Projet de loi relatif à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'État en mer

Rapport n° 151 (2010-2011) de M. André DULAIT , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 7 décembre 2010

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N° 151

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 décembre 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi , MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l' État en mer ,

Par M. André DULAIT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan , président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris , vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet , secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Philippe Paul, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 607 (2008-2009), 369 , 370 et T.A. 99 (2009-2010)

Deuxième lecture : 134 et 152 (2010-2011)
Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) :		Première lecture : 2502 , 2937 et T.A. 563

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, réunie le mardi 7 décembre 2010, sous la présidence de M. Josselin de Rohan, président, a examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. André Dulait, le projet de loi n° 134 (2010-2011), modifié par l'Assemblée nationale, relatif à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer.

Lors de l'examen en première lecture, le Sénat avait apporté, à l'initiative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, des modifications substantielles au texte du projet de loi. Ainsi, 20 amendements avaient été intégrés au texte du projet de loi, dont 18 proposés par votre rapporteur. Lors de la discussion en séance publique, le Sénat avait également adopté un amendement du Gouvernement, permettant de reconnaître la qualité de pupille de la Nation aux enfants des victimes d'actes de piraterie.

L'Assemblée nationale a validé en première lecture l'essentiel des améliorations apportées par le Sénat. Elle n'a adopté, sur proposition de sa commission de la défense nationale et des forces armées, que quatre amendements , qui apportent des précisions utiles au texte adopté par la Haute Assemblée.

Ces quatre modifications ont pour objet de :

- prendre en compte, dans la définition des infractions constitutives d'actes de piraterie, le cas de l'attaque d'un aéronef par un autre aéronef ( article 2 ) ;

- remplacer l'expression « sérieuses raisons » par celle de « motifs raisonnables » pour la mise en oeuvre des mesures de contrôle et de coercition à l'égard d'un navire soupçonné d'avoir commis, de commettre ou de préparer un acte de piraterie ( article 2 ) ;

- encadrer la possibilité, introduite par le Sénat, de procéder à la destruction des embarcations ayant été utilisées par les pirates, en prévoyant l'accord préalable du Procureur de la République ( article 2 ).

- apporter une modification rédactionnelle à l' article 6 .

Compte tenu de la très grande convergence de vues entre les deux assemblées et afin de favoriser une entrée en vigueur rapide de ce texte de loi, qui est très attendu par les marins et les militaires français qui participent à l'opération « Atalanta » de l'Union européenne de lutte contre la piraterie dans le Golfe d'Aden et aux larges des côtes somaliennes, le rapporteur a invité la commission à adopter conforme le projet de loi.

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a adopté, en deuxième lecture, à l'unanimité, le projet de loi sans modification .

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner, en deuxième lecture, le projet de loi relatif à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer, après son adoption par l'Assemblée nationale en première lecture, le 25 novembre dernier.

Ce projet de loi intervient dans un contexte de forte résurgence des actes de piraterie ces dernières années, en particulier dans le Golfe d'Aden et au large des côtes somaliennes, qui ont conduit l'Union européenne à lancer sa première opération navale de lutte contre la piraterie maritime « Atalanta », à laquelle la France participe activement.

Le projet de loi comporte trois principaux volets.

Il vise d'abord à introduire dans notre droit un cadre juridique pour la répression de la piraterie, inspiré des stipulations de la Convention des Nations unies sur le droit de la Mer, dite Convention de Montego Bay .

Le projet de loi détermine ainsi les infractions pénales constitutives d'actes de piraterie, les modalités de recherche et de constatation de ces infractions, ainsi que les agents habilités à y procéder.

Le projet de loi reconnaît ensuite une compétence « quasi universelle » aux juridictions françaises pour juger des actes de piraterie commis hors du territoire national.

La compétence des juridictions françaises ne sera toutefois retenue que lorsque les auteurs seront appréhendés par des agents français et à défaut d'entente avec les autorités d'un autre Etat pour l'exercice par celui-ci de sa compétence juridictionnelle.

Enfin, le projet de loi établit un régime sui generis pour la rétention à bord des personnes appréhendées dans le cadre des actions de l'Etat en mer.

Il s'agit ainsi de répondre aux griefs formulés à l'encontre de la France par la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt dit Medvedyev du 29 mars 2010.

Dans cet arrêt, la Cour de Strasbourg a constaté une violation par la France de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, à l'occasion d'une opération d'interception d'un navire suspecté de se livrer au trafic de produits stupéfiants. En l'espèce, il a été reproché à la France de ne pas disposer, à cette époque, d'un cadre légal suffisant organisant les conditions de privation de liberté à bord d'un navire.

La procédure proposée par le projet de loi serait la suivante :

- dès que le commandant met en oeuvre des mesures restrictives ou privatives de liberté à bord d'un navire, le préfet maritime doit en informer sans délai le procureur de la République ;

- le procureur de la République doit, dans les quarante-huit heures qui suivent, saisir le juge des libertés et de la détention, qui est un magistrat du siège ;

- le juge des libertés et de la détention statue sur la poursuite de ces mesures pour une durée maximale de cinq jours, renouvelable dans les mêmes conditions.

Tout en approuvant l'équilibre du dispositif proposé, le Sénat avait apporté en première lecture, à l'initiative de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, des améliorations substantielles au texte du projet de loi. La commission avait ainsi intégré vingt amendements au texte du projet de loi, dont dix-huit présentés par votre rapporteur. Lors de la discussion en séance publique, notre assemblée avait également adopté un amendement du Gouvernement permettant de reconnaître la qualité de pupille de la Nation aux enfants des victimes d'actes de piraterie.

Sur proposition du rapporteur de la commission de la défense nationale et des forces armées, notre collègue député Christian Ménard, auteur d'un excellent rapport d'information sur la piraterie maritime, l'Assemblée nationale a validé l'essentiel des améliorations apportées par le Sénat en première lecture.

L'Assemblée nationale n'a adopté que quatre amendements qui apportent des précisions utiles au texte adopté par la Haute assemblée en première lecture.

I. LES AMÉLIORATIONS APPORTÉES PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

A l'initiative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le Sénat a apporté en première lecture de nombreuses améliorations rédactionnelles, mais aussi plusieurs modifications substantielles au texte du projet de loi.

Concernant le cadre juridique relatif à la répression de la piraterie, et tout en approuvant l'équilibre général du dispositif proposé, le Sénat a souhaité mettre davantage en valeur les dispositions relatives à la lutte contre la piraterie, en insérant ces dispositions en tête de la loi du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer et en modifiant son intitulé.

En s'inspirant des mesures prévues en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants et l'immigration illégale par mer, le Sénat a également adopté une disposition permettant aux commandants des navires ou aux officiers de la marine nationale de procéder à la saisie des documents ou objets liés à des actes de piraterie sans autorisation du procureur de la République en cas d'extrême urgence.

Sur proposition de notre collègue André Trillard, le Sénat a aussi introduit la possibilité de procéder à la destruction des embarcations ayant été utilisées par les pirates, dans le respect des traités et accords internationaux en vigueur.

En revanche, notre assemblée a écarté une proposition visant à étendre la répression de la piraterie aux eaux territoriales et intérieures françaises.

En effet, selon la Convention de Montego Bay, seuls les actes commis en haute mer ou dans les eaux ne relevant de la juridiction d'aucun Etat pouvaient être qualifiés de piraterie et les seules exceptions sont celles prévues par les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies qui concernent spécifiquement le cas de la Somalie.

Tout en approuvant la reconnaissance d'une compétence « quasi universelle » des juridictions françaises pour juger des actes de piraterie, le Sénat a rejeté en première lecture l'idée de retenir une compétence universelle, au regard notamment des précédents belge et espagnol et afin de privilégier un traitement judiciaire régional.

Il a également écarté la proposition de subordonner la remise des suspects à un autre Etat à des garanties en matière de procès équitable et de non application de la peine capitale, en estimant que l'inscription de ces garanties n'était pas utile, dès lors qu'elles figuraient déjà dans les normes françaises et internationales, ainsi que dans les accords conclus entre l'Union européenne et les pays concernés.

Le Sénat a estimé que le régime proposé pour la rétention à bord des personnes interpellées dans le cadre de l'action de l'Etat en mer était de nature à concilier les fortes contraintes opérationnelles de l'action en mer et le nécessaire respect des libertés individuelles, ainsi que de nature à répondre aux griefs de la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt Medvedyev du 29 mars 2010.

Le Sénat a toutefois souhaité préciser les conditions dans lesquelles le procureur de la République doit être informé dans les plus brefs délais des mesures de restriction ou de privation de liberté, afin de garantir une application uniforme de ce régime, quelles que soient la nature de l'opération et l'autorité dont elle relève.

Afin de prendre en compte les situations où ces personnes seraient transférées par la voie aérienne plutôt que par la voie maritime, le Sénat a jugé utile de prévoir que ce régime pourra s'appliquer à bord d'un aéronef.

Le Sénat a également estimé indispensable de préciser que, dès leur arrivée sur le sol français, les personnes faisant l'objet de mesures de coercition seront mises à la disposition de l'autorité judiciaire.

En revanche, notre assemblée n'a pas repris la proposition de prévoir une durée maximale de trente deux jours pour la rétention à bord, en estimant que l'inscription d'un tel délai maximal dans la loi pourrait soulever des difficultés pratiques et que l'autorisation du juge des libertés et de la détention pour prolonger cette mesure tous les cinq jours était de nature à offrir toutes les garanties nécessaires concernant la durée de la mesure.

Enfin, à l'initiative du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement visant à introduire la possibilité de reconnaître la qualité de pupille de la Nation aux enfants des victimes d'actes de piraterie (article 6 bis).

En définitive, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a intégré au texte de loi vingt amendements, dont dix-huit présentés par votre rapporteur, qui ont tous été approuvés par la Haute assemblée en première lecture, ainsi qu'un amendement présenté par le Gouvernement, lors de la discussion en séance publique.

II. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

L'Assemblée nationale a validé en première lecture l'essentiel des améliorations apportées par le Sénat. Elle n'a adopté que quatre modifications, qui constituent des précisions utiles au texte voté par notre assemblée.

Tout d'abord, l'Assemblée nationale a souhaité prendre en compte, dans la définition des infractions constitutives d'actes de piraterie, le cas de l'attaque d'un aéronef par un autre aéronef ( article 2 ).

En revanche, tout comme le Sénat, elle a écarté l'idée d'étendre le dispositif proposé par le projet de loi en matière de lutte contre la piraterie aux eaux territoriales françaises.

Ensuite, sur proposition du rapporteur de la commission de la défense nationale et des forces armées, notre collègue député Christian Ménard, l'Assemblée nationale a estimé souhaitable de reprendre l'expression de « motifs raisonnables » , plutôt que celle de « sérieuses raisons », à propos des mesures de contrôle ou de coercition pouvant être mises en oeuvre par les commandants des navires ou des aéronefs à l'encontre des navires soupçonnés d'avoir commis, de commettre ou de préparer des actes de piraterie ( article 2 ).

En effet, bien que cette dernière expression soit celle utilisée par la Convention de Montego Bay, il a semblé préférable à nos collègues députés de reprendre l'expression de « motifs raisonnables » déjà utilisée dans le cas de la lutte contre le trafic de stupéfiants et l'immigration illégale afin d'éviter toute ambiguïté juridique et pour des raisons opérationnelles.

L'Assemblée nationale a également jugé utile, à l'initiative du député Christian Le Bris et des membres du groupe socialiste, d'encadrer davantage la possibilité, introduite par le Sénat, de procéder à la destruction des embarcations utilisées par les pirates, en prévoyant la nécessité d'obtenir au préalable l'autorisation du procureur de la République ( article 2 ).

Enfin, l'Assemblée nationale a approuvé le régime de rétention à bord des personnes appréhendées dans le cadre de l'exercice des pouvoirs de police en mer, défini à l'article 6 du projet de loi, tout en adoptant un amendement rédactionnel .

Elle a écarté un amendement visant à subordonner la remise des suspects aux autorités d'un autre Etat à des garanties en matière de procès équitable et de non application de la peine capitale au motif que l'inscription de telles garanties n'était pas utile, dès lors que ces principes résultent de normes constitutionnelles et internationales auxquelles la France est partie. Le Sénat avait écarté un amendement semblable pour les mêmes raisons.

Votre rapporteur se félicite des précisions apportées par l'Assemblée nationale.

Compte tenu de la très grande convergence de vues entre les deux assemblées et afin de permettre une entrée en vigueur rapide de ce projet de loi, qui est fortement attendu par les marins et les militaires français engagés dans des opérations de lutte contre la piraterie maritime, votre rapporteur vous recommande son adoption sans modification.

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Votre commission a adopté à l'unanimité, en deuxième lecture, le projet de loi sans modification.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 2 (Articles 1er, 2, 3, 4, 5 et 6 nouveaux du nouveau titre Ier de la loi n°94-589 du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer) - Répression de la piraterie maritime

Cet article détermine les infractions pénales constitutives d'actes de piraterie, les modalités de recherche et de constatation de ces infractions, les agents habilités à y procéder, ainsi que les critères de compétence des juridictions françaises pour juger les auteurs ou complices de ces infractions.

L'Assemblée nationale a apporté trois modifications à cet article.

Tout d'abord, sur proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a souhaité prendre en compte, dans la définition des infractions constitutives d'actes de piraterie, le cas de l'attaque d'un aéronef par un autre aéronef.

Rappelons que, plutôt que d'introduire une nouvelle incrimination de piraterie dans le code pénal, le II. de l'article 1 ^er introduit par cet article détermine les infractions susceptibles d'être commises par les pirates en se référant à des infractions déjà existantes du code pénal susceptibles de répondre aux actes de piraterie tels que définis par la Convention des Nations unies sur le droit de la mer.

Il s'agit de la même technique que celle utilisée à propos de la lutte contre le terrorisme.

D'après le texte adopté en première lecture par le Sénat, les actes de piraterie se limiteraient aux infractions les plus graves :

- les infractions relatives au détournement d'aéronef, de navire ou de tout autre moyen de transport , lorsqu'elles impliquent au moins deux navires ou un navire et un aéronef (infractions réprimées aux articles 224-6 à 224-7 et 224-8-1 du code pénal) ;

- les infractions relatives à l'enlèvement et à la séquestration lorsqu'elles précèdent, accompagnent ou suivent un détournement de navire (infractions définies aux articles 224-1 à 224-5-2 et 224-8 du code pénal) ;

- les infractions relatives à la participation à une association de malfaiteurs destinée à préparer les actes précités (infractions définies aux articles 450-1 et 450-5 du code pénal).

Alors que le premier cas visait les infractions relatives au détournement d'aéronef, de navire ou de tout autre moyen de transport , « lorsqu'elles impliquent au moins deux navires ou un navire et un aéronef » , l'Assemblée nationale a préféré remplacer cette dernière mention par la rédaction suivante : « lorsqu'elles impliquent au moins un navire ou un aéronef dirigé contre un navire ou un aéronef ».

Ainsi, l'attaque d'un aéronef par un autre aéronef - cas de figure au demeurant assez improbable - pourra être qualifiée d'acte de piraterie, dès lors qu'elle se déroule en haute mer, dans un lieu ne relevant de la juridiction d'aucun Etat ou, à condition que le droit international l'autorise, dans les eaux territoriales d'un Etat.

Cette rédaction est, en tout état de cause, conforme à la définition des actes de piraterie, telle qu'elle est issue de l'article 101 de la Convention de Montego Bay.

Ensuite, toujours à l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a assoupli les conditions prévues pour mettre en oeuvre les mesures de contrôle et de coercition à l'encontre des navires soupçonnés de préparer des actes de piraterie.

En effet, alors que le texte du projet de loi, à l'article 2, introduit par cet article, n'autorisait la mise en oeuvre de ces mesures que « lorsqu'il existe de sérieuses raisons de soupçonner » qu'une ou plusieurs infractions ont été commises, se commettent ou se préparent à être commises, l'Assemblée nationale a préféré remplacer les mots « sérieuses raisons » par l'expression « motifs raisonnables ».

L'article 110 de la convention de Montego Bay utilise pourtant l'expression de « sérieuses raisons ».

Trois arguments ont été cependant avancés par le rapporteur, notre collègue député Christian Ménard.

En premier lieu, l'expression « sérieuses raisons » semble provenir d'une mauvaise traduction de l'expression anglaise « serious reasons ».

En second lieu, l'expression « motifs raisonnables » figure déjà dans la loi du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer, à propos de la lutte contre le trafic de stupéfiants et la lutte contre l'immigration illégale, et il semble préférable de retenir la même formulation pour éviter toute ambiguïté juridique.

En dernier lieu, cette modification présente l'avantage de mieux prendre en compte les impératifs opérationnels. En effet, l'expression « motifs raisonnables » peut sembler moins restrictive que celle de « sérieuses raisons » . Les commandants des navires et aéronefs de l'Etat pourront donc exercer plus aisément des mesures de contrôle et de coercition, comme procéder à la reconnaissance du navire, le visiter, le dérouter, voire décider de recourir à la force en cas de refus de coopérer, à l'égard des navires soupçonnés d'avoir commis, de préparer ou de commettre des actes de piraterie.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le député Gilbert Le Bris et les membres du groupe socialiste, modifié par un sous-amendement du Gouvernement, visant à prévoir l'autorisation du procureur de la République pour procéder à la destruction des embarcations pirates , au troisième alinéa de l'article 4 introduit par cet article.

Rappelons que, en première lecture, le Sénat avait souhaité, à l'initiative de notre collègue André Trillard, introduire la possibilité, pour les officiers de police judiciaire, les commandants des bâtiments ou des aéronefs de l'Etat ou les officiers de la marine nationale, dès lors qu'ils sont spécialement habilités, de procéder à la destruction des seules embarcations dépourvues de pavillon qui ont servi à commettre des actes de piraterie, lorsqu'il n'existe pas de mesures techniques envisageables pour empêcher définitivement le renouvellement de ces infractions, dans le respect des traités et accords internationaux en vigueur.

En effet, la loi du 15 juillet 1994 prévoit une telle possibilité en matière de lutte contre le trafic de drogue et d'immigration illégale outre-mer et il peut sembler utile de l'étendre à la lutte contre la piraterie en haute mer. Toutefois, la commission avait jugé utile d'encadrer cette mesure en précisant qu'elle ne pourra se faire que dans le respect des traités et accords internationaux en vigueur. Cette précision est directement tirée de l'article L. 218-44 du code de l'environnement, qui, par dérogation à l'article L. 218-43 autorise l'immersion des navires, par le représentant de l'Etat en mer, dans le respect des traités et accords internationaux en vigueur.

L'Assemblée nationale a cependant estimé préférable d'encadrer davantage cette faculté. La destruction des embarcations pirates ne sera possible qu'après la saisie des objets ou documents liés à la commission des faits et uniquement sur autorisation du procureur de la République.

Le fait de solliciter l'autorisation du procureur de la République permettra d'éviter d'éventuels recours à l'encontre des commandants de bâtiment ou des officiers de marine, et constitue une garantie supplémentaire en matière de conservation des preuves.

En outre, les moyens de communication modernes permettent de solliciter rapidement l'accord de l'autorité judiciaire pour procéder à une telle destruction des embarcations utilisées par des pirates, qui est principalement destinée à empêcher le renouvellement de ces infractions.

Votre rapporteur approuve entièrement les améliorations apportées par l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 6 (art. L.1521-1 de la section 1 et art. L.1521-11, L.1521-12, L.1521-13, L.1521-14, L.1521-15, L.1521-16, L.1521-17 et L.1521-18 nouveaux de la nouvelle section 3 du chapitre unique du titre II du Livre V de la première partie du code de la défense) - Création d'un régime sui generis pour la consignation à bord des personnes appréhendées dans le cadre de l'action de l'Etat en mer

Cet article met en place un régime spécifique pour la consignation à bord des personnes appréhendées dans le cadre de l'action de l'Etat en mer.

Il vise ainsi à répondre aux griefs de la Cour européenne des droits de l'homme, dans son arrêt Medvedyev du 29 mars 2010.

Il n'a fait l'objet, par rapport au texte adopté par le Sénat en première lecture, que d'une modification rédactionnelle de l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté l'article 6, sans modification.

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La commission a adopté, en deuxième lecture, à l'unanimité, le projet de loi sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent rapport lors de sa séance du 7 décembre 2010.

M. André Dulait, rapporteur . - Ce projet de loi, déposé en premier au Sénat, a été examiné par notre commission le 30 mars et adopté par notre assemblée le 6 mai dernier. Notre commission avait intégré 20 amendements au texte du Gouvernement, qui ont tous été adoptés par notre assemblée ainsi qu'un amendement du Gouvernement. L'Assemblée nationale s'est prononcée le 25 novembre : sur proposition de son rapporteur, M. Christian Ménard, auteur d'un excellent rapport d'information sur la piraterie maritime, nos collègues députés n'ont adopté que quatre amendements.

Comme vous le savez, la piraterie maritime a connu une forte résurgence ces dernières années, en particulier dans le Golfe d'Aden et au large des côtes somaliennes, où passent quelque 25 000 navires par an. Actuellement, 20 navires et 498 otages sont aux mains des pirates et au cours de la semaine précédente, on dénombre une douzaine d'attaques de bâtiments dont une réussie. Le montant total des rançons est estimé à 80 millions de dollars en 2009. La piraterie constitue une menace sérieuse à la liberté de navigation et à la sécurité des approvisionnements, alors que le transport de marchandises se réalise à 90 % par voie maritime. La France n'a pas été épargnée par la piraterie, comme en témoignent les attaques du « Ponant », du « Carré d'As » ou du « Tanit ». C'est l'une des raisons qui ont conduit l'Union européenne, à lancer, en décembre 2008, sa première opération navale, « Atalante », de lutte contre la piraterie maritime dans le Golfe d'Aden, dont le mandat a été renouvelé pour une période d'un an, par la résolution 1950 du Conseil de sécurité des Nations unies, le 23 novembre dernier.

Cependant, alors que la France a toujours joué un rôle international majeur contre ce fléau, notre pays ne dispose pas actuellement de législation sur la piraterie. La France disposait d'une loi sur la piraterie datant de 1825 mais que celle-ci avait été abrogée en 2007. Ce projet de loi vise donc à introduire dans notre droit un cadre juridique pour la répression de la piraterie.

Le texte détermine les infractions pénales constitutives d'actes de piraterie, les modalités de recherche et de constatation de ces infractions, ainsi que les agents habilités à y procéder. Ces dispositions s'appliqueront aux actes de piraterie commis en haute mer et dans les espaces maritimes ne relevant de la juridiction d'aucun Etat.

Ces deux premiers critères sont repris de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, dite de Montego Bay. Au-delà des zones visées par la convention, le projet de loi prévoit que ces dispositions seront également applicables dans les eaux territoriales d'un État à condition que le droit international l'autorise. Cet ajout vise à prendre en compte la situation particulière de certains États « fragiles » qui ne sont plus en mesure d'assurer le contrôle de leurs eaux territoriales, à l'image de la Somalie. La résolution 1816 du Conseil de sécurité des Nations Unies, du 2 juin 2008, a autorisé les Etats à « entrer dans les eaux territoriales de la Somalie afin de réprimer les actes de piraterie et les vols à main armée en mer ».

Le projet de loi vise ensuite à introduire dans notre droit une compétence « quasi universelle » des juridictions françaises pour juger d'actes de piraterie commis hors du territoire national. La piraterie est l'une des rares infractions internationales à déroger à la loi du pavillon et à se voir appliquer une compétence universelle, d'après la Convention de Montego Bay.

Toutefois, deux conditions sont nécessaires à la compétence des juridictions françaises : les auteurs doivent avoir été appréhendés par des agents français ; il ne doit pas y avoir d'entente avec les autorités d'un autre Etat pour l'exercice de sa compétence juridictionnelle. La deuxième condition vise à prendre en compte le cas des accords conclus par l'Union européenne avec certains pays tiers comme le Kenya ou les Seychelles, qui ont accepté le transfert sur leur territoire des suspects afin qu'ils soient jugés par leurs juridictions. Elle pourrait également trouver à s'appliquer si un autre Etat s'estime mieux placé pour juger d'une affaire, notamment si le navire attaqué ou ses victimes sont de sa nationalité.

Enfin, le projet de loi met en place un régime sui generis pour la consignation à bord des personnes appréhendées dans le cadre des actions de l'Etat en mer. Il s'agit ainsi de répondre aux griefs formulés à l'encontre de la France par la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt Medvedyev du 29 mars 2010, à la suite d'une opération d'interception d'un navire suspecté de se livrer au trafic de stupéfiants. Il a été reproché à la France de ne pas disposer, à cette époque, d'un cadre légal suffisant organisant les conditions de privation de liberté à bord d'un navire.

Le projet de loi propose la procédure suivante : le préfet maritime informe sans délai le procureur de la République de toute mesure restrictive ou privative de liberté que le commandant prend à bord de son navire; le procureur de la République doit, dans les quarante-huit heures qui suivent, saisir le juge des libertés et de la détention ; celui-ci statue sur la poursuite de ces mesures pour une durée maximale de cinq jours, renouvelable dans les mêmes conditions.

M. Josselin de Rohan, président . - Tout cela se déroulant en haute mer, que se passera-t-il si le juge décide la remise en liberté de la personne retenue à bord ?

M. André Dulait, rapporteur . - En règle générale, soit les personnes ont été appréhendées en flagrant délit, soit la présomption de piraterie s'appuie sur des éléments matériels peu contestables comme la puissance des moteurs, l'importance des réserves de carburant, la présence d'armes et d'outillage d'abordage ; il y a peu de risque de se tromper...

En mars dernier, notre commission avait adopté 20 amendements et apporté des modifications substantielles au texte présenté par le Gouvernement. Ainsi, en nous inspirant des mesures prévues en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants et l'immigration illégale, nous avons autorisé les commandants des navires ou les officiers de la marine nationale, en cas d'extrême urgence, à saisir les documents ou objets liés à des actes de piraterie sans autorisation du procureur de la République. Sur proposition de notre collègue Trillard, la commission a également introduit la possibilité de procéder à la destruction des embarcations ayant été utilisées par les pirates.

En revanche, notre commission a rejeté l'idée de retenir une compétence universelle des juridictions françaises pour juger des actes de piraterie, au regard notamment des précédents belge et espagnol et afin de privilégier un traitement judiciaire régional.

Elle a aussi écarté la proposition de subordonner la remise des suspects à un autre Etat à des garanties en matière de procès équitable et de non application de la peine capitale, en estimant que l'inscription de ces garanties n'était pas utile, dès lors qu'elles figuraient déjà dans les accords conclus entre l'Union européenne et les pays concernés.

Notre commission a estimé que le régime proposé pour la rétention des suspects à bord des navires était de nature à concilier les fortes contraintes opérationnelles de l'action en mer et le nécessaire respect des libertés individuelles, ainsi que de nature à répondre aux griefs de la Cour européenne des droits de l'homme. Nous avons toutefois précisé les conditions dans lesquelles le procureur de la République doit être informé des mesures de restriction ou de privation de liberté, pour garantir une application uniforme de ce régime, quelles que soient la nature de l'opération et l'autorité dont elle relève.

Afin de prendre en compte les situations où ces personnes seraient transférées par la voie aérienne plutôt que par la voie maritime, la commission a jugé utile de prévoir que ce régime pourra s'appliquer à bord d'un aéronef. Notre commission a aussi estimé indispensable de préciser que, dès leur arrivée sur le sol français, les personnes faisant l'objet de mesures de coercition seront mises à la disposition de l'autorité judiciaire.

En revanche, nous n'avons pas repris la proposition de prévoir une durée maximale de trente deux jours pour la rétention à bord, en estimant que l'inscription d'un tel délai pourrait soulever des difficultés pratiques et que l'autorisation du juge des libertés et de la détention pour prolonger cette mesure était de nature à offrir toutes les garanties nécessaires concernant la durée de la mesure.

Enfin, lors de l'examen en séance publique du projet de loi, le Gouvernement a présenté un amendement visant à reconnaître la qualité de pupille de la Nation aux enfants de victimes d'actes de piraterie maritime. Comme vous savez, un de nos compatriotes a été tué lors de l'assaut donné par les commandos de marine pour libérer les otages français du « Tanit ». L'amendement, qui a été adopté par le Sénat, permettra de reconnaître la qualité de pupille de la Nation à ses enfants, qui ne peuvent pas être tenus pour responsables des éventuelles imprudences commises par leurs parents.

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements.

Le premier amendement, à l'article 2, substitue aux mots « deux navires ou un navire et un aéronef », les mots « un navire ou un aéronef dirigé contre un navire ou un aéronef ». Cet amendement, adopté sur proposition du rapporteur et avec l'avis favorable du Gouvernement, peut paraître surprenant dans la mesure où il pourrait conduire à qualifier d'acte de piraterie maritime l'attaque d'un aéronef par un autre aéronef. Les services du ministère de la défense ont toutefois fait valoir qu'il permettra de prendre en compte le cas - très improbable - d'une attaque d'un hydravion par un autre hydravion.

Plutôt que de reprendre l'expression « sérieuses raisons » utilisée dans la convention de Montego Bay, qui paraît plus restrictive, et qui semble provenir d'une mauvaise traduction de l'anglais, nos collègues députés ont, à l'initiative du rapporteur, préféré reprendre l'expression de « motifs raisonnables » déjà utilisée dans le cas de la lutte contre le trafic de stupéfiants : c'est l'objet du deuxième amendement.

Le troisième amendement, qui vient du groupe socialiste et qui a été sous-amendé par le Gouvernement, subordonne la destruction des embarcations de pirates à l'autorisation du Procureur de la République : cela permettra de sécuriser la procédure.

Enfin le quatrième amendement, à l'article 6, est purement rédactionnel.

En définitive, je me félicite que l'ensemble des modifications apportées par le Sénat aient été confirmées par l'Assemblée nationale et des améliorations apportées par nos collègues députés. Je vous proposerai donc d'adopter le projet de loi sans modification.

M. Josselin de Rohan, président . - Merci. J'ouvre le débat.

M. Yves Pozzo di Borgo . - Lors d'un déploiement au centre satellitaire de Torreton, dans le cadre de l'Union de l'Europe occidentale, j'ai été surpris, en examinant les images satellites, de voir que les villages somaliens d'où partent les pirates sont très bien équipés en radars de grand format, qui sont très précis. Quand un acte de piraterie est commis, peut-on imaginer donner un droit de poursuite pour aller détruire ces radars à terre ?

M. André Dulait, rapporteur . - Il n'y a pas de droit de poursuite à terre, la répression de la piraterie est possible en haute mer ou dans les eaux territoriales, mais pas sur le territoire somalien.

La commission procède à l'examen des articles. L'article 2 et l'article 6 sont successivement adoptés sans modification.

L'ensemble du projet de loi est adopté à l'unanimité sans modification.