'à l'achèvement des opérations de vote, l'article L. 52-2 du code électoral prohibe la communication au public, par voie de presse ou par voie électronique, de résultats électoraux partiels ou définitifs avant la fermeture du dernier bureau de vote. En cas d'élections générales, cette interdiction s'applique en métropole jusqu'à la fermeture du dernier bureau de vote métropolitain, et dans chaque département d'outre-mer jusqu'à la fermeture du dernier bureau du département. En cas d'élections partielles, elle s'applique jusqu'à la fermeture du dernier bureau de vote de la circonscription électorale concernée par l'élection partielle. La violation de cette interdiction est punie actuellement d'une amende de 3 750 euros par l'article L. 89 du code. Les articles 20 et 21 de la proposition de loi prévoient que cette violation devrait être punie d'une amende de 75 000 euros.
Parallèlement, l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977 dispose que sont interdits la veille et le jour du scrutin la publication, la diffusion et le commentaire de tout sondage électoral, y compris ceux ayant déjà fait l'objet d'une publication, d'une diffusion ou d'un commentaire. Cette interdiction ne vise pas les sondages qui figurent dans des publications parues ou dont la mise en ligne sur internet se poursuit. En cas d'élections partielles, l'interdiction ne concerne que les sondages qui portent sur ces scrutins. Il est également précisé que cette interdiction ne vise pas les opérations qui ont pour objet de donner une connaissance immédiate des résultats et qui sont effectuées le jour du scrutin entre la fermeture du dernier bureau de vote et la proclamation des résultats.
L'article 18 de la proposition de loi procède donc à une réécriture de l'article L. 52-2 du code électoral, en cinq paragraphes. Cependant, pour les motifs d'ordre constitutionnel 19 ( * ) invoqués à l'appui de la modification de l'article 13, approuvée par votre commission sur la proposition de son rapporteur, il est exclu d'introduire dans le code électoral les dispositions de l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977.
Sur le fond, hors les dispositions relatives aux sondages électoraux, plusieurs difficultés demeurent dans la rédaction proposée par l'article 18 de la proposition de loi pour l'article L. 52-2 du code électoral.
Les I et II de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 52-2 combinent les dispositions actuelles de l'article L. 52-2 et celles de l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977. Le I traite des élections générales et le II traite des élections partielles et des élections à l'assemblée d'une collectivité d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution. Ces deux paragraphes interdisent, la veille et le jour du scrutin, la publication de tout sondage électoral ainsi que de toute indication, même partielle, sur l'issue du scrutin. On peut s'interroger sur l'interdiction de publier toute indication sur l'issue du scrutin la veille du jour du scrutin : une telle publication est par nature impossible, les opérations électorales n'étant pas commencées. Cette interdiction prend fin, en métropole, à la fermeture du dernier bureau de vote sur le territoire métropolitain et, outre-mer, à la fermeture du dernier bureau de vote sur le territoire de la collectivité concernée.
Il convient de préciser, ainsi que l'indique le rapport d'information 20 ( * ) , que l'interdiction de la publication de tout sondage électoral à compter de la veille du jour de scrutin aurait pour effet, dans les territoires où le scrutin a lieu par dérogation le samedi qui précède voire le deuxième samedi qui précède 21 ( * ) , de supprimer la période d'une journée d'interdiction de publication. Le rapport d'information considère, à juste titre, que cette solution représente un « compromis acceptable » dans le cas d'élections générales, qui reprend à cet égard la position arrêtée conjointement en 2007 par la commission nationale de contrôle de la campagne en vue de l'élection présidentielle et la commission des sondages. Toute autre solution consisterait en effet à interdire plus en avance la publication des sondages, alors que le législateur a réduit en 2002 d'une semaine à un jour, outre le jour du scrutin, la période d'interdiction de publication. Cette position a été intégrée à l'article 13 de la proposition de loi, dans la nouvelle rédaction de l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977.
L'article L. 52-2, dans sa rédaction actuelle, interdit la communication au public de tout résultat, partiel ou définitif. Il est proposé de façon plus extensive d'interdire la publication de toute indication, même partielle, sur l'issue du scrutin. Pour autant, il ne semble pas assuré qu'un résultat partiel ou définitif puisse être assimilé à une indication même partielle sur l'issue du scrutin. La notion même d'indication peut laisser supposer qu'il ne s'agit pas d'un résultat, a fortiori si elle se substitue dans la loi à la notion de résultat. Aussi paraît-il préférable de maintenir expressément l'interdiction de la publication de tout résultat, qu'il soit partiel ou définitif. En revanche, la rédaction prévue par la proposition de loi unifie utilement le mode de publication à tout moyen quel qu'il soit, alors que la rédaction actuelle de l'article L. 52-2 vise la communication au public « par la voie de la presse ou par tout moyen de communication au public par voie électronique » : l'interdiction est ainsi parfaitement claire, aucun moyen de communication ne saurait s'y soustraire. Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement pour procéder à cette harmonisation rédactionnelle dans le code électoral, quand bien même elle ne serait pas applicable, pour le moment, à l'élection présidentielle.
Le III de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 52-2 prévoit des règles particulières en matière de fermeture des bureaux de vote et d'interdiction de publication de sondages électoraux et d'indications sur l'issue du scrutin pour les scrutins pour lesquels le territoire national constitue une circonscription électorale unique (élection présidentielle, référendum), ainsi que pour l'élection des députés et l'élection des représentants français au Parlement européen. Il s'agit ici de traduire dans la loi la proposition n° 9 du rapport d'information, consistant à « éviter les interférences entre la métropole et l'outre-mer » 22 ( * ) .
D'une part, dans un 1° , il est prévu qu'aucun bureau de vote ne puisse fermer après la clôture du vote en métropole : cette disposition trouverait à s'appliquer pour les départements et collectivités d'outre-mer situés à l'ouest du territoire métropolitain et jusqu'à la ligne de changement de date (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Polynésie française), ainsi que dans les bureaux de vote installés dans les ambassades et postes consulaires situés sur le continent américain pour l'élection présidentielle, les référendums et l'élection des députés des Français de l'étranger. En pratique, cette disposition conduirait à prévoir l'organisation du scrutin le samedi pour les scrutins concernés. Or, il apparaît que cette intention est déjà entièrement satisfaite par le droit en vigueur pour les élections concernées.
S'agissant de l'élection présidentielle, on peut s'interroger sur le caractère organique des dispositions relatives à la fermeture des bureaux de vote. En effet, le dernier alinéa du II de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République - qui est de valeur organique - dispose déjà que, « par dérogation aux dispositions de l'article L. 55 du code électoral, le scrutin est organisé le samedi en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française et dans les ambassades et les postes consulaires situés sur le continent américain ». Il se trouve en tout état de cause que, dans ce cas, l'intention de la proposition de loi est déjà satisfaite.
S'agissant de l'élection des députés et de l'élection des représentants français au Parlement européen, des dispositions analogues figurent déjà dans le code électoral. La disposition en cause de la proposition de loi apparaît donc superflue.
L'article L. 173 prévoit que le scrutin pour le renouvellement de l'Assemblée nationale a lieu le samedi en Guadeloupe, en Guyane et en Martinique. Pour la Polynésie française, l'article L. 397 prévoit que le premier tour a lieu le deuxième samedi qui précède le jour normal du premier tour, tandis que le second tour a lieu le samedi qui précède le jour normal du second tour. Les articles L. 480, L. 507 et L. 534 prévoient l'organisation du scrutin le samedi respectivement à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Pour l'élection des députés des Français établis hors de France dans les ambassades et postes consulaires du continent américain, l'article L. 330-11 prévoit que le premier tour a lieu le deuxième samedi qui précède le jour normal du scrutin pour l'élection des députés, tandis que le second tour a lieu le samedi qui précède le jour normal du scrutin.
L'élection des représentants français au Parlement européen est régie par la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977. Son article 2 prévoit l'application de plein droit du titre Ier du livre Ier du code électoral, qui comprend notamment les articles L. 52-2 et L. 55. Son article 26 prévoit, par dérogation à l'article L. 55, que le scrutin est organisé le samedi à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane et en Polynésie française. Il n'y a pas de centres de vote à l'étranger pour les élections européennes.
D'autre part, dans un 2° , il est prévu que soit interdite la veille et le jour du scrutin et jusqu'à la fermeture des bureaux de vote métropolitains la publication, par quelque moyen que ce soit, de tout sondage électoral et de toute indication sur l'issue du scrutin. Conçue pour préserver la sincérité du scrutin en métropole lors des élections présidentielle, législatives et européennes et des référendums, cette disposition aurait pour effet d'interdire la publication du résultat des élections qui se sont tenues, par dérogation, le samedi, tant que le dernier bureau de vote de métropole n'a pas fermé. En effet, il faudrait attendre la fermeture du dernier bureau de vote en métropole pour pouvoir publier dans les territoires ultramarins concernés les résultats des élections présidentielles, législatives et européennes ainsi que des référendums à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane et en Polynésie française, ainsi que dans les centres de vote sur le continent américain.
Il n'est prévu qu'une dérogation limitée dans le cas d'élections législatives organisées avant le vendredi minuit, visant en réalité les élections dont le premier tour a lieu une semaine avant le jour normal du scrutin (élections législatives en Polynésie et élection de certains des députés représentant les Français établis hors de France).
Cette interdiction permettrait qu'aucune information sur l'issue du scrutin dans les départements et collectivités d'outre-mer ne puisse être connue en métropole par le biais de médias ultramarins, par exemple par leur site internet, accessible bien sûr depuis la métropole.
Il a semblé à votre rapporteur que cette disposition ne devait pas être retenue, car elle porterait atteinte à l'information des citoyens français ultramarins sur les résultats électoraux qui les concernent. Une pareille disposition serait en effet particulièrement gênante pour l'élection des députés ultramarins concernés. Alors que la proclamation des résultats a eu lieu sur place, elle ne pourrait faire l'objet d'aucune publication dans le département ou la collectivité d'outre-mer concernée et les citoyens concernés ne pourraient pas savoir par leurs médias qui sont leurs députés élus, ce qui peut sembler une contrainte excessive en matière de communication, alors même que l'information circulera vraisemblablement rapidement. Au regard de l'objectif recherché, votre rapporteur a estimé que les effets de la disposition envisagée par la proposition de loi étaient disproportionnés au détriment de nos compatriotes d'outre-mer.
Au surplus, cette disposition est en réalité déjà en partie satisfaite par la rédaction actuelle de l'article L. 52-2, sous réserve du respect de l'interdiction de publication de résultats partiels dans le délai entre la proclamation des résultats dans les circonscriptions ultramarines visées et la fermeture des derniers bureaux de vote en métropole. En effet, l'article L. 52-2 interdit de publier en métropole tout résultat, partiel ou définitif, avant la clôture du scrutin sur le territoire métropolitain. En d'autres termes, il est d'ores et déjà interdit de publier en métropole un quelconque résultat ultramarin avant la clôture du vote en métropole. La seule différence résiderait dans le fait que la publication de résultats ultramarins serait interdite dans les collectivités ultramarines concernées, à savoir Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et la Polynésie française, ce qui paraît quelque peu disproportionné au regard de l'objectif recherché.
L'article L. 52-2 est applicable aux élections législatives. Il est applicable aux élections européennes en vertu de l'article 2 de la loi du 7 juillet 1977 précitée. Il est également applicable à l'élection présidentielle en vertu du premier alinéa du II de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée. Dans ces conditions, le 2° du III paraît inutile.
Concernant enfin les référendums de l'article 11 et de l'article 89 de la Constitution, tant pour le 1° que pour le 2°, leur organisation ne relève pas à ce jour du code électoral mais de décrets particuliers pris par le Gouvernement à l'occasion de chaque référendum. Ces décrets font application des dispositions pertinentes du code électoral et prévoient des dispositions particulières en matière de jour de scrutin et de fermeture des bureaux de vote 23 ( * ) . Dans ces conditions, il n'apparaît pas pertinent de traiter des référendums, ce qui reviendrait à contredire en effet la pratique suivie jusqu'à présent, tant que les règles en matière référendaire n'auront pas été codifiées dans le code électoral 24 ( * ) . Au demeurant, l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977, réécrit par l'article 13 de la proposition de loi tel que modifié par votre commission, est applicable aux opérations référendaires.
Dans ces conditions, le III du texte proposé pour l'article L. 52-2 n'avait pas lieu de subsister.
Le IV de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 52-2 prévoit que les sondages électoraux publiés avant la veille du jour du scrutin peuvent continuer à faire l'objet de commentaires et demeurer en ligne sur internet au cours de la période d'interdiction de publication et de diffusion des sondages électoraux, à condition que soit mentionnée la date de leur première publication. La proposition n° 7 du rapport d'information suggère en effet que « les sondages politiques publiés ou diffusés avant vendredi minuit doivent pouvoir continuer à faire l'objet de commentaires et, le cas échéant, demeurer en ligne » 25 ( * ) .
La réécriture de l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977, à l'article 13 de la proposition de loi, intègre cette proposition, rendant inutile le présent IV, étant entendu que le droit en vigueur permet déjà de poursuivre la diffusion des publications parues ou des données mises en ligne avant la période d'interdiction. En revanche, il s'agit de modifier le droit en vigueur en autorisant le commentaire de sondages publiés avant la veille du scrutin, prenant en compte les pratiques actuelles malgré la lettre de la loi, tolérées par la jurisprudence. Cette adaptation à la réalité s'effectue néanmoins sous la condition que soient mentionnés la date de première publication du sondage dont on fait le commentaire ainsi que le nom du média qui l'a publié et de l'organisme qui l'a réalisé, de façon à vérifier qu'il a bien été publié avant la veille du scrutin.
Le V de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 52-2 établit une définition des sondages électoraux. Une telle définition ne figure pas dans le droit en vigueur : l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977 précitée se limite à interdire la publication des sondages la veille et le jour du scrutin, sans que l'absence de définition du sondage électoral ait entraîné une quelconque difficulté dans l'application de cette interdiction. Cette définition peut, en outre, paraître quelque peu tautologique, dans la mesure où elle définit un sondage électoral comme un sondage ayant un rapport direct ou indirect avec l'élection concernée.
Au surplus, la référence au sein de l'article L. 52-2 à la notion de sondage électoral - notion nouvelle au regard du contenu actuel de l'article 11 de la loi de 1977 - couplée à la définition de la notion même de sondage à l'article 1 er de la proposition de loi semble suffisante pour permettre une application claire de l'interdiction de la publication de sondages électoraux la veille et le jour du scrutin. Habituée à faire une interprétation extensive, la commission des sondages pourra appliquer cette interdiction à tout sondage susceptible d'avoir un caractère électoral, au-delà des seuls sondages sur les intentions de vote des électeurs. Le présent V paraît dès lors inutile.
Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié .
Article 19 (art. L. 55 et L. 56 du code électoral) - Dérogation à la règle d'organisation du scrutin le dimanche
L'article 19 de la proposition de loi procède à une coordination avec l'article L. 52-2 du code électoral en matière de règles de fermeture des bureaux de vote, en complétant les articles L. 55 et L. 56.
L'article L. 55 prévoit que le scrutin a lieu un dimanche, tandis que l'article L. 56 dispose que le second tour éventuel a lieu le dimanche suivant le premier tour. Il est prévu une dérogation à ce principe de la tenue des scrutins le dimanche lorsque l'organisation le dimanche des élections visées au III de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 52-2 aurait pour conséquence la fermeture des bureaux de vote dans certaines parties du territoire après la fermeture des bureaux de vote en métropole. Les scrutins concernés sont l'élection présidentielle, les référendums, les élections législatives et les élections européennes.
Les dispositions proposées par l'article 19 se recoupent en large partie avec le 1° du III de la nouvelle rédaction proposée par l'article 18 pour l'article L. 52-2, selon lequel aucun bureau de vote ne peut fermer après la clôture du vote en métropole, ce qui revient le plus souvent en pratique à organiser le scrutin le samedi. De plus, ainsi qu'il a été exposé dans le cadre de l'analyse du même 1°, il apparaît que le droit en vigueur satisfait déjà très largement l'article 19 de la proposition de loi.
L'article 19 ne modifie pas en fait le droit en vigueur en matière de dérogations à la tenue des scrutins par principe le dimanche.
En conséquence, votre commission a supprimé l'article 19.
Article 20 (art. L. 89 du code électoral) - Suppression d'une référence par coordination avec l'article 21 de la proposition de loi
L'article 20 de la proposition de loi supprime la référence à l'article L. 52-2 au sein de l'article L. 89 du code électoral, qui institue une amende de 3 750 euros pour certaines infractions. En supprimant cette référence dans l'article qui punit d'une amende de 3 750 euros, il procède en réalité à une coordination avec l'article 21 de la proposition de loi, qui réintroduit cette référence dans l'article qui punit d'une amende de 75 000 euros.
Votre commission a adopté l'article 20 sans modification .
Article 21 (art. L. 90-1 du code électoral) - Réévaluation de l'amende prévue en cas de divulgation anticipée des résultats d'une élection, par coordination avec la législation sur les sondages électoraux
L'article 21 de la proposition de loi insère la référence à l'article L. 52-2 au sein de l'article L. 90-1 du code électoral, qui institue une amende de 75 000 euros pour certaines infractions.
L'article 12 de la loi du 19 juillet 1977 précitée prévoit déjà l'application des peines prévues à l'article L. 90-1 du code électoral en cas de violation de l'article 11 de la même loi, c'est-à-dire en cas de publication, de diffusion ou de commentaire d'un sondage la veille ou le jour du scrutin. L'article L. 90-1 prévoit une amende de 75 000 euros.
La mention de l'article L. 52-2 au sein de l'article L. 90-1 du code électoral ne modifie donc rien sur le fond du droit en vigueur en matière de publication de sondages. Il n'en est pas de même, en revanche, pour l'amende infligée en cas de divulgation anticipée des résultats, même partiels, du scrutin, qui était jusqu'à présent fixée à 3 750 euros par l'article L. 89 du code : la mention de l'article L. 52-2 au sein de l'article L. 90-1 a pour effet de faire passer l'amende à 75 000 euros. Cette réévaluation à 75 000 euros au lieu de 3 750 euros n'était pas explicitement proposée par le rapport d'information du groupe de travail sur les sondages en matière électorale.
L'exposé des motifs de la proposition de loi évoque cependant une « harmonisation absolument nécessaire », considérant qu'il n'était pas cohérent de punir de 3 750 euros d'amende seulement la divulgation anticipée de résultats, mais de 75 000 euros la publication de sondages le jour ou la veille du scrutin. La modification proposée par les articles 20 et 21 repose donc sur un argument de coordination avec les sanctions prévues en matière de sondages. Pour autant, il conviendrait que le montant de l'amende en cas de divulgation anticipée de résultats soit apprécié dans le cadre global des sanctions financières prévues par le code électoral et dans le respect de l'échelle des peines instituées.
Il a néanmoins paru à votre rapporteur que cette harmonisation des peines d'amende dans les deux cas visés était pertinente et appropriée, et ce d'autant plus que les deux montants correspondent à une peine d'amende de nature délictuelle, le montant de 3 750 euros n'étant pas de nature contraventionnelle.
Dans la continuité de l'argumentation présentée à l'article 13 de la proposition de loi, votre rapporteur souligne toutefois que la peine de 75 000 euros ne s'appliquera pas en cas de divulgation anticipée de résultats même partiels, avant la fermeture des derniers bureaux de vote, lors de l'élection présidentielle : le montant de l'amende restera fixé à 3 750 euros, la substitution des références aux articles L. 89 et L. 90-1 du code électoral n'étant pas applicable à la loi organique du 6 novembre 1962.
Votre commission a adopté l'article 21 sans modification .
* 17 Rapport d'information, p. 6.
* 18 Rapport d'information du groupe de travail de la commission des lois du Sénat sur l'évolution de la législation applicable aux campagnes électorales (n° 186, 2010-2011), disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r10-186/r10-186.html .
* 19 Jurisprudence du Conseil constitutionnel dite de la « cristallisation », voir le commentaire de l'article 13.
* 20 Rapport d'information, p. 39.
* 21 C'est le cas pour le premier tour des élections législatives en Polynésie française.
* 22 Rapport d'information, p. 6.
* 23 Le décret n° 2000-666 du 18 juillet 2000 portant organisation du référendum constitutionnel sur le raccourcissement à cinq ans du mandat du Président de la République prévoyait que le scrutin aurait lieu le même jour, dimanche 24 septembre 2000, sur l'ensemble du territoire, sous réserve d'adaptations horaires. Le décret n° 2005-237 du 17 mars 2005 portant organisation du référendum sur le projet de loi autorisant la ratification du traité instituant une Constitution pour l'Europe prévoyait que le scrutin aurait lieu le dimanche 29 mai 2005 et par dérogation le samedi à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane, en Polynésie française et dans les centres de vote des Français de l'étranger situés sur le continent américain.
* 24 Dans le cadre de la refonte du code électoral, engagée en 2007, il est question d'inclure des dispositions traitant des opérations référendaires.
* 25 Rapport d'information, p. 5.