D. LE PROGRAMME 147 « POLITIQUE DE LA VILLE »
Le programme « Politique de la ville » est exécuté sous la responsabilité du secrétaire général du comité interministériel des villes.
Il représente 618,25 millions d'euros en autorisations d'engagement et 618,35 millions d'euros en crédits de paiement.
Plusieurs dépenses fiscales liées aux exonérations en zones franches urbaines et à l'application du taux de TVA réduit pour l'accession à la propriété en zone ANRU, sont rattachées au programme pour un montant total estimé pour 2011 de 310 millions d'euros s'agissant des impôts d'Etat. Les dépenses fiscales sur impôts locaux prises en charge par l'Etat, qui n'avaient pas été chiffrées en 2010, compte tenu des incertitudes liées à la réforme de la taxe professionnelle, sont estimées à 157 millions d'euros, soit un montant équivalent à celui atteint en 2009.
L'évaluation des dépenses fiscales de l'Etat soulève des interrogations .
La dépense fiscale liée à l'application du taux de TVA à 5,5 % aux logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine a été très fortement réévaluée . Elle était chiffrée par les documents budgétaires de la loi de finances pour 2010 à 70 millions d'euros pour les années 2009 et 2010. Le projet annuel de performances pour 2011 a réévalué ces montants à 95 millions d'euros pour 2009 et 100 millions d'euros pour 2010, soit une progression de 43 %.
La réévaluation des estimations est plus importante encore (+ 64 %) pour l'exonération plafonnée à 100 000 euros du bénéfice réalisé par les entreprises exerçant une activité dans une zone franche urbaine (ZFU) de troisième génération ou créant une activité dans une ZFU entre le 1 er janvier 2006 et le 31 décembre 2011, qui s'établit désormais à 90 millions d'euros au lieu de 55 millions. La progression est liée, en l'espèce, au passage, en un an, du nombre de bénéficiaires identifiés de 6 600 à 9 600 16 ( * ) ce qui pourrait résulter de l'assouplissement de la législation en matière de création d'entreprises, avec la mise en place du statut d'auto entrepreneur . Cette mesure a pu avoir pour effet d'augmenter très fortement les créations d'établissements, mais pas nécessairement dans les mêmes proportions les bénéfices soumis à imposition.
Sur le sujet de l'arrivée à échéance de la première génération de zones franches , au 31 décembre 2011, votre rapporteur spécial constate que la question reste entière, mais également qu'elle a été posée par le Premier ministre, déclarant à l'occasion de l'installation du Conseil national des villes, le 26 mai 2010 qu'il « faut examiner les modalités de sortie de ce dispositif, pour assurer la meilleure continuité possible dans le développement des territoires . »
1. Un réaménagement très positif des actions
Plusieurs modifications de la maquette ont été apportées au programme 147 dans un but de meilleure lisibilité.
L'intitulé de l' action 1 a été modifié et devient « Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville ». Elle regroupe désormais, exclusivement et dans leur intégralité, les crédits d'intervention à destination des quartiers mobilisés au travers des Contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) y compris dans les domaines de l'emploi et du développement économique, ou les dispositifs spécifiques tels que « les écoles de la deuxième chance », les adultes-relais, la réussite éducative, les internats d'excellence et le programme « Ville Vie Vacances ».
L' action 2 « Revitalisation économique et emploi » est consacrée exclusivement aux compensations d'exonérations de charges en ZFU et en zones de redynamisation urbaine (ZRU) et à la subvention pour charge de service public de l'Etablissement public d'insertion de la défense (EPIDe).
L' action 3 « Stratégie, ressources et évaluation » regroupe les crédits de fonctionnement, d'études et de soutien à destination des organismes de la politique de la ville et des associations « têtes de réseau » qui étaient antérieurement éclatées entre les différentes actions.
Le périmètre de l'action 4 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie » n'a pas été modifié.
2. Des dotations en baisse
Les crédits du programme, constitués à 94 % de dépenses d'intervention , sont en baisse, respectivement de 13,4 % pour les autorisations d'engagement et 12 % pour les crédits de paiement.
Evolution des crédits du programme 147
(en euros)
|
Actions |
AE |
CP |
||||
|
LFI 2010 |
PLF 2011 |
Evolution |
LFI 2010 |
PLF 2011 |
Evolution |
|
|
1. Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville |
366 082 800 |
365 959 700 |
0,0% |
371 696 800 |
365 459 700 |
- 1,7% |
|
2. Revitalisation économique et emploi |
272 851 363 |
222 100 000 |
- 18,6% |
272 851 363 |
222 100 000 |
- 18,6% |
|
3. Stratégie, ressources et évaluation |
42 233 092 |
23 600 000 |
- 44,1% |
42 233 092 |
23 000 000 |
- 45,5% |
|
4. Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie |
33 082 842 |
6 600 000 |
- 80,1% |
15 677 340 |
7 800 000 |
- 50,2% |
|
Total |
714 250 097 |
618 259 700 |
- 13,4% |
702 458 595 |
618 359 700 |
- 12,0% |
Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances pour 2011
Cette diminution est supérieure à la norme d'économie retenue dans le cadre de la préparation du projet de budget pour 2011 et applicable aux missions.
Elle touche différemment les dispositifs du programme.
La réduction de crédits la plus importante (49,3 millions d'euros) résulte de la baisse des compensations d'exonérations de charges sociales dans les zones franches urbaines en raison de l'effet du recentrage du dispositif décidé par la loi de finances pour 2009 17 ( * ) et de la réforme de la taxe professionnelle qui rend les ZFU comparativement moins attractives.
La baisse de la dotation versée à l' agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) au titre des crédits d'intervention est limitée et préserve sa capacité d'intervention dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale ainsi que sur les actions les plus marquantes de la politique de la ville, Réussite éducative et adultes relais.
Evolution des crédits d'intervention de l'ACSE
(CP en millions d'euros)
|
Exécution 2009 |
LFI 2010 |
PLF 2011 |
Evolution 2011/2010 |
Evolution 2011/2009 |
|
|
Actions territorialisées (CUCS) |
174,5 |
164,3 |
159,8 |
- 3% |
- 8% |
|
Ingénierie des CUCS |
19,0 |
14,4 |
13,7 |
- 5% |
- 28% |
|
Ville Vie Vacances |
9,5 |
9,9 |
9,0 |
- 9% |
- 5% |
|
Réussite éducative |
85,6 |
89,5 |
83,0 |
- 7% |
- 3% |
|
Adultes relais |
84,1 |
77,6 |
76,6 |
- 1% |
- 9% |
|
Dynamique espoir Banlieues |
20,9 |
26,0 |
19,0 |
- 27% |
- 9% |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Il convient cependant de souligner que la compression des crédits budgétaires de l'ACSE s'est accompagnée d'une diminution de ses autres sources de financement, en provenance de la mission « Plan de relance », d'une part, et du Fonds social européen (FSE), d'autre part.
Les mesures d'économie justifiées auxquelles a été soumis le budget de l'agence auront nécessairement des conséquences au niveau local , dans la définition des enveloppes départementales qui devront intégrer des critères plus sélectifs et sélectionner les projets à subventionner en liaison étroite avec les trois priorités retenues par l'agence : l'emploi, la prévention de la délinquance et l'éducation.
L'ACSE est ainsi amenée , comme le relevait son directeur général auditionnée par votre rapporteur spécial, à appliquer de facto une révision de sa géographie prioritaire d'intervention , qui par ailleurs, est retardée depuis près de deux ans pour la globalité de la politique de la ville.
Votre rapporteur spécial constate que la diminution progressive des crédits des CUCS ne permettra pas une réelle prorogation des dispositifs existants. Elle renforce l'urgence de la réforme de la politique de la ville dont il n'est pas admissible qu'elle se fasse, sans décision politique, par le biais d' arbitrages budgétaires des responsables des opérateurs de l'Etat.
3. La rénovation urbaine, sujet budgétaire résiduel ?
S'agissant de la rénovation urbaine , la contribution du programme 147 est devenue très résiduelle. Le PNRU n'est plus financé sur crédits budgétaires depuis la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion et le PNRQAD est également financé sur les fonds d'Action logement.
Le projet de budget pour 2011 supprime la subvention pour charge de service public versée à l'ANRU en tant qu'opérateur du programme qui restait inscrite sur l'action 4 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie » et qui s'élevait à 4,7 millions d'euros en loi de finances initiale 2010 18 ( * ) .
Seuls subsistent des crédits à destination du programme de rénovation des trente collèges les plus dégradés qui avait été prévu par le plan « Dynamique espoir banlieues ». Les dotations inscrites à ce titre s'élèvent à 4,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 5,8 millions d'euros en crédits de paiement mais le programme, selon des indications confirmées par le directeur général de l'ANRU à votre rapporteur spécial, sera réduit à hauteur des engagements déjà pris et seuls huit collèges devraient en bénéficier au total.
Si la rénovation urbaine est, du fait de son nouveau mode de financement, sortie du champ de l'examen budgétaire, elle a toutefois laissé dans le programme 147 un solde d'engagements sur années antérieures non couverts par des crédits de paiement, estimé à environ 1,6 milliard d'euros au 31 décembre 2009. Le projet annuel de performances de la mission précise à cet égard en faisant référence au dispositif proposé par l'article 99 du présent projet de loi de finances, « qu'en 2011, ce financement sera complété par la mobilisation d'un fonds de péréquation géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et alimenté par la contribution sur les revenus locatifs dont ne seront plus exonérés les organismes de logement social . » Il estime que « compte-tenu de ces modes de financement pérennisés , les restes à payer présents dans la comptabilité de l'Etat au titre d'engagements de l'ANRU pris avant 2009 devraient être retirés et annulés en 2010 ou 2011 . »
Votre rapporteur spécial relève sur ce point une contradiction entre les déclarations ministérielles évoquant un prélèvement exceptionnel lié aux difficultés de bouclage des opérations de l'ANRU dans les trois prochaines années et l'affirmation selon laquelle l' alimentation de l'ANRU par le fonds destiné à la péréquation entre organismes HLM serait pérenne . Il regrette par ailleurs que le recours à de nouvelles contributions externes pour financer le PNRU n'ait pas donné lieu à une inscription sous forme de crédits budgétaires qui aurait assuré l'information du Parlement et garanti son pouvoir de contrôle.
* 16 La fiabilité de l'estimation est jugée pareillement bonne en 2010 et en 2011.
* 17 La loi de finances pour 2009 a plafonné le niveau de salaire ouvrant droit à exonération de cotisations sociales dans les ZFU à 1,4 SMIC et a prévu une exonération dégressive jusqu'à un seuil de 2,4 SMIC en 2010 et 2 SMIC en 2011.
* 18 Les subventions pour charges de service public versées à l'EPIDe et à l'ACSE ont été maintenues et réduites de 5 %, conformément à la lettre de cadrage du Premier ministre.