IV. EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
ARTICLE
98
(Art. L. 834-1 du code de la sécurité sociale)
Harmonisation au taux de 0,5 % d'une contribution
au Fonds national d'aide au logement (FNAL)
Commentaire : Le présent article vise à porter, pour les entreprises de plus de vingt salariés, de 0,4 % à 0,5 % le taux de la cotisation patronale additionnelle au FNAL pour la part des salaires supérieure au salaire plafond de la Sécurité sociale.
I. LE DROIT EXISTANT
Le Fonds national d'aide au logement (FNAL) qui finance l'APL et l'ALS, est alimenté par :
- des contributions des régimes de prestations familiales (Fonds national des prestations familiales - FNPF) et de la caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA) 19 ( * ) . Cette contribution annuelle de chaque régime de prestations familiales est égale au montant des prestations qui auraient été versées par eux au titre de l'allocation de logement familiale et de la prime de déménagement, en l'absence d'APL ;
- le produit des prélèvements mis à la charge des employeurs en application de l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale pour le financement de l'ALS, soit :
une cotisation assise sur les salaires plafonnés 20 ( * ) de 0,10%, due par tous les employeurs qu'ils soient publics ou privés ;
une contribution assise sur la totalité des salaires, due par l'ensemble des employeurs occupant au moins vingt salariés, à l'exception de ceux relevant du régime agricole. En 2006, le taux de cette contribution s'élevait à 0,40 % pour les employeurs privés. En 2007, un taux de 0,20 % fut appliqué à l'Etat, aux collectivités locales et aux établissements publics administratifs. La loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 a porté ce taux à 0,40 %.
- une fraction de 1,48% du droit de consommation prévu à l'article 575 du code général des impôts. Cette fraction est perçue par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale et affectée au Fonds national d'aide au logement ;
- une contribution de l'Etat, qui participe au financement des aides au logement.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
La mesure proposée par le présent article vise à modifier l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale afin d'harmoniser au taux de 0,5 % la contribution patronale versée au FNAL pour le financement de l'ALS par les employeurs, privés et publics, de plus de vingt salariés, hors régime agricole.
Le produit supplémentaire attendu de cette augmentation de taux, évalué à 86 millions d'euros , doit limiter à due concurrence la subvention d'équilibre versée par l'Etat au FNAL.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
L'augmentation des taux de cotisation des employeurs au FNAL a été conduite progressivement au cours des dernières années, afin de stabiliser l'évolution de la subvention d'équilibre versée par l'Etat.
La loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 a créé à la charge de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics administratifs une contribution assise sur la totalité des salaires au taux de 0,2 %.
La loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 a porté ce taux à 0,4 %.
Ces deux mesures ont apporté un supplément de recettes de 260 millions d'euros au FNAL.
Le dispositif proposé par le présent article complète le mouvement de généralisation et d'harmonisation des contributions employeurs au financement des aides personnelles.
Celui-ci n'est cependant pas achevé . Les employeurs relevant du régime agricole au regard des lois sur la sécurité sociale, y compris s'ils emploient plus de vingt salariés restent exclus de cette contribution par le code général de la sécurité sociale.
Votre commission vous propose un amendement de suppression de cette niche sociale dont le coût pour le FNAL et, en conséquence, le budget de l'Etat, a été évalué à sa demande par les services de l'Etat à 53 millions d'euros .
Décision : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
ARTICLE 99
(Art. 234 nonies et 234 duodecies du code général
des impôts, L 452-1, L 452-1-2,et L 452-3 du code de la
construction et de l'habitation, art. 5 de la loi n° 2009-323 du 25
mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre
l'exclusion)
Suppression de l'exonération de contribution sur les
revenus locatifs (CRL) applicables aux organismes HLM et mise en oeuvre d'un
mécanisme de péréquation interne au secteur du logement
social
Commentaire : Le présent article vise à soumettre à la CRL au taux de 2,5 % les revenus de location des immeubles appartenant aux organismes d'HLM et sociétés mixtes de construction, à affecter son produit à un fonds, géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), au profit de la rénovation urbaine et de la construction de logements sociaux et à plafonner l'augmentation des loyers HLM.
I. UN CONTEXTE TENDU
Le présent article, qui a suscité une vive contestation des acteurs du mouvement HLM, exprimée en particulier lors de leur Congrès de septembre 2010, s'inscrit dans une contexte qui se caractérise par un besoin de financement, non comblé, pour la rénovation urbaine, d'une part, et la nécessité de mettre en place un système fiable de péréquation des ressources entre organismes du logement social, d'autre part.
A. UN BESOIN DE FINANCEMENT, À COURT TERME, POUR LA RÉNOVATION URBAINE
L'ANRU a été créée par la loi n°2003-710 du 1 er août 2003 afin de simplifier et d'accélérer les procédures de financement des opérations de rénovation urbaine en mutualisant les contributions financières de l'Etat, de l'Union d'économie sociale du logement (UESL), de la caisse des dépôts et consignations et de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) au titre des bailleurs sociaux (Union sociale de l'habitat, USH).
Initialement limité à la mise en oeuvre du PNRU, son périmètre d'intervention a été élargi aux quartiers anciens dégradés (PNRQAD) par la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion » du 25 mars 2009, à la qualité architecturale des projets de rénovation urbaine par la loi de finances rectificative pour 2008, et, plus accessoirement, aux collèges dégradés.
La capacité d'affectation de l'agence, abondée par les produits financiers, est désormais de 12,621 milliards d'euros.
Capacité d'affectation de l'ANRU
(en milliers d'euros)
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Cible |
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PNRU |
12 000 000 |
|
Plan de relance |
350 000 |
|
Pôle Appui Opérationnel |
4 000 |
|
Qualité architecturale |
8 000 |
|
Collèges dégradés |
24 000 |
|
PNRQAD |
150 000 |
|
Produits financiers et autres |
85 000 |
|
Total |
12 621 000 |
Source : ANRU
En ce qui concerne le PNRU , la totalité de l'enveloppe des 12 milliards est aujourd'hui réservée, et au 31 décembre 2009, le comité d'engagement de l'ANRU a validé des projets de rénovation urbaine portant sur 480 quartiers, dont 464 font l'objet de conventions signées ce qui représente plus de 42 milliards d'euros de travaux programmés sur les cinq prochaines années concernant une population de 3,3 millions d'habitants.
Face à ces engagements, les ressources de l'ANRU excluent les crédits budgétaires depuis 2009, en application de la loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion. L'essentiel des moyens d'intervention de l'agence est désormais constitué d'une partie du produit de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) à hauteur de 770 millions d'euros par an pour le PNRU 21 ( * ) , auxquels s'ajoutent 30 millions d'euros et 4 millions d'euros de contributions respectives de la CGLLS et de la CDC.
Fin 2009, les contributions cumulées reçues par l'ANRU s'élevaient à 3 milliards d'euros dont 200 millions d'euros pour le plan de relance et 10 millions d'euros pour le PNRQAD.
Parallèlement, après avoir pris, pour de multiples raisons, un retard certain les premières années d'existence de l'ANRU, les engagements et les paiements de l'Agence se sont accélérés. Le montant total des engagements de l'agence sur l'année 2009 a été de 2 103 millions d'euros , ce qui correspond au double du niveau d'engagement annuel moyen constaté sur les deux exercices précédents et au pic d'engagement du PNRU. Cette très forte accélération est la conséquence du plan de relance, mais aussi de la maturité du programme qui apparaît réellement atteinte en 2009. Le PNRU est entré en 2009 dans sa « bosse » des paiements.
Le rythme de paiement se maintient en 2010 et leur niveau devrait rester supérieur au milliard d'euros jusqu'en 2015 avec un pic atteint en 2012.
Compte tenu de ce qui précède, il apparaît dès 2011 un besoin de trésorerie supérieur aux ressources qui sont pour l'instant prévues par la loi de mobilisation pour le logement social. Selon les calculs de l'ANRU, ce « besoin est évalué à 190 millions d'euros si l'on vise à maintenir un niveau de trésorerie de deux mois, et 310 millions d'euros pour maintenir un niveau de trésorerie de 3 mois de fonds de roulement ». Ce besoin de trésorerie est évalué en globalisant les ressources du PNRU et du PNRQAD.
Or, selon les orientations définies dans les lettres plafonds du ministère du Budget, l'Etat se contentera d'apporter à l'ANRU sur la période 2011-2013, au titre du programme 147 « politique de la ville », les seuls crédits nécessaires au financement du programme des collèges dégradés.
Dans ce contexte, afin de permettre à l'ANRU de clôturer l'exercice 2011 et les exercices suivants avec un niveau de trésorerie sécurisé, le projet de loi de finances pour 2011 propose de dégager, à partir d'un nouveau prélèvement sur les bailleurs sociaux qui s'ajoutera à la contribution renouvelée d'Action Logement, un surplus de ressources extra-budgétaires à hauteur des besoins, estimés à 260 millions d'euros en 2011, 200 millions d'euros en 2012 et 250 millions d'euros en 2013.
Scénario de passage de la bosse de l'ANRU en 2011 selon le PLF
(en milliers d'euros)
NB : La contribution issue des bailleurs sociaux est inscrite sur la ligne Etat.
Source : réponse au questionnaire budgétaire
B. UNE PÉRÉQUATION NÉCESSAIRE ENTRE ORGANISMES
La transmission au ministère chargé du logement des comptes annuels des offices d'HLM et des sociétés anonymes d'HLM permet de connaître avec précision l'évolution de la situation financière de ces organismes 22 ( * ) .
Ces données font apparaître une progression régulière depuis une dizaine d'années de l' autofinancement net des organismes HLM.
Source : réponses au questionnaire budgétaire
Cette évolution résulte toutefois, pour une partie non négligeable, de la réforme comptable de 2005 qui s'est accompagnée de modifications dans le calcul des flux. Le coût des grosses réparations que les organismes HLM étaient auparavant tenus d'imputer en charges a été transféré vers l'actif immobilisé, entrainant, ipso facto , une hausse de l'autofinancement net de 2004 à 2005.
S'agissant de la trésorerie des organismes , on observe un cumul global qui a progressé chaque année de 2000 à 2007 pour se stabiliser, en 2008, à 9,9 milliards d'euros.
Source : réponses au questionnaire budgétaire
Rapportée aux dépenses mensuelles , afin d'évaluer la solvabilité des organismes, et leur capacité à faire face à des difficultés plus ou moins durables de rentrées d'argent, l'évolution de la trésorerie nette donne cependant des résultats moins favorables . Ce ratio a, en effet, diminué sensiblement pour atteindre 4,1 mois pour les offices et 3,9 mois pour les sociétés anonymes en 2008.
Source : réponses au questionnaire budgétaire
En tout état de cause, si globalement la situation financière des organismes peut être considérée comme satisfaisante, elle se caractérise surtout par une forte hétérogénéité comme le montre le bilan de la CGLLS et les rapports établis par la mission interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS).
Le tableau suivant donne une illustration de la diversité des situations rencontrées quant aux capacités financières des organismes.
Ecart du ratio de rentabilité 2008 Autofinancement net / Chiffre d'affaires (en %)
|
1er décile |
1er quart |
médiane |
3eme quart |
9eme décile |
|
|
Sociétés anonymes d'HLM |
3,06 |
7,30 |
11,58 |
17,35 |
21,86 |
|
Offices d'HLM |
1,39 |
5,82 |
10,92 |
15,00 |
19,84 |
Source : Commission des finances
Résultant de la diversité des situations locales, de l'histoire, et des politiques de gestion et d'attribution, la différence entre les organismes s'exprime en termes de capacité d'investissement mais aussi d' engagement à construire .
Le rapport public 2009 de la mission interministérielle d'inspection du logement social (Miilos) note à cet égard qu'il est intéressant de constater que l'accroissement du parc locatif sur cinq ans est assez voisin sur les marchés détendus (+ 5,2 %), tendus (+ 7,1 %) et très tendus (+ 6,7 %). Il en conclut que « cette convergence, qui laisse perplexe sur le ciblage des aides publiques, est probablement due à la fois à la difficulté de construire sur les marchés tendus et à la tendance à poursuivre des activités habituelles sur les marchés détendus . »
Une analyse par grandes zones géographiques de la répartition des financements du logement locatif social donne effectivement des résultats insatisfaisants puisqu'elle ne répond pas aux plus fortes tensions du marché, malgré une amélioration récente.
Décisions de financement émises par les services gestionnaires en 2009
|
Zones* |
Nombre de Logements |
En % |
|
1 |
28 232 |
23,6 % |
|
2 |
50 317 |
42,0 % |
|
3 |
41 293 |
34,5 % |
Source Infocentre Sisal
*Zone 1 : agglomération parisienne et villes nouvelles de la région Ile-de-France, zone 2 : région Ile-de-France hors zone 1, agglomérations et communautés urbaines de plus de 100 000 habitants, villes nouvelles hors Ile-de-France, certains cantons de l'Oise et îles non reliées au continent, zone 3 : reste du territoire métropolitain.
Les zones 1 et 2 correspondent aux grandes agglomérations et représentent 65,5 % du financement contre 65 % en 2008 et 58 % en 2007.
La concentration des moyens dans les territoires et pour les populations qui expriment les besoins les plus importants est donc un impératif et une exigence toute particulière pour les bailleurs sociaux, investis d'une mission de service public.
C. L'ÉCHEC DE LA TAXE « DODUS-DORMANTS »
Initialement créé par la loi de mobilisation pour le logement puis repris, après l'annulation par le Conseil constitutionnel, par la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009 le prélèvement sur les ressources financières des organismes d'habitations à loyer modéré, dit taxe sur les « dodus dormants » , devait être la base d'un mécanisme de péréquation entre organismes HLM.
Son objectif était de mutualiser les ressources financières disponibles en taxant les opérateurs ayant une activité d'investissement insuffisante définis comme ceux dont les investissements annuels moyens des deux derniers exercices comptables seront restés inférieurs, au cours de la même période, à une fraction de leur potentiel financier annuel moyen.
Le prélèvement, entré en vigueur à compter du 1 er janvier 2010, devait, selon l' estimation initiale de ses concepteurs, procurer un produit de 60 millions d'euros 23 ( * ) en 2010, au profit de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) en vue d'alimenter un fonds spécifique destiné à aider les organismes d'HLM et les SEM à financer des opérations de construction et d'amélioration de leur parc de logements locatifs sociaux.
Les éléments les plus récents fournis à votre rapporteur spécial font état de la budgétisation d'un produit de 20 millions d'euros par la CGLLS, au titre du prélèvement « dodus-dormants », alors que le ministre chargé du logement a laissé entendre qu'il ne pourrait rapporter effectivement que 6 000 euros sur l'exercice 2010 24 ( * ) .
Quel que soit son exact produit définitif, la création de la taxe « dodus-dormants » dans sa version issue de la loi du 20 avril 2009, est incontestablement un échec . Mal conçue, elle a facilement permis l' évasion de la base qu'elle devait taxer. Il suffisait, en effet, aux organismes de rembourser leurs emprunts par anticipation pour y échapper.
Le Gouvernement a donc été amené à élaborer un nouvel outil de péréquation financière entre organismes HLM.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A. LA SUPPRESSION DE L'EXONÉRATION DE CONTRIBUTION SUR LES REVENUS LOCATIFS (CRL) ÉTABLIE AU PROFIT DES ORGANISMES HLM.
Afin de dégager des moyens financiers pour, d'une part, permettre la mise en oeuvre d'une mutualisation entre organismes HLM et, d'autre part, contribuer au financement de la rénovation urbaine, le présent article propose de supprimer l'exonération de contribution sur les revenus locatifs (CRL) dont bénéficient les organismes HLM et les SEM de construction en application de l'article 234 nonies du code général des impôts.
La contribution sur les revenus locatifs s'est substituée à compter du 1 er janvier 2001 à la contribution additionnelle à la contribution annuelle représentative du droit de bail (CRDB), qui avait succédé le 1 er janvier 1999 à la taxe additionnelle au droit de bail créée en 1991 (TADB) qui était directement affectée au financement de l'ANAH.
Elle est due, au taux de 2,50 %, par les bailleurs personnes morales (les personnes physiques n'étant plus assujetties depuis 2005), sur les loyers des immeubles achevés depuis 15 ans au moins au 1 er janvier de l'année d'imposition.
L'assiette de la CRL est composée des revenus tirés de la location d'immeubles bâtis achevés depuis au moins 15 ans, situés en France, n'ayant pas fait l'objet de transformations pouvant les assimiler à des constructions nouvelles, ne faisant pas l'objet de sous-locations et ne constituant pas des prestations accessoires d'un contrat de travail.
L'article 234 nonies donne une liste de catégories de location dont les revenus sont exonérés de CRL. Elle comprend les locations :
« 1° dont le montant annuel n'excède pas 1 830 euros par local ;
2° qui donne lieu au paiement de la taxe sur la valeur ajoutée ;
3° consentie à l'Etat ou aux établissements publics nationaux scientifiques, d'enseignement, d'assistance ou de bienfaisance ;
4° consentie en vertu des livres I et II du code de l'action sociale et des familles et exclusivement relative au service de l'aide sociale ;
5° à vie ou à durée illimitée ;
6° des immeubles appartenant ou destinés à appartenir, dans le cadre des contrats énumérés à l'article 1048 ter , à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements et organismes publics qui en dépendent et aux organismes d'habitations à loyer modéré ;
7° des locaux d'habitation qui font partie d'une exploitation agricole ou sont annexés à celle-ci, ainsi que des locaux dont les propriétaires ont procédé au rachat du prélèvement sur les loyers, prévu par l'article 11 de la loi de finances rectificative pour 1964 (n° 64-1278 du 23 décembre 1964) ;
8° des immeubles appartenant aux sociétés d'économie mixte de construction ou ayant pour objet la rénovation urbaine ou la restauration immobilière dans le cadre d'opérations confiées par les collectivités publiques, ainsi que de ceux appartenant aux houillères de bassin ;
9° des immeubles faisant partie de villages de vacances ou de maisons familiales de vacances agréés ;
10° des logements appartenant aux organismes sans but lucratif ou aux unions d'économie sociale réalisant les activités mentionnées à l'article L. 365-1 du code de la construction et de l'habitation, et dont les dirigeants de droit ou de fait ne sont pas rémunérés ;
11° des logements qui ont fait l'objet de travaux de réhabilitation définis par décret, lorsque ces travaux ont été financés à hauteur d'au moins 15 % de leur montant par une subvention versée par l'Agence nationale de l'habitat, pour les quinze années suivant celle de l'achèvement des travaux.
12° des logements qui ont fait l'objet, après une vacance continue de plus de douze mois, d'une mise en location assortie d'une convention conclue à compter du 1 er juillet 2004 en l'application du 4° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation, le bénéfice de l'exonération s'appliquant jusqu'au 31 décembre de la troisième année suivant celle de la conclusion du bail . »
Le produit de la CRL , versé au budget général de l'Etat, s'élève pour les personnes morales assujetties à l'IR à 1,7 million d'euros en 2008 . Son produit est nul pour les personnes morales assujetties à l'IS selon les données du rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexé au projet de loi de finances.
Le paragraphe I du présent article propose plusieurs modifications de l'article 234 nonies du CGI :
- il exclut des exonérations prévues au 6° et 8° les offices publics de l'habitat et les sociétés d'économie mixte de construction ou ayant pour objet la rénovation urbaine ou la restauration immobilière ;
- il crée une nouvelle catégorie d'exonération , d'une durée limitée à cinq années, au profit des logements attribués aux personnes reconnues prioritaires au titre de la loi instituant le droit au logement opposable (Dalo).
Le paragraphe II complète l'article 234 duodecies relatif à l'assiette et au mode de recouvrement de la CRL afin de prévoir que les loyers perçus auprès de bénéficiaires des allocations et aides personnalisées au logement ne seraient retenus que pour 90 % de leur montant .
Le paragraphe III précise que sont assujettis les « loyers » perçus à compter du 1 er janvier 2011.
Selon les informations fournies par le Gouvernement, l' assiette taxable nette s'élèverait à 15,6 milliards d'euros , soit un produit annuel maximum de 360 millions d'euros après frais de gestion, ramené à 340 millions d'euros en prévision de recette du budget triennal
B. L'EMPLOI DU PRODUIT DE LA CONTRIBUTION
Le présent article prévoit, tout d'abord, que le produit de la contribution est affecté à un fonds de solidarité ad hoc géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).
Le 1° du paragraphe IV modifie en ce sens l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation relatif aux missions de la CGLLS . Il ajoute que celle-ci « contribue à la mise en oeuvre de la politique du logement en matière de développement de l'offre de logement locatif social et de rénovation urbaine . »
Le 2° du même paragraphe insère un nouvel article L. 452-1-2 qui pose le principe de l'affectation à la CGLLS de la fraction du produit de CRL qui résultera de l'assujettissement des organismes HLM et des SEM de construction. Il détermine également, dans des termes très généraux , les conditions de gestion et les emplois de ce produit et indique :
- qu'il sera géré dans un fonds spécifique créé au sein de la CGLLS ;
- que le fonds « contribue au développement de l'offre de logement locatif social » ;
- qu'une « commission composée majoritairement de représentants de l'Etat arrête les emplois du fonds ».
Il renvoie enfin les modalités de mise en oeuvre du fonds à un décret en Conseil d'Etat.
Selon les informations disponibles, le Gouvernement envisagerait les emplois suivants pour la période triennale 2011-2013.
Affectation de la recette dans le budget triennal
(en millions d'euros)
|
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
ANRU |
260 |
200 |
250 |
|
Logement locatif social (ligne fongible) |
80 |
140 |
90 |
|
Total |
340 |
340 |
340 |
Source : ministère du logement
Le 3° du paragraphe IV modifie l'article L. 452-3 du CCH, par coordination, pour intégrer dans l'énumération des ressources de la CGLLS le produit de la contribution annuelle sur les revenus locatifs perçu des organismes HLM et SEM de construction.
Le présent article ouvre également la possibilité d'un reversement du produit de la CRL au profit de l'ANRU. A cet effet, le paragraphe V modifie l'article 5 de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, qui a complété la définition des ressources de l'ANRU initialement fixée par la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
La modification proposée tend à autoriser « jusqu'à extinction du programme national de rénovation urbaine », la CGLLS à verser chaque année à l'ANRU un concours financier qui pourra désormais excéder la limite de 30 millions d'euros.
C. LE BLOCAGE DE L'ÉVOLUTION DES LOYERS
Afin d'éviter que le dispositif proposé ne soit répercuté éventuellement sur les locataires le paragraphe VI du présent article propose de limiter , pour les organismes et SEM nouvellement assujettis à la CRL, la hausse des loyers à la variation de l'indice de référence des loyers (IRL).
Cette mesure s'appliquerait sur une durée de trois ans, jusqu'au 31 décembre 2013.
Elle constitue une dérogation par rapport au régime des loyers des organismes HLM, fixé par l'article L.442-1 du code de la construction et de l'habitation qui précise que l'autorité administrative « en vue d'assurer l'équilibre de la situation financière de ces organismes, fixe, pour les loyers, un montant minimum et un montant maximum établis en tenant compte notamment des prix de revient de la construction à la charge desdits organismes et des frais de gestion, de contrôle et d'entretien. ».
Elle constitue également une exception par rapport au régime de « semi-liberté » de fixation des loyers accordé par l'article L. 445-4 du même code, issu de la loi de mobilisation pour le logement, aux organismes d'HLM qui concluent avec l'Etat, avant le 31 décembre 2010, une convention d'utilité sociale .
|
Code de la construction et de l'habitation. Article L. 445-4 « Le montant maximal de la masse des loyers de l'ensemble des immeubles de l'organisme résultant du cahier des charges mentionné à l'article L. 445-2 ne peut excéder le montant maximal résultant, à la date d'établissement de ce même cahier des charges, des conventions visées à l'article L. 351-2 ou résultant de la réglementation en vigueur. Il peut être augmenté, pendant la durée de la convention et en vue d'assurer l'équilibre financier d'opérations d'amélioration modifiant le classement des immeubles, dans des conditions prévues par le cahier des charges. Celui-ci peut prévoir si nécessaire, lors de son établissement ou au moment du renouvellement de la convention, un montant maximal plus élevé que celui résultant des dispositions précédentes, à la demande d'un organisme et en vue de préserver ses équilibres financiers, après avis de la Caisse de garantie du logement locatif social. « Le montant maximal de la masse des loyers prévu au précédent alinéa est actualisé au 1er juillet de chaque année conformément au mode de calcul défini au d de l'article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986. « L'organisme fixe le loyer maximal applicable à chaque logement en tenant compte notamment de sa taille et de sa situation dans l'immeuble ou l'ensemble immobilier. « L'organisme fixe librement les loyers applicables aux bénéficiaires des baux ou engagements en cours dans la limite des loyers maximaux. Toutefois, aucune augmentation de loyer ne doit entraîner, d'une année par rapport à l'année précédente, une hausse qui excède de plus de 5 % le montant maximal prévu en application du d de l'article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée, sauf accord des associations représentatives de locataires ou des locataires dans les conditions fixées par l'article 42 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière. « La convention d'utilité sociale peut prévoir, à titre expérimental, pour sa durée, un dispositif permettant de moduler les loyers en fonction des revenus des locataires nonobstant les plafonds de loyers fixés par les conventions conclues en application de l'article L. 351-2 ou résultant de la réglementation en vigueur. Ces loyers ne peuvent excéder une part des ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer. Le minimum et le maximum de cette part sont déterminés par décret en Conseil d'Etat. » |
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté sur le présent article trois amendements du Gouvernement ayant pour objet :
- de remplacer l'assujettissement des organismes d'HLM à la contribution sur les revenus locatifs par une nouvelle taxe sur le potentiel financier par logement des organismes ;
- d'autoriser le prélèvement d'une fraction de la cotisation existante des organismes à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) ;
- de corriger une précision sur le système de plafonnement des loyers HLM par une indexation sur le troisième trimestre de l'IRL, sachant qu'en 2010, l'indice du deuxième trimestre, initialement envisagé, était de + 0,57 % alors que celui du troisième trimestre s'établit à + 1,10 %.
L'Assemblée nationale a ainsi mis en place un dispositif alternatif au rétablissement de la contribution sur les revenus locatifs qui s'appuie sur le prélèvement sur les « dodus-dormants » initié par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 et codifié à l'article L. 423-14 du code de la construction et de l'habitation, qui permettait d'organiser une péréquation entre organismes HLM dont le potentiel financier n'est plus en adéquation avec leurs perspectives d'investissements.
L' assiette du prélèvement est cependant élargie par rapport à la première taxe permettant d'assurer un produit annuel estimé à 260 millions d'euros par an.
Le texte adopté prévoit ainsi d'intégrer au calcul du potentiel financier le capital souscrit appelé non versé, les subventions à recevoir et les provisions pour risques et charges.
Une modulation de la contribution est introduite par un mécanisme de progressivité de la taxe en fonction du potentiel financier par logement.
Barème de la contribution moyenne par logement
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Tranches du potentiel financier par logement |
Taux de contribution |
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< 1 000 euros |
0 % |
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De 1 000 à 1 500 euros |
4 % |
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De 1 500 à 2 000 euros |
8 % |
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De 2 000 à 3 000 euros |
12 % |
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> 3 000 euros |
16 % |
Source : article 99 du projet de loi de finances pour 2011
Plusieurs dispositions spécifiques permettent, enfin, de restreindre ou d'ajuster la contribution dans des cas particuliers :
- le prélèvement dû au titre d'une année ne peut pas dépasser un montant plafond égal à 8 % des ressources définies comme les loyers, redevances et les produits financiers. Ce taux est minoré par le taux de croissance moyen sur les cinq derniers exercices du nombre de logements sur lesquels l'organisme détient un droit réel, à l'exception des logements acquis auprès d'un autre organisme d'habitations à loyer modéré ;
- la situation des groupes d'organismes ou de SEM de construction est prise en compte par la possibilité qui est offerte d'opter pour une détermination consolidée du potentiel financier par logement ;
- les organismes faisant l'objet de mesures de redressement financier imposées par la CGLLS ou en ayant bénéficié dans les cinq années antérieures sont exonérés de la taxe.
Pour parvenir au montant de 340 millions d'euros correspondant à l'objectif de prélèvement du Gouvernement, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale prévoit, en outre, d' autoriser le prélèvement d'une partie de la cotisation déjà versée par les organismes de logement social sur leur autofinancement à la GCLLS, en vue de fiancer le système de garantie mutuelle des organismes HLM. Il prévoit que le montant de ce prélèvement sera déterminé par arrêté ministériel
L'Assemblée nationale a également adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, un amendement de notre collègue député Jean-Yves Le Bouillonnec et les membres du groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche, visant à repousser de six mois, soit du 1 er décembre 2010 au 1 er juillet 2011, la signature des conventions d'utilité sociale (CUS) , afin de permettre aux organismes HLM d'adapter et de renégocier leurs engagements dont le non respect est sanctionné par une pénalité.
Le dispositif ainsi adopté propose également de modifier l'article 1388 bis du code général des impôts qui accorde aux organismes HLM un abattement de 30 % sur l'assiette de la taxe foncière des logements situés en zone urbaine sensible. Cet abattement était subordonné jusqu'en 2010 à la signature d'une convention relative à l'entretien et à la gestion du parc et devait, à compter de 2011, être lié à la signature de la CUS avant le 1 er janvier 2011. Par coordination avec le report de la signature des CUS, il est prévu de permettre aux organismes HLM de continuer à bénéficier de l'abattement pour une durée de six mois.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission souscrit pleinement à l' objectif poursuivi par le Gouvernement de mettre en place une péréquation efficace des ressources entre organismes HLM au profit des plus actifs et des zones où les besoins sont les plus importants en termes de logement locatif social.
La taxe créée par la loi de mobilisation pour le logement aurait dû remplir ce rôle. Il est regrettable que les comportements d'optimisation de certains organismes d'HLM l'aient rendue inefficace.
La participation des organismes d'HM à l'effort de construction et de mise à disposition de logements sociaux, à hauteur et à proportion de leur capacité, est une nécessité et s'inscrit dans leur mission particulière de service public. N'étant pas des bailleurs de droit commun, et bénéficiant à ce titre d'avantages concédés par l'Etat, notamment en matière fiscale, les bailleurs sociaux peuvent se voir légitimement imposer des obligations particulières qui les associent à la politique du logement conduite par le Gouvernement.
Pour autant, à plusieurs égards, le dispositif proposé par l'article 99 du projet de loi dans sa version initiale ne lui a pas paru acceptable en l'état .
Au-delà des arguments déjà exposés précédemment 25 ( * ) , il convient de souligner que le principe et le montant de la contribution créée par le présent article n'est pas déterminé prioritairement en fonction des besoins de construction du parc social, mais pour combler le déficit de financement des opérations de rénovation urbaine qui débordent sensiblement le champ du logement social.
Force est de constater également que le prélèvement que le projet de loi de finances propose de créer ne financera pas de nouveaux logements supplémentaires , mais des engagements déjà pris au titre de conventions ANRU préexistantes, et des programmes déjà inscrits au budget de la mission « Ville et logement » comme autorisations d'engagement. C'est ce qu'exprime le choix de n'inscrire qu'en crédits de paiement le montant de 80 millions d'euros du fonds de concours.
D'autres options semblaient effectivement possibles pour répondre aux deux objectifs poursuivis : mettre en place un véritable mécanisme de péréquation et garantir le passage de la bosse de l'ANRU.
Votre commission avait donc estimé que de nouvelles pistes devaient être encore explorées , dans les délais restant de l'examen du projet de loi de finances en privilégiant les orientations suivantes :
- distinguer les besoins, pérennes, de la péréquation entre organismes HLM et les exigences, à court terme, du financement du PNRU ;
- veiller à ce que « l'argent du logement social aille au logement social » ;
- ajuster la contribution de mutualisation aux réelles capacités financières des organismes HLM ;
- assurer le meilleur contrôle possible de l'emploi des fonds par le Parlement.
Dans cette attente, elle avait adopté un amendement de suppression du présent article.
Les modifications intervenues à l'Assemblée nationale , le Gouvernement ayant renoncé à son projet de taxation uniforme des loyers, ont été favorablement accueillies par votre commission dans la mesure où l'assiette retenue permet une modulation de la contribution en fonction de la réalité de la situation financière des organismes d'HLM et de leur implication dans l'effort de construction.
Le dispositif reste cependant critiquable du fait de son ampleur excessive et parce qu'il ne distingue pas la nécessaire mise en place d'un système de péréquation efficace des ressources des organismes d'HLM, d'une part, et le financement temporaire des besoins de la rénovation urbaine, d'autre part.
Votre commission des finances vous propose donc un amendement tendant à un recalibrage de la taxe sur le potentiel financier en vue de couvrir exclusivement les besoins de la mutualisation des ressources des organismes et leur contribution aux aides à la pierre .
Les principales modifications de la nouvelle rédaction proposée pour l'article 99 du présent projet de loi de finances sont les suivantes :
- le produit de la nouvelle taxe est fixé, par le texte même de l'article L. 423-14 du code de la construction et de l'habitation, à 150 millions d'euros annuels . Dans le même temps est ouverte la possibilité d'ajuster, dans la limite de fourchettes de taux, la contribution moyenne par logement ;
- la définition du potentiel financier est rectifiée pour écarter les subventions à recevoir dont l'intégration dans le calcul du potentiel financier pèserait injustement sur l'effort des collectivités territoriales en faveur du logement social, ainsi que les fonds propres permettant de couvrir la garantie obligatoire pour les organismes HLM de la société de garantie de l'accession à la propriété ;
- le régime en vigueur de la cotisation des organismes d'HLM à la CGLLS est maintenu , le dispositif de secours permettant de prélever sur cette cotisation le non-perçu au titre de la taxe sur le potentiel financier devenant inutile du fait du caractère de taxe de répartition donné à cette taxe.
L'amendement proposé par votre commission des finances est indissociable de l'adoption d'un autre dispositif de financement , distinct et temporaire, permettant de répondre aux besoins nés de l'arrivée en phase de réalisation active des opérations de rénovation urbaine. Ce dispositif fait l'objet d'un second amendement de votre commission, présenté en première partie de la loi de finances 26 ( * ) .
Décision : votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi modifié.
* 19 Jusqu'au 31 décembre 2008, le financement était assuré par le Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) que la loi n° 2008-1330 de financement de la sécurité sociale pour 2009 a supprimé au 1er janvier 2009, son actif et son passif étant repris à cette date par la CCMSA.
* 20 Le plafond est celui de la sécurité sociale soit 34 260 euros au 1er janvier 2010.
* 21 Le financement du PNRQAD est assuré par la contribution d'Action Logement sur la période 2009-2011, à hauteur de 150 millions d'euros.
* 22 Il n'en est pas de même pour les SEM qui ne sont pas placées directement sous la tutelle du ministère.
* 23 Cette première estimation a été rapidement ramenée à 40 millions d'euros.
* 24 Déclaration de Benoist Apparu, secrétaire d'Etat chargé du logement le 27 septembre 2010.
* 25 Voit les « principales observations » exposées en début de rapport.
* 26 Amendement portant création d'un article additionnel après l'article 34.