Projet de loi de finances pour 2011 : Relations avec les collectivités territoriales - Compte de concours financiers : avances aux collectivités territoriales

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 79 (Art. L. 2572-65 du code général des collectivités territoriales) - Reconduction et majoration du montant de la dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires (DSCEES) de Mayotte

Commentaire : le présent article propose de proroger la dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires (DSCEES) de Mayotte jusqu'en 2013 et de majorer son montant de 5 millions d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 2572-65 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ^{6 ( * )} a instauré, pour les années 2003 à 2007, une dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires (DSCEES) au profit des communes de Mayotte .

La loi précise que le montant de la dotation était en 2003 de 3,5 millions d'euros et évolue, depuis, proportionnellement au nombre d'élèves scolarisés à Mayotte. Elle est répartie entre les communes mahoraises au prorata du nombre d'élèves scolarisés dans les écoles préélémentaires et élémentaires et est destinée à financer les dépenses de construction et de rénovation des établissements scolaires.

L'existence de cette dotation est justifiée par le fait qu'aucune fiscalité locale à Mayotte ne permettait aux communes de financer leurs charges scolaires .

En 2007, les dispositions du code général des impôts devaient être étendues à Mayotte et rendre cette dotation inutile, mais les délais requis par les travaux préparatoires n'ont pas permis de tenir ce délai. L'article 105 de la loi de finances pour 2008 ^{7 ( * )} a donc prorogé jusqu'à la fin de l'année 2008 cette dotation.

En raison des difficultés rencontrées dans la mise en application du code général des impôts à Mayotte, celui-ci n'est toujours pas applicable, ce qui prive les communes de Mayotte d'importantes ressources fiscales. L'article 158 de la loi de finances pour 2009 ^{8 ( * )} a donc de nouveau prorogé la dotation jusqu'en 2011 .

Evolution du montant de la DSCEES

(en millions d'euros)

	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Montant	3,00	3,68	3,86	4,05	4,21	4,42	4,64	4,91
Taux d'évolution par rapport à l'année précédente		+ 5 %	+ 5 %	+ 5 %	+ 3,79 %	+ 5 %	+ 5,16 %	+ 5,78 %

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de modifier l'article L. 2572-65 du CGCT sur plusieurs points.

Son 1° tend à proroger la DSCEEC de deux années supplémentaires, jusqu'en 2013 .

Le 2° vise à préciser la règle d'évolution de la dotation. Il remplace le dispositif actuel, qui prévoit que la dotation « évolue [...] en fonction du nombre d'élèves scolarisés dans les écoles préélémentaires et élémentaires » par une indexation « sur le taux d'évolution du nombre d'élèves scolarisés dans les écoles préélémentaires et élémentaires constaté entre l'antépénultième et la pénultième année précédant l'année de son versement ».

Enfin, le 3° du présent article majore, en 2011, le montant de la dotation de 5 millions d'euros . Cette majoration sera intégrée dans la DSCEEC et appelée, à compter de l'année 2012, à évoluer au rythme fixé par le 2°.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels au présent article, proposés par notre collègue député Marc Laffineur, sur avis favorable du Gouvernement.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. UNE PROROGATION INÉVITABLE

Comme l'indique l'évaluation préalable du présent article fournie par le Gouvernement, « la conduite des travaux préparatoires à la réforme de la fiscalité locale à Mayotte dans le cadre de la départementalisation nécessitera encore quelques années. Il est prévu que ces travaux s'échelonneront au moins jusqu'en 2013, en vue de la mise en oeuvre d'une fiscalité directe locale à Mayotte à compter de 2014 . »

Comme votre commission des finances avait pu s'en rendre compte lors de l'adoption du rapport de notre ancien collègue Henri Torre, sur les conséquences de l'immigration clandestine à Mayotte ^{9 ( * )} , le retard de cette collectivité dans la mise en oeuvre d'une fiscalité de droit commun est particulièrement important . Le cadastre n'est pas achevé, l'état civil est incomplet, la numérotation des habitations déficiente. Il est donc pour le moment impossible de mettre en place la fiscalité locale nécessaire au financement des communes mahoraises.

Il en résulte la nécessité, pour permettre d'accueillir et de fournir dans de bonnes conditions des prestations scolaires aux enfants mahorais, de prévoir un financement de la construction des établissements par une subvention de l'Etat .

B. LA NÉCESSAIRE SIMPLIFICATION DE LA RÈGLE D'INDEXATION

La règle actuelle d'indexation s'avère complexe à mettre en oeuvre . En effet, en prévoyant que la DSCEEC évolue au rythme de l'augmentation des effectifs scolarisés, la rédaction actuelle implique chaque année une indexation, dans le projet de loi de finances initial, sur un taux prévisionnel d'évolution de ces effectifs puis, en loi de finances rectificative, une modification au vu de l'évolution réelle des effectifs constatée.

Or, cette règle d'indexation a vocation à évoluer, de manière générale, au même rythme que l'augmentation des effectifs scolarisés mais il n'est pas nécessaire que son évolution soit, chaque année, strictement la même que l'évolution des effectifs la même année.

En prévoyant qu'en année n, la dotation augmentera au même rythme que l'évolution des effectifs entre les années n-2 et n-1, la règle proposée par le présent article semble de nature à faciliter la mise en oeuvre de l'indexation tout en garantissant une évolution de la DSCEEC proportionnelle à celle des effectifs scolarisés .

C. UNE AUGMENTATION QUI CONSTITUE UNE MESURE DE PÉRIMÈTRE POUR L'ENVELOPPE FERMÉE

Le Gouvernement indique que « les communes mahoraises ne disposent pas à ce jour des ressources suffisantes pour assurer le financement de leurs charges dans le domaine scolaire . » Votre rapporteur spécial reconnaît la grande difficulté dans laquelle se trouvent les communes de Mayotte pour scolariser la population locale. Il remarque toutefois que la DSCEEC est versée depuis 2003 à ces communes et que son montant est indexé sur l'évolution des effectifs.

Par conséquent, il s'étonne qu'il faille aujourd'hui majorer son montant de 5 millions d'euros, soit près d'un doublement, puisque sans cette majoration, le montant de la DSCEEC aurait été de 5,2 millions d'euros en 2011 . Il faut probablement en conclure que, depuis 2003, le montant alloué à Mayotte était sous-évalué au regard des besoins de la collectivité et que l'Etat a décidé de doubler ce montant, dans le cadre notamment de la départementalisation du territoire.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial précise que cette majoration de 5 millions d'euros est une mesure de périmètre au regard de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. Il en résulte que cette hausse ne pèse pas sur les autres composantes de l'enveloppe, globalement stabilisée en valeur. C'est bien sur l'Etat, et non sur l'ensemble des collectivités territoriales françaises que pèsera la majoration proposée par le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 80 (Art. L. 2334-7, L. 3334-3, L. 3334-7-1, L. 4332-7, L. 5211-29, L. 5211-30, L. 5334-16 et L. 5842-8 du code général des collectivités territoriales) - Evolution des modalités de calcul des composantes de la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes, des établissements publics de coopération intercommunale, des départements et des régions

Commentaire : le présent article fixe, pour 2011, les évolutions de diverses composantes de la DGF en vue notamment de préserver des marges de manoeuvre pour les dotations de péréquation, dans un contexte de gel des concours de l'Etat.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose, dans le prolongement des mesures adoptées dans les précédentes lois de finances, la stabilisation des parts forfaitaires de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des strates communale et départementale, et l'ajustement à la baisse des compléments de garantie des communes, des dotations de compensation du bloc communal et de la dotation forfaitaire des régions.

A. LES MESURES CONCERNANT LA DGF DES COMMUNES

Le 1° du présent article apporte plusieurs modifications à l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, relatif à la dotation forfaitaire des communes.

1. La dotation de base et la dotation superficiaire

Le texte proposé fixe directement pour 2011 les montants minimum et maximum de la dotation de base et de la dotation superficiaire et, en conséquence, supprime la compétence du comité des finances locales pour déterminer le taux d'indexation de ces dotations dans les plafonds prévus par le code général des collectivités territoriales.

Les montants retenus , correspondant respectivement à des fourchettes de 64,46 euros à 128,93 euros et de 3,22 euros à 5,37 euros, sont ceux qui avaient été retenus par le comité des finances locales pour la répartition de la DGF 2010 .

La dotation de base par habitant comme la dotation superficiaire avaient évolué de + 0,4 % en 2010 par rapport à 2009. Cette indexation faisait suite au choix du comité des finances locales de fixer l'évolution de ces parts au maximum autorisé par le CGCT, soit à 75 % du taux de progression de la DGF (+ 0,6 % en 2010).

2. La part compensation

Le présent article réduit de 1,6 % les montants de la part « compensation » correspondant à l'ancienne compensation « part salaires » de la taxe professionnelle ainsi qu'à la compensation des baisses de DCTP supportées par certaines communes entre 1998 et 2001, incluses depuis 2004 dans la dotation forfaitaire. En 2010, le comité des finances locales avait fixé le taux d'évolution de cette dotation à 50 % du taux de progression de la DGF, soit + 0,3 %.

3. Le complément de garantie

La troisième modification a pour objet de réduire pour 2011 le complément de garantie à hauteur de 150 millions d'euros par rapport à 2010. Toutefois, alors qu'en 2009 et 2010, cette réduction avait pris la forme d'un écrêtement général de 2 %, la mesure de minoration ne toucherait que les communes « dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,75 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté au niveau national ». Au sein de ce groupe de communes, la minoration serait répartie au prorata de la population et de l'écart relatif de potentiel fiscal par habitant, sans que la minoration ne puisse être supérieure à 5 % du complément de garantie perçu l'année précédente.

Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, le nombre de communes touchées par cet écrêtement serait de 6 284 , pour l'essentiel dans les strates correspondant aux communes à forte population.

B. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX EPCI

Le 5° du présent article propose de modifier les règles applicables à l'évolution des parts de la dotation d'intercommunalité.

Le droit en vigueur précise que le montant total de la dotation d'intercommunalité est fixé chaque année par le comité des finances locales qui le répartit entre les communautés urbaines, les communautés de communes, les syndicats d'agglomération nouvelle et les communautés d'agglomération. Des règles d'évolution particulières à chacune des catégories d'EPCI accordent au comité des finances locales une marge d'appréciation encadrée.

1. Communautés de communes et communautés d'agglomération

Le (a) du 5° du présent article est relatif à l'évolution des dotations des communautés de communes et d'agglomération définies au II de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales.

Il prévoit le gel, à compter de 2011, des dotations par habitant aux montants qui avaient été fixés par le comité des finances locales pour 2010, soit :

DGF par habitant

Catégorie d'EPCI	Montant de la dotation moyenne par habitant (en euros)
Communautés d'agglomération	45,40
Communautés de communes ne faisant pas application des dispositions de l'article 1609 nonies C du CGI (fiscalité additionnelle)	20,05
Communautés de communes faisant application des dispositions de l'article 1609 nonies C du CGI (fiscalité économique unifiée)	24,48
Communautés de communes faisant application des dispositions de l'article 1609 nonies C du CGI (fiscalité économique unifiée bonifiée)	34,06

Source : projet de loi de finances article 80

Le (b) du 5° du présent article gèle l'évolution de la majoration attribuée en cas de transformation de syndicat ou communauté d'agglomération nouvelle en communauté d'agglomération.

Le 8° du présent article procède à une mesure de coordination à l'article L. 5842-8 du CGCT relatif aux communautés de communes et communautés d'agglomération de la Polynésie française. Il vise à supprimer la référence à une fixation des montants des dotations par le comité des finances locales.

2. Syndicats d'agglomération nouvelle

Le 7° du présent article vise à compléter l'article L. 5334-16 du CGCT relatif au calcul du potentiel financier des communes membres d'une communauté ou d'un syndicat d'agglomération nouvelle.

Le texte en vigueur, qui fait référence au taux de taxe professionnelle voté l'année précédente par la commune, n'étant plus opérant, il est proposé qu'à compter de 2011, le potentiel financier des communes concernées soit calculé conformément aux dispositions de l'article L. 2334-4, qui fait lui-même l'objet d'une refonte totale dans le présent projet de loi de finances (article 86).

3. Communautés urbaines

Le 6° du présent article est relatif aux communautés urbaines . Il prévoit de supprimer la règle fixée à l'article L. 5211-30 du CGCT selon laquelle le montant de l'attribution totale par habitant due à chaque communauté urbaine évolue chaque année selon un taux fixé par le comité des finances locales dans la limite du taux d'évolution de la dotation forfaitaire, et propose, à compter de 2011, le gel du montant de la dotation totale par habitant due à chaque communauté urbaine.

C. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPARTEMENTS

Le 2° du présent article propose une nouvelle rédaction des dispositions de l'article L. 3334-3 du CGCT relatif à la dotation forfaitaire des départements.

Il fixe à 74,02 euros par habitant le montant de la dotation de base par habitant, soit le niveau déterminé par le comité des finances locales pour 2010.

Il gèle le montant de la dotation de garantie au niveau perçu par chaque département en 2010.

Comme pour les communes, ces modifications ont pour effet de supprimer la compétence du comité des finances locales pour déterminer le taux d'indexation de ces dotations.

Rédaction actuelle du CGCT

Rédaction proposée par le PLF 2011

« Chaque département reçoit une dotation forfaitaire. « Pour 2004, le montant de cette dotation est égal, pour chaque département, à la somme des dotations dues au titre de 2003 en application du présent article, du quatrième alinéa de l'article L. 3334-4 et de l'article L. 3334-9, dans leur rédaction antérieure à la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), ainsi que du I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998), augmentée de 95 % du montant des compensations fiscales incluses dans la dotation générale de décentralisation dues aux départements au titre de l'exercice 2003, et minorée du montant prélevé en 2003 en application de l'article L. 3334-8 dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2004 précitée. Au montant ainsi calculé est appliqué un taux de progression fixé par le comité des finances locales entre 60 % et 80 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. « A compter de 2005, la dotation forfaitaire de chaque département, à l'exception du département de Paris, est constituée d'une dotation de base et, le cas échéant, d'une garantie. « En 2005, chaque département perçoit une dotation de base égale à 70 euros par habitant. Il perçoit le cas échéant une garantie égale à la différence entre le montant qu'il aurait perçu en appliquant à sa dotation forfaitaire de 2004 un taux de progression égal à 60 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement, d'une part, et sa dotation de base pour 2005, d'autre part. « A compter de 2006, le montant de la dotation de base par habitant de chaque département et, le cas échéant, sa garantie évoluent chaque année selon des taux de progression fixés par le Comité des finances locales. Ces taux sont au plus égaux, pour la dotation de base et sa garantie, respectivement à 70 % et 50 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement. « En 2005, la dotation forfaitaire du département de Paris est égale à la dotation forfaitaire qu'il a perçue l'année précédente indexée selon le taux de progression fixé en application du quatrième alinéa. « A compter de 2006, la dotation forfaitaire du département de Paris est égale à la dotation forfaitaire qu'il a perçue l'année précédente indexée selon le taux de progression correspondant à la moyenne pondérée des deux taux fixés par le comité des finances locales en application du cinquième alinéa. »

« Chaque département reçoit une dotation forfaitaire. « A compter de 2005, la dotation forfaitaire de chaque département, à l'exception du département de Paris, est constituée d'une dotation de base et, le cas échéant, d'une garantie. « En 2011, chaque département perçoit une dotation de base par habitant égale à 74,02 €. « Il perçoit le cas échéant une garantie égale en 2005 à la différence entre le montant qu'il aurait perçu en appliquant à sa dotation forfaitaire de 2004 un taux de progression égal à 60 % du taux de croissance de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement, d'une part, et sa dotation de base pour 2005, d'autre part. « En 2011, le montant du complément de garantie est égal à celui perçu en 2010. « En 2011, la dotation forfaitaire du département de Paris est égale à la dotation forfaitaire perçue l'année précédente. »

Le 3° du présent article complète l'article L. 3334-7-1 du CGCT par un alinéa qui prévoit le gel de la dotation de compensation de chaque département à son niveau de 2010.

D. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉGIONS

Le 4° du présent article procède à un écrêtement forfaitaire de 0,12 % de la dotation forfaitaire des régions.

Le premier alinéa complète en ce sens l'article L. 4332-7 du code général des collectivités territoriales afin de préciser qu'« en 2010, le montant de la dotation forfaitaire de chaque région est égal au montant perçu en 2010 diminué d'un taux de 0,12 % .».

Le sort particulier réservé aux régions s'explique par le fait que pour cette catégorie de collectivités, l' écrêtement forfaitaire prévu par le présent article doit dégager 6 millions d'euros qui seront automatiquement reversés en faveur de la part péréquation de la DGF des régions, aboutissant à un gel global de l'ensemble, sans apport supplémentaire du budget de l'Etat.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de Marc Laffineur, rapporteur spécial, et avec l' avis favorable du Gouvernement , l'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications d'importance variable sur cet article :

- un amendement tendant à supprimer l'écrêtement de 1,6 % de la compensation « part salaires » et à prévoir que celle-ci sera gelée à son montant de 2010, comme les autres parts de la dotation forfaitaire, après prise en compte des mouvements liés aux transferts du prélèvement France Télécom et de la TaSCom. Cette mesure est rendue possible par les modifications apportées aux articles 23 et 26 du présent projet de loi de finances qui ont créé un nouveau prélèvement sur recettes dont une part, d'un montant de 100 millions d'euros, sera utilisée à cet effet ;

- un amendement tendant, d'une part, à réduire de 20 millions d'euros la diminution du complément de garantie des communes et, d'autre part, à relever le taux d'effort maximal à 6 % afin que le mécanisme global soit davantage péréquateur ;

- un amendement visant à rétablir l'éligibilité des communes insulaires situées en parc naturel marin ^{10 ( * )} à la fraction « parc naturel » de la DGF. Adoptée à l'article 131 de la loi de finances pour 2010, cette extension, dont le coût est modeste (100 000 euros), a été supprimée par l'article 145 de la loi Grenelle II ^{11 ( * )} au motif du caractère « inique » de la légère réduction de la part des autres communes en parc national ;

- un amendement tendant à prévoir explicitement le gel de la dotation « parc national » à compter de 2011 ;

- un amendement précisant, compte tenu de la réforme de la taxe professionnelle, la nature des ressources de taxe professionnelles prises en compte dans le calcul du coefficient d'intégration fiscal (CIF) des établissements publics de coopération intercommunales (EPCI) en 2011 , afin de retenir en lieu et place des recettes de taxe professionnelle les produits de la compensation relais perçue en 2010 ;

- un amendement de précision sur le calcul de la dotation forfaitaire des communes issues de fusions ;

- trois amendements de nature rédactionnelle.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le dispositif proposé par le présent article s'inscrit dans la ligne des dispositifs votés dans les lois de finances pour 2009 et 2010 (écrêtement du complément de garantie des communes, gel de la croissance des dotations d'investissement), et dans le contexte général du gel des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.

Il limite la progression des parts forfaitaires de la dotation globale de fonctionnement de chacun des niveaux de collectivités territoriales afin d'assurer que les marges de manoeuvre disponibles viennent alimenter la croissance des dotations de péréquation. Les modalités retenues sont les suivantes :

- pour le bloc communal, gel en valeur des dotations de base par habitant, écrêtement du complément de garantie des communes en fonction du potentiel fiscal, écrêtement de la dotation de compensation des communes et EPCI ;

- pour les départements, gel en valeur de la dotation de base par habitant ;

- pour les régions, diminution de la dotation forfaitaire de 0,12 %.

Tableau récapitulatif des évolutions 2011 (projet de loi de finances initial)

Catégorie de collectivité	Dotations concernées	Règle applicable en 2011
Communes	Dotation de base des communes Dotation superficiaire Part « compensations » Parc national et naturel marin Complément de garantie	Montant 2010 (+ évolution population) id Abattement de 1,6 % Gel de l'enveloppe Ecrêté en fonction du Potentiel fiscal
EPCI	CC	Montant 2010 (+évolution population)
	CC TPU CC TPU bonifiée	Montant 2010 (+évolution population) id
	CA	Montant 2010 (+évolution population)
	CU	Montant 2010 (+évolution population)
	SAN	Montant 2010 (+évolution population)
Départements	Dotation de base Dotation de compensation Complément de garantie	Montant 2010 (+évolution population) Montant 2010 Montant 2010
Régions	Forfaitaire	Abattement de 0,12%

Source : DGCL

Les règles ainsi définies appellent plusieurs observations :

1. Le gel des dotations forfaitaires est imposé à un double titre : pour couvrir les contraintes, liées à l'augmentation de la population et au développement de l'intercommunalité, qui pèseront sur la répartition de la DGF en 2011 et pour assurer simultanément une progression satisfaisante des dotations de péréquation. Ces dotations sont en effet alimentées par le solde des ressources au titre de la DGF pour chaque niveau de collectivités, après financement des parts forfaitaires. Ainsi, le gel des dotations aboutit à les transformer en instruments de la péréquation horizontale .

2. Le dispositif de ciblage de l'écrêtement du complément de garantie mériterait d'être précisément évalué s'agissant de son impact sur les collectivités qui y seront soumises. Selon les informations données à votre rapporteur spécial, la limite de « 0,75 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté au niveau national » au-delà de laquelle s'applique l'écrêtement a pour objectif de frapper les grandes communes et d'épargner le monde rural. La détermination du curseur du prélèvement conduit cependant à un double risque : celui de toucher des communes qui peuvent légitimement se considérer comme « pauvres » en terme de potentiel fiscal, au regard de leur classement dans leur strate et celui d'aboutir à une concentration excessive du prélèvement . Afin d' obtenir des informations précises de la part du Gouvernement sur les simulations auxquelles il a nécessairement procédé, votre commission des finances propose, par un amendement d'appel, de porter la limite de 0,75 % à la moyenne du potentiel fiscal par habitant constatée au niveau national.

3. Lors de l'examen de la première partie du présent projet de loi de finances, l' Assemblée nationale a adopté un amendement à l'article 23 , relatif à l'évolution des compensations d'exonérations, qui vise à instituer en 2011 un prélèvement sur recettes de l'Etat (PSR) d'un montant de 115 millions d'euros ^{12 ( * )} . Constitué à partir de la comptabilisation dans l'enveloppe fermée de la dotation de compensation pour pertes de bases à son niveau 2010, ce PSR est versé globalement à la DGF 2011. Il permet de modifier assez sensiblement les règles d'évolution fixées par le présent article en supprimant l'écrêtement de la part « compensation » correspondant à l'ancienne compensation « part salaires » de la taxe professionnelle ainsi qu'à la compensation des baisses de DCTP supportées par certaines communes. Il conduit également à atténuer la diminution du complément de garantie des communes.

4. Fondamentalement, le dispositif proposé par le présent article pose la question du rôle et de l'avenir du comité des finances locales .

Créé par la loi du 3 janvier 1979 ^{13 ( * )} , celui-ci a pour objet de défendre les intérêts des collectivités locales sur le plan financier et d'harmoniser leur point de vue avec celui de l'Etat. A ce titre, il exerce traditionnellement un triple rôle :

- un pouvoir de décision et de contrôle (article L. 1211-3 du code général des collectivités territoriales), pour la répartition des principaux concours financiers de l'État aux collectivités locales ;

- une fonction consultative . En effet, le CFL est obligatoirement consulté pour tous les décrets à caractère financier intéressant les collectivités locales. Le Gouvernement peut aussi recueillir son avis sur tout projet de loi ou d'amendement concernant les finances locales ;

- un rôle de concertation et de proposition . Le CFL est ainsi amené à débattre des grandes réformes en matière de fiscalité locale, d'intercommunalité, de comptabilité communale ou encore de révision des bases cadastrales.

La loi impose, par ailleurs, au comité de se réunir au moins deux fois dans l'année pour la fixation et le contrôle des dotations de l'État et pour la régularisation des comptes du dernier exercice connu concernant la dotation globale de fonctionnement.

En proposant l'inscription directe dans la loi des divers montants des composantes de la DGF des collectivités territoriales, le projet de loi de finances prive le CFL d'une grande part de ses compétences .

Il devient donc nécessaire, pour préserver le rôle de cette instance de concertation entre l'Etat et les collectivités, de restaurer à son profit des marges de manoeuvre dans un contexte de gel durable des dotations, moins favorable que la période passée durant laquelle le CFL était amené à répartir la progression des concours de l'Etat.

La double fonction du CFL pourrait être, à l'avenir, d'une part de procéder aux ajustements des dotations en fonction notamment de critères territoriaux et, d'autre part, de définir les règles de la péréquation horizontale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 81 (Art. L. 2334-13, L. 2334-18-1, L. 2334-18-2 et L. 2334-18-4 du code général des collectivités territoriales) - Mesures relatives à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS), à la dotation de solidarité rurale (DSR) et à la dotation de développement urbain (DDU)

Commentaire : le présent article vise à préciser les règles d'évolution applicables en 2011 aux principales dotations de péréquation communale.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE ET DE COHÉSION SOCIALE

1. Le régime initial

La dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS) est l'une des composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes, destinée à garantir une péréquation entre collectivités territoriales.

Elle a été instituée par la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 d'orientation pour la ville, afin d'aider les communes confrontées à une insuffisance de leurs ressources au regard de leurs charges élevées.

En application de l'article 135 de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 (« Plan de cohésion sociale »), la DSU a bénéficié entre 2005 à 2009 d'un abondement supplémentaire, dont le montant était fixé à 120 millions d'euros par an, sous réserve que la DGF des communes et des EPCI augmente d'au moins 500 millions d'euros.

Synthèse des montants versés au titre de la DSU depuis 2004

(en millions d'euros)

	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Montant	635	759,6	879,6	999,6	1.093,8	1.163,7
Evolution	+ 3,3 %	+ 19,6 %	+ 15,8 %	+13,64 %	+ 9,4 %	+ 6,4 %

Source : DGCL

La trop grande souplesse des conditions d'éligibilité à la DSU, favorisant le saupoudrage, et l'inadéquation de ses critères d'attribution au regard des objectifs poursuivis, ont été à l'origine d'une réflexion sur la reforme de cette dotation, à laquelle a particulièrement contribué le comité des finances locales.

2. L'ajustement des lois de finances pour 2009 et 2010

Destinée à concentrer les moyens sur des communes les plus défavorisées, la réforme de la DSU votée en loi de finances pour 2009 a consisté à allouer la progression de 70 millions d'euros de la dotation, dite « DSU cible » , aux 150 premières communes de 10 000 habitants et plus et aux 20 premières communes de 5 000 à 9 999 habitants, classées suivant un indice synthétique de ressources et de charges.

Le Gouvernement ayant renoncé à proposer une réforme plus aboutie de la DSU-CS en 2009 qui se serait appuyée sur la remise à plat de la géographie prioritaire de la ville, la loi de finances pour 2010 a gelé pour 2010 les modalités de répartition de la DSU, telles qu'elles avaient été fixées par la loi de finances pour 2009 .

Les attributions versées aux communes en 2009 ont ainsi été reconduites en 2010 et majorées du taux de croissance de la DSU.

B. LA DOTATION DE SOLIDARITÉ RURALE

Deuxième volet de la réforme de la DGF du 31 décembre 1993, la dotation de solidarité rurale (DSR) est une dotation de péréquation réservée aux communes de petite taille. Elle est attribuée pour tenir compte d'une part des charges que supportent les communes rurales pour maintenir un niveau de services suffisant et d'autre part de l'insuffisance de leurs ressources fiscales. L'article L. 2334-20 du code général des collectivités territoriales dispose que cette dotation comporte une fraction dite « bourgs-centres » et une fraction de « péréquation ».

La population prise en compte pour l'éligibilité et le calcul de la DSR est la population DGF. Par ailleurs, il n'est pas attribué de DSR dans les départements de la petite couronne parisienne (Hauts de Seine, Seine-Saint-Denis, Val de Marne).

La fraction « Bourgs-centres » bénéficie aux communes supportant des charges de centralité. Elle représente plus de 315 millions d'euros pour l'année 2010 en métropole. Sont éligibles à la fraction « bourgs-centres », les communes de moins de 10 000 habitants, chefs lieux de canton, ou regroupant au moins 15 % de la population du canton ainsi que les communes chefs lieux d'arrondissement de 10 000 à 20 000 habitants. 4 097 communes, regroupant une population de 10 920 303 habitants, ont bénéficié de cette fraction en 2010.

La fraction « péréquation » représente plus de 444 millions d'euros en 2010. Elle est attribuée aux communes de moins de 10 000 habitants dont le potentiel financier par habitant (Pfi) est inférieur au double du potentiel financier moyen par habitant des communes appartenant à la même strate démographique. En 2010, le nombre de communes éligibles à la DSR péréquation s'est établi à 34 369 contre 34 399 en 2009, regroupant une population de 32 717 549 habitants.

C. LA DOTATION DE DÉVELOPPEMENT URBAIN

Instituée par l'article 172 de la loi de finances pour 2009, la dotation de développement urbain (DDU) complète pour les communes urbaines la palette des dotations de péréquation réparties par le comité des finances locales.

En 2009 et en 2010, la DDU s'est élevée à 50 millions d'euros , de façon à compléter l'abondement annuel supplémentaire de la dotation de solidarité urbaine (70 millions d'euros), afin d'assurer le respect des engagements fixés par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005.

Le décret n° 2009-637 du 8 juin 2009 a défini trois conditions cumulatives d'éligibilité à la DDU :

- être éligibles à la DSU ;

- avoir une proportion de population habitant en zone urbaine sensible supérieure à 20 % de la population totale de la commune ;

- faire partie du périmètre d'intervention de l'ANRU au titre du programme national de rénovation urbaine qui est consacré à la mise en oeuvre de conventions pluriannuelles.

Les communes ainsi sélectionnées sont ensuite classées dans l'ordre décroissant d'un indice synthétique de ressources et de charges prenant en compte le potentiel financier, le nombre de bénéficiaires d'aides au logement et le revenu moyen par habitant.

La dotation est versée aux 100 premières communes du classement.

Déconcentrée au niveau des préfectures, l'attribution des crédits de la DDU fait l'objet d'une contractualisation entre les communes éligibles, ou l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres, s'il est doté de la compétence politique de la ville, et le représentant de l'Etat dans le département.

Les crédits sont répartis au niveau local sur la base de projets structurants répondant aux objectifs prioritaires fixés par le Gouvernement, après avis du Conseil national des villes. En 2010, ces priorités sont le renforcement de la mixité sociale, l'accès à la connaissance, à la culture et aux nouvelles technologies, l'accès à l'emploi et à la sécurité des habitants des quartiers populaires.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA PROGRESSION GARANTIE DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION, DSU ET DSR

Le présent article prévoit une augmentation de la masse mise en répartition , au titre de la DSU-CS , de 77 millions d'euros, soit + 6,23 % par rapport au montant mis en distribution en 2010 qui s'élevait à 1 169 122 758 euros, après prélèvement de la quote-part réservée aux communes des départements et collectivités d'outre-mer.

A titre dérogatoire, la DSU-CS avait progressé de 70 millions d'euros entre 2008 et 2009 et entre 2009 et 2010.

Le présent article pour 2011 prévoit également, pour 2011, un accroissement de la DSR de 50 millions d'euros , soit + 6,23 % par rapport au montant mis en répartition en 2010, qui s'est établi à 802 292 109 euros (dont 760 272 796 euros répartis en métropole).

Cette augmentation est identique en pourcentage à celle prévue pour la DSU-CS. Elle serait destinée intégralement à la fraction « péréquation » afin d'accentuer l'effort consenti en faveur des petites communes rurales. Ces mesures permettraient ainsi une hausse de 11,2 % des attributions au titre de la fraction péréquation des communes éligibles.

B. LA PROROGATION DU DISPOSITIF DE « DSU CIBLE »

Le présent article propose la prorogation en 2011 des modalités de répartition de la DSU en vigueur.

Une reconduction du mécanisme dit de « DSU cible » doit permettre, à titre transitoire, de concentrer pour une année supplémentaire l'essentiel de la progression de la dotation sur les communes les plus défavorisées.

Par conséquent, la répartition 2011 reposera sur un mécanisme à trois niveaux :

- les communes éligibles en 2011 et déjà éligibles en 2010 percevront une attribution égale à celle de 2010 ;

- les communes classées, en fonction de l'indice synthétique de ressources et de charges, dans la première moitié de la strate des communes de 10 000 habitants et plus, bénéficieront d'une dotation égale à celle de 2010 majorée de 1,5 % ;

- les 250 premières communes de la catégorie des communes de 10 000 habitants et plus et les 20 premières communes de la strate des communes de 5 000 à 9 999 habitants bénéficieront, en plus de leur attribution de droit commun, d'une « DSU cible ». Alimentée par la progression entre 2010 et 2011 du montant total de DSU alloué aux communes de métropole, cette « DSU cible » est répartie entre les deux catégories démographiques au prorata de leur population dans le total des communes bénéficiaires.

C. LA RECONDUCTION DE LA DDU

Enfin, le paragraphe II du présent article propose de maintenir à 50 millions d'euros le montant de la DDU pour 2011.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de Marc Laffineur, rapporteur spécial et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à ne pas imposer, par la loi, l'affectation de la totalité de la croissance de la dotation de solidarité rurale (DSR) à la seule fraction « péréquation » de cette dotation.

Elle a également adopté, dans les mêmes conditions, deux amendements rédactionnels.

Enfin, à l'initiative de notre collègue député Arnaud Richard, elle a adopté avec l'avis de sagesse du Gouvernement, et l'avis personnel favorable du rapporteur spécial, un amendement tendant à augmenter de vingt à trente ^{14 ( * )} le nombre de communes éligibles à la DSU-CS, dont la population est comprise entre 5 000 et 9 999 habitants , qui bénéficieraient du dispositif de « DSU-cible » .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur spécial se félicite de la priorité accordée aux dotations de péréquation communales dont le projet de loi de finances préserve l'efficacité dans le contexte d'un gel en volume des concours de l'Etat aux collectivités territoriales. La préservation de l'objectif de péréquation s'effectuera cependant au détriment des dotations de base dont la baisse pourra être significative pour certaines communes.

S'agissant de la DDU, il observe que le taux de consommation de la DDU s'est sensiblement amélioré après un démarrage difficile en 2009. Toutefois, le dispositif a apporté une complexité supplémentaire au sein de l'ensemble des soutiens aux communes urbaines visées par la politique de la ville. Un bilan des avantages et des limites du mécanisme de la DDU devrait donc être établi rapidement.

Il prend acte du report de la réforme de la DSU pour la seconde année consécutive et de l'engagement reformulé par le Gouvernement et le Premier ministre que l'année « 2012 se traduira par une refonte de la DSU rendue nécessaire par la révision de la géographie prioritaire et la prise en compte de la réforme de la fiscalité locale engagée par la création de la contribution économique territoriale (CET) et de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) en lieu et place de la taxe professionnelle ».

S'agissant de la DSR , au-delà des mesures proposées par le présent article en vue de l'accroissement de la fraction péréquation de la DSR, un groupe de travail du comité des finances locales a été créé en 2009 afin de déterminer les aménagements souhaitables des règles de répartition des deux fractions de la DSR .

Différents scénarios ayant pour objectif de resserrer le nombre de bénéficiaires afin d'éviter le saupoudrage ont été examinés, dont l'hypothèse de la mise en place d'une DSR « Cible ».

Selon les informations données à votre rapporteur spécial, la réforme de la DSR pourrait faire prochainement l'objet d'un amendement du Gouvernement .

Il convient enfin de souligner que, comme pour l'article 80, le présent article aboutit à restreindre fortement le rôle du comité des finances locales dans la mesure où les règles d'évolution des dotations de péréquation sont inscrites directement dans la loi.

Votre commission souhaite, à cet égard, préserver également le rôle du CFL s'agissant de la répartition interne de l'évolution de la DSR entre la fraction « Bourgs-centres » et la fraction « péréquation ». Elle vous propose en ce sens un amendement confiant explicitement au comité des finances locales le soin de répartir la croissance de la DSR entre ses deux fractions « péréquation » et « Bourgs-centres ».

S'agissant des règles de répartition de l'augmentation de la DSU-CS , le dispositif adopté par l'Assemblée nationale établit un parallélisme entre la situation des communes de plus de 10 000 habitants, pour lesquelles cette augmentation est désormais ciblée sur 250 communes au lieu de 150, et la situation des communes de moins de 10 000 habitants pour lesquelles la cible serait élargie à 30 communes au lieu de 20.

Toutefois, comme l'a souligné le secrétaire d'Etat aux collectivités territoriales, ce dispositif tend à modifier, encore une fois, un mécanisme dont le caractère transitoire est admis dans l'attente d'une réforme d'ampleur.

Considérant pour ce motif que la modification intervenue est inopportune, votre commission vous propose un amendement de retour à la situation stabilisée en 2010 .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 82 (Art. L. 2334-32 à L. 2334-39 du code général des collectivités territoriales) - Fusion de la dotation globale d'équipement des communes et de la dotation de développement rural en une dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR)

Commentaire : le présent article propose de créer une nouvelle dotation à destination des communes rurales par la fusion de la DGE et de la DDR.

I. LE DROIT EXISTANT

Les concours financiers de l'Etat aux communes et à leurs groupements répondant à l'objectif de soutien à l'investissement local sont, pour le monde rural, la dotation globale d'équipement et la dotation de développement rural, dont les crédits figurent à l'action 1 « soutien aux projets des communes et groupements de communes » du programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

A. LA DOTATION GLOBALE D'ÉQUIPEMENT (DGE) DES COMMUNES ET DE LEURS GROUPEMENTS

Prévue par la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et aux libertés des communes, des départements et des régions, la DGE des communes a été mise en place par la loi du 7 janvier 1983. Cette dotation vise à financer certaines dépenses d'investissement des collectivités.

En bénéficient :

- les communes de 2 000 habitants au plus dans les départements de métropole ou 7 500 habitants dans les DOM ;

- les communes de 2 001 à 20 000 habitants dans les départements de métropole ou de 7 501 à 35 000 habitants dans les DOM et dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel financier moyen des communes de métropole de 2 001 à 20 000 habitants ;

- les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de 20 000 habitants au plus dans les départements de métropole et 35 000 habitants dans les DOM ;

- les EPCI de plus de 20 000 habitants dans les départements de métropole et de plus de 35 000 habitants dans les DOM, dont les communes membres sont toutes éligibles à la DGE des communes ;

- les EPCI de plus de 20 000 habitants dans les départements de métropole et de plus de 35 000 habitants dans les DOM, dont le potentiel fiscal moyen par habitant est inférieur à 1,3 fois celui de l'ensemble des EPCI de même nature et dont toutes les communes membres ont une population inférieure à 3 500 habitants.

La DGE est attribuée sous la forme de subventions sur projets.

Son montant, ouvert en loi de finances initiale, s'élève en autorisations d'engagement à 484,385 millions d'euros pour 2010 .

B. LA DOTATION DE DÉVELOPPEMENT RURAL (DDR) DES COMMUNES ET DE LEURS GROUPEMENTS

Créée par la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, la dotation de développement rural (DDR) est également attribuée sous la forme de subventions sur projets.

La DDR comprend deux parts :

- la première part permet de financer des projets de développement économique et social ou des actions en faveur des espaces naturels. Elle bénéficie aux EPCI à fiscalité propre, exerçant une compétence économique et répondant à certaines conditions démographiques ;

Conditions démographiques requises pour bénéficier de la première part de la DDR

* avoir une population regroupée inférieure à 60 000 habitants ;

* ne pas remplir les conditions nécessaires pour une transformation en communauté d'agglomération, sauf présence d'une enclave qui ne permet pas de se transformer en communauté d'agglomération ;

* compter au moins deux tiers de communes membres ayant moins de 5 000 habitants chacune.

- la seconde part permet de financer des projets destinés à maintenir et développer les services publics en milieu rural. Elle bénéficie aux EPCI éligibles à la première part, aux syndicats mixtes composés uniquement d'EPCI éligibles à la première part et aux communes éligibles à la seconde fraction de la dotation de solidarité rurale.

Son montant, ouvert en loi de finances initiale, s'élève en autorisations d'engagement à 131,3 millions d'euros pour 2010 .

C. DES PROCÉDURES COMPLEXES ET REDONDANTES

Si les modalités de calcul des enveloppes départementales de la DGE et de la DDR sont reconnues comme étant particulièrement complexes, les procédures d'attribution font également intervenir des commissions d'élus distinctes que le préfet doit saisir pour avis. Le tableau ci-dessous détaille la composition et le rôle de chacune des deux commissions :

Tableau comparatif des commissions d'élus DGE et DDR

Commission d'élus de la DGE

Commission d'élus de la DDR

Article L. 2334-35 du CGCT ( Composition ) « Dans chaque département, il est institué auprès du représentant de l'Etat une commission composée : « 1° Des représentants des maires des communes dont la population n'excède pas 20 000 habitants ; « 2° Des représentants des présidents des établissements publics de coopération intercommunale dont la population n'excède pas 20 000 habitants. « Pour chacune de ces catégories, les membres de la commission sont désignés par l'association des maires du département. « Si, dans le département, il n'existe pas d'association de maires ou s'il en existe plusieurs, les membres de la commission sont élus à la représentation proportionnelle au plus fort reste par deux collèges regroupant respectivement les maires ou les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale appartenant à chacune des deux catégories mentionnées aux 1° et 2° ci-dessus. « Les représentants des maires élus ou désignés en application du 1° ci-dessus doivent détenir la majorité des sièges au sein de la commission. « A chacune de ses réunions, la commission désigne un bureau de séance. Le secrétariat de la commission est assuré par les services du représentant de l'Etat dans le département. Le secrétaire général de la préfecture assiste aux travaux de la commission. « Le mandat des membres de la commission expire à chaque renouvellement général des conseils municipaux. »

Article L. 2334-40 du CGCT ( Composition ) « Dans chaque département, il est institué auprès du représentant de l'Etat une commission composée des représentants des présidents des établissements publics de coopération intercommunale dont la population n'excède pas 60 000 habitants. A compter du renouvellement général des conseils des établissements publics de coopération intercommunale mentionné au II de l'article 54 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), les représentants des maires de communes éligibles à la seconde part sont également membres de la commission et se prononcent sur les projets présentés au titre de cette part. « Les membres de la commission sont désignés par l'association des maires du département. « Si, dans le département, il n'existe pas d'association de maires ou s'il en existe plusieurs, les membres de la commission sont élus à la représentation proportionnelle au plus fort reste par un collège regroupant les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale ou les maires. « A chacune de ses réunions, la commission désigne un bureau de séance. Le secrétariat de la commission est assuré par les services du représentant de l'Etat dans le département. Le préfet ou son représentant assiste aux travaux de la commission. « Le mandat des membres de la commission expire à chaque renouvellement général des conseils des établissements publics de coopération intercommunale. »

Commission d'élus de la DGE

Commission d'élus de la DDR

Article L. 2334-35 du CGCT ( Rôle ) « La commission fixe chaque année les catégories d'opérations prioritaires et, dans des limites fixées par décret en Conseil d'Etat, les taux minima et maxima de subvention applicables à chacune d'elles. Elle est également consultée par le représentant de l'Etat sur les montants respectifs de la fraction de la dotation globale d'équipement répartie entre les communes et établissements publics de coopération intercommunale éligibles dont la population n'excède pas 2 000 habitants et de la fraction répartie entre les communes et établissements publics de coopération intercommunale éligibles dont la population est supérieure à 2 000 habitants. « Le représentant de l'Etat dans le département arrête chaque année, suivant les catégories et dans les limites fixées par la commission, la liste des opérations à subventionner ainsi que le montant de l'aide de l'Etat qui leur est attribuée. Il en informe la commission ainsi que la conférence départementale d'harmonisation des investissements instituée par l'article L. 3142-1. »

Article L. 2334-40 du CGCT ( Rôle ) « Les attributions sont arrêtées par le représentant de l'Etat dans le département, sous forme de subventions, après avis de la commission d'élus prévue au présent article. Ces subventions sont attribuées, au titre de la première part, en vue de la réalisation de projets de développement économique et social ou d'actions en faveur des espaces naturels et, au titre de la seconde part, en vue de la réalisation de projets destinés à maintenir et développer les services publics en milieu rural. « La commission évalue les attributions au titre de la première part en fonction de critères comprenant notamment l'augmentation attendue des bases de fiscalité directe locale ou les créations d'emplois prévues sur le territoire des établissements publics de coopération intercommunale considérés. « Le préfet arrête chaque année, après avis de la commission, les opérations à subventionner ainsi que le montant de l'aide de l'Etat qui leur est attribuée. Il en informe la commission ainsi que la conférence départementale d'harmonisation des investissements instituée par l'article L. 3142-1. »

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de fusionner la DGE des communes et la DDR en une dotation unique, intitulée dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), suivant les préconisations des conclusions du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 11 mai 2010, dans le but d'optimiser l'effet des masses budgétaires dédiées aux communes rurales et de simplifier l'accès à celles-ci.

Il prévoit, en conséquence, de remplacer les sections 4 et 5 du code général des collectivités locales, respectivement consacrées à la dotation globale d'équipement et à la dotation de développement rural, par une nouvelle section intitulée « Dotation d'équipement des territoires ruraux » comprenant huit articles.

L'article L. 2334-32 fixe le montant de la nouvelle dotation pour 2011 et son régime d'indexation à compter de 2012. Le montant 2011 , soit 615 689 257 euros, correspond exactement à la somme des montants 2010 de DGE et de DDR .

Les articles L. 2334-33 et L. 2334-34 définissent les critères d'éligibilité des bénéficiaires.

La DETR vise à subventionner les dépenses d'équipement des communes et groupements de communes à fiscalité propre, situés essentiellement en milieu rural. Les critères retenus sont fondés sur la population et la richesse fiscale des communes et EPCI à fiscalité propre, déjà en vigueur dans l'un ou l'autre des deux dispositifs fusionnés.

Conditions démographiques et financières requises pour bénéficier de la DETR (communes )

- avoir une population qui n'excède pas 2 000 habitants dans les départements de métropole et 3 500 habitants dans les départements d'outre-mer ;

- ou avoir une population qui n'excède pas 20 000 habitants dans les départements de métropole et 35 000 habitants dans les départements d'outre-mer et un potentiel financier moyen par habitant inférieur à 1,3 fois le potentiel financier moyen par habitant de l'ensemble des communes dont la population est supérieure à 2 000 habitants et n'excède pas 20 000 habitants.

Conditions démographiques et financières requises pour bénéficier de la DETR (EPCI)

- avoir une population qui n'excède pas 20 000 habitants dans les départements de métropole et 35 000 habitants dans les départements d'outre-mer ;

- ou avoir une population qui n'excède pas 60 000 habitants, et

soit ne compter que des communes répondant aux critères d'éligibilité

soit avoir un potentiel fiscal moyen par habitant inférieur à 1,3 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de même catégorie

soit ne compter que des communes ayant une population inférieure à 15 000 habitants.

L'article L. 2334-35 précise les modalités de calcul des enveloppes départementales .

Les critères retenus sont, d'une part, pour 70 % du montant total de la dotation, la population, le potentiel fiscal moyen par habitant des EPCI éligibles, et d'autre part, pour 30 % du montant total, la densité de population du département et le potentiel financier moyen des communes éligibles.

Ces modalités de calcul tendent à favoriser l'intercommunalité en réservant la plus grande part de l'enveloppe aux calculs basés sur les critères relatifs aux EPCI.

Un système de garantie est prévu afin que le montant de l'enveloppe départementale ainsi calculée soit au moins égal à 90 % et au plus égal à 110 % du montant de l'enveloppe versée au département l'année précédente au titre de la DGE et de la DDR.

L'article L. 2334-36 définit le champ d'éligibilité des projets qui pourront être subventionnés. Les investissements et projets concernés doivent se situer dans « le domaine économique, social, environnemental et touristique » ou favoriser « le développement ou le maintien des services publics en milieu rural ».

Il est également prévu que la DETR finance des projets d'investissement, ainsi qu'une partie limitée des dépenses de fonctionnement nécessaires notamment au démarrage des projets subventionnés.

L'article L. 2334-37 institue une commission d'élus , sur le modèle de la commission d'élus de la DGE des communes.

L'article L. 2334-38 exclut du bénéfice de la DETR les investissements faisant l'objet de subventionnement spécifique de l'Etat, tels que certains investissements des agglomérations nouvelles.

L'article L. 2334-39, enfin, renvoie à un décret en Conseil d'Etat les conditions d'application du nouveau dispositif.

L'Assemblée nationale a adopté sur cet article onze amendements de la commission des finances, de nature rédactionnelle ou de coordination, avec l'avis favorable du Gouvernement .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur spécial approuve, dans son principe, cette mesure de simplification qui est de nature à renforcer l'efficacité des subventions versées par l'Etat et à réduire les délais d'instruction et de décision.

En 2011, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » prévoit au titre de la DETR 616 millions d'euros en autorisations d'engagement et 576 millions d'euros en crédits de paiement, dont :

- 484,4 millions d'euros en AE et 445,1 millions d'euros en CP au titre de l'ancienne DGE ;

- 131,3 millions d'euros en AE=CP pour l'ancienne DDR.

Le contrôle de l'exécution du budget 2011 permettra de vérifier la pertinence des choix effectués s'agissant de l'effet de levier des subventions par rapport aux investissements réalisés par les collectivités bénéficiaires.

Votre rapporteur spécial constate cependant que la nouvelle commission dont la création est proposée, ne disposera pas de compétences aussi étendues que la commission d'élus actuellement en charge de la DDR . Celle-ci est en effet consultée sur chacune des opérations subventionnables.

Or, le texte proposé pour définir les attributions de la nouvelle commission d'élus DETR s'inspire du modèle de la commission DGE qui n'est saisie pour avis que de la définition des catégories d'opérations prioritaires et, dans des limites fixées par décret en Conseil d'Etat, des taux minima et maxima de subvention applicables à chacune d'elles.

Ce choix aboutit à priver les élus de compétences qu'ils exercent actuellement .

Votre rapporteur spécial vous propose un premier amendement visant à les rétablir en prévoyant que la liste des opérations à subventionner et les montants des subventions sont soumis pour avis à la commission d'élus.

En outre, afin de ne pas retarder les procédures de répartition des subventions en 2011, du fait des élections des nouvelles commissions, il vous propose un deuxième amendement disposant qu'exceptionnellement en 2011 la commission d'élus de la DETR sera composée des deux commissions d'élus DGE et DDR fusionnées.

Enfin, il vous propose un troisième amendement rédactionnel .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 83 - Abondement du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées

Commentaire : le présent article prévoit de fixer à 10 millions d'euros le montant du fonds destiné aux communes perdant des ressources du fait de la restructuration des armées.

I. LE FONDS DE SOUTIEN AUX COMMUNES TOUCHÉES PAR LE REDÉPLOIEMENT TERRITORIAL DES ARMÉES

Dans le cadre du plan d'accompagnement territorial de la restructuration des armées sur la période 2009-2015, la loi de finances pour 2009 (article 173) a institué un fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées, dont les règles de fonctionnement ont été codifiées à l'article L. 2335-2-1 du code général des collectivités territoriales.

Ce fonds est destiné à limiter l'impact budgétaire des variations démographiques des communes résultant d'une restructuration des implantations militaires sur le territoire national. Il peut notamment être destiné à équilibrer temporairement les budgets des services publics locaux soumis à une stricte règle d'équilibre budgétaire et affectés par une variation sensible du nombre d'usagers potentiels.

Son montant a été fixé à 5 millions d'euros pour 2009 et porté à 10 millions d'euros par la loi de finances pour 2010 . Ces crédits sont inscrits au programme 122 « Concours spécifiques et administration » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de fixer pour 2011 le montant du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées à 10 millions d'euros .

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur spécial note que l'augmentation du montant du fonds de soutien répond à l' engagement pris par le Gouvernement de porter progressivement ses ressources à 30 millions d'euros. Le montant total affecté au fonds pourrait cependant se limiter à 25 millions d'euros, en adéquation avec le montant des demandes d'aide reçues des collectivités.

Selon les indications très détaillées fournies par la DGCL, le fonds n'a donné lieu à aucun versement au cours de l'année 2009 mais à des premières demandes d'attribution en 2010.

Treize communes ont ainsi sollicité une aide pour un montant total de 9,667 millions d'euros.

Parmi elles, cinq communes répondent aux conditions d'un soutien en 2010 pour un montant de 4,4 millions d'euros :

- une demande pour la ville d'Arras d'un montant de 1 million d'euros suite à la dissolution du 601 ^ème Régiment de la circulation routière au 1 ^er juillet 2009 ;

- une aide de 250 000 euros pour la ville de Sourdun impactée par le départ, au 1 ^er juillet 2009, du 2 ^ème Régiment de Hussards ;

- une demande d'aide à hauteur de 1 million d'euros pour la ville de Barcelonnette (500 000 euros pour 2009 et 2010) liée à la fermeture de l'antenne du Centre National d'Aguerrissement en Montagne (CNAM) le 1 ^er janvier 2009 ;

- une aide de 150 000 euros pour la commune de Thierville-sur-Meuse liée à la restructuration au 1 ^er juillet de deux Régiments de chasseurs (RCH) en un seul et unique RCH ;

- une aide de 2 millions d'euros pour la ville de Briançon du fait des cessions envisagées par l'Etat d'un patrimoine considérable dans le cadre du contrat de redynamisation des sites de la Défense (CRSD).

Huit demandes pour un total de 5,267 millions d'euros apparaissent prématurées ou non recevables au terme de l'instruction et ne peuvent donner lieu au versement d'une aide en 2010.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 84 (Art. L. 3334-6-1 du code général des collectivités territoriales) - Prise en compte de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) dans la répartition de la dotation de péréquation urbaine

Commentaire : le présent article prévoit de tirer les conséquences, pour les règles de répartition de la dotation de péréquation urbaine, de la généralisation du RSA au 1 ^er juin 2009.

I. LE DROIT EXISTANT

La dotation de péréquation urbaine (DPU) est une composante de la dotation globale de fonctionnement des départements.

Cette enveloppe est versée aux départements dont le potentiel financier par habitant est inférieur ou égal à 1,5 fois le potentiel financier par habitant moyen de l'ensemble des départements « urbains » ^{15 ( * )} .

Elle est répartie en fonction du potentiel financier, du revenu par habitant, de la proportion de bénéficiaires d'aides personnalisées au logement et de la proportion de bénéficiaires du RMI (article L. 3334-6-1 du code général des collectivités territoriales).

Le montant total réparti entre les départements de métropole au titre de la DPU s'élève à 515 771 454 euros en 2010.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de supprimer la référence au revenu minimum d'insertion à l'article L. 3334-6-1 du CGCT et de la remplacer par la mention des charges supportées par les départements au titre du RSA (proportion de bénéficiaires du montant forfaitaire et du montant forfaitaire majoré), tel que définies à l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles.

Il vise ainsi à tirer les conséquences techniques de la généralisation du revenu de solidarité active intervenue le 1 ^er juin 2009 et de la disparition concomitante du revenu minimum d'insertion.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

La disposition proposée par le présent article est une mesure de simple coordination qui modifie une référence devenue obsolète.

Elle est indépendante de la réflexion à mener sur le financement des prestations sociales par les départements.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 85 (Art. L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales) - Elévation du seuil d'éligibilité à la garantie attribuée au titre du coefficient d'intégration fiscale

Commentaire : le présent article vise à relever les seuils d'éligibilité à la garantie de dotation d'intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale, attribuée au titre du coefficient d'intégration fiscale (CIF).

I. LE DROIT EXISTANT

La DGF des groupements de communes est distribuée par l'Etat selon plusieurs critères : la population, le potentiel fiscal et le coefficient d'intégration fiscale (CIF) qui est la mesure économique de l'intégration fiscale, c'est-à-dire du poids de la fiscalité intercommunale par rapport à la fiscalité totale communale et intercommunale. Plus un EPCI est fiscalement intégré (et donc plus il exerce de compétences), plus son CIF est important. Plus le CIF est important, plus la DGF de l'EPCI est importante.

Ainsi le montant de DGF obtenu est d'autant plus important que la structure intercommunale fait partie d'une catégorie exerçant de nombreuses compétences et qu'elle présente une forte intégration fiscale, c'est-à-dire que la part des recettes fiscales est plus élevée dans le total des impôts levés « communes + groupement » ^{16 ( * )} .

Le mode de calcul du CIF est précisé par l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales :

« Le coefficient d'intégration fiscale, qui est défini pour les communautés urbaines, les communautés de communes et les communautés d'agglomération, est égal, pour chacun de ces établissements publics, au rapport entre :

a) Les recettes provenant des quatre taxes directes locales, de la taxe ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères et de la redevance d'assainissement perçues par l'établissement public minorées des dépenses de transfert ^{17 ( * )} ;

b) Les recettes provenant des quatre taxes directes locales, de la taxe ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères et de la redevance d'assainissement perçues par les communes regroupées et l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire de celles-ci. »

Le régime des garanties d'évolution de DGF, liées au CIF, est prévu par l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriale qui distingue deux catégories d'EPCI.

Les communautés de communes ne faisant pas application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts (CC à fiscalité additionnelle) perçoivent une dotation par habitant progressant au moins comme la dotation forfaitaire si leur coefficient d'intégration fiscale est supérieur à 0,5.

Les communautés d'agglomération et les communautés de communes faisant application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts (CA et CC à fiscalité économique unifiée) perçoivent une dotation par habitant progressant au moins comme la dotation forfaitaire lorsque leur coefficient d'intégration fiscale est supérieur à 0,4.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d' élever le seuil d'éligibilité à la garantie attribuée au titre du coefficient d'intégration fiscale :

- de 0,5 à 0,6 pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle ;

- de 0,4 à 0,5 pour les communautés d'agglomération et les communautés de communes à fiscalité unifiée.

Le Gouvernement souhaite par cette mesure limiter le poids des garanties s'appliquant aux dotations d'intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), attribuées au titre de leur coefficient d'intégration fiscale (CIF).

En effet, la dotation d'intercommunalité fait l'objet de nombreuses garanties qui rigidifient sa répartition. Ainsi, en 2010, 914 EPCI ont bénéficié de garanties pour un coût total de 275 millions d'euros (soit plus de 10 % du montant total réparti).

Le nombre de bénéficiaires de la garantie CIF ayant augmenté sensiblement en raison de la progression de l'intégration fiscale des intercommunalités, il est proposé de procéder au relèvement des seuils actuellement applicables.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur spécial observe que la dotation d'intercommunalité est répartie à enveloppe fermée et dispose de très nombreux systèmes de garantie dont les attributions viennent minorer le montant global réparti.

Ces mécanismes de garantie sont les suivants ^{18 ( * )} :

- la garantie de droit commun à 80 % : pour les EPCI d'au moins trois ans dans la catégorie, la dotation d'intercommunalité par habitant ne peut pas baisser de plus de 20 % d'une année sur l'autre. Si la dotation spontanée ne suffit pas, le complément est attribué sous forme de garantie ;

- la garantie de transformation : une garantie spécifique, plus favorable que la garantie de droit commun, a été prévue pour les cas où un EPCI change de catégorie (par exemple, lorsqu'une CC à fiscalité additionnelle se transforme en CC à TPU). Il s'agit en effet d'éviter que le groupement ne connaisse une forte variation de sa dotation par habitant du seul fait qu'il se trouve désormais comparé à un ensemble d'EPCI différent par rapport à sa situation antérieure, et alors même que ses caractéristiques propres (CIF et potentiel fiscal notamment) auraient peu changé. Il est ainsi prévu qu'en cas de transformation, sa dotation par habitant ne peut pas être inférieure, pendant les deux premières années, à celle de l'année précédente indexée comme la dotation forfaitaire des communes (progression nulle en 2010), puis, les trois années suivantes, à 95 %, puis 90 % puis 85 % de la DGF par habitant perçue l'année précédente. Si la dotation spontanée ne suffit pas, le complément est attribué sous forme de garantie ;

- les deux garanties d'évolution de la dotation spontanée :

Pour les EPCI d'au moins trois ans dans la catégorie, si, d'une année sur l'autre, la dotation spontanée (base + péréquation) est en hausse, la dotation d'intercommunalité totale (c'est-à-dire garantie incluse) ne peut pas baisser.

Si la dotation spontanée baisse, le taux de baisse de la dotation d'intercommunalité totale ne peut pas être supérieur au taux de baisse de la DGF spontanée ;

- la garantie en fonction du CIF : jusqu'en 2004, lorsque le CIF d'un EPCI était supérieur au double du CIF moyen de sa catégorie, il était assuré de percevoir une dotation par habitant au moins égale à celle perçue l'année précédente augmentée comme la dotation forfaitaire. Cette référence au double du CIF moyen rendait difficile la prévisibilité de la garantie dans la mesure où, d'une année à l'autre, ce niveau moyen évoluait. La LFI 2005 a renforcé la prévisibilité de la dotation d'intercommunalité par la référence à un niveau absolu de CIF. En 2005, bénéficiaient de cette garantie tous les EPCI ayant un CIF supérieur à 0,5. Depuis 2007, ce seuil est de 0,4 pour les communautés de communes à TPU et les communautés d'agglomération ;

- la loi de finances pour 2005 a prévu un nouveau mécanisme de garantie faisant référence au potentiel fiscal moyen de la catégorie. Ainsi, tout EPCI dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur de 50 % au moins à celui de sa catégorie bénéficie d'une dotation par habitant au moins égale à celle perçue l'année précédente ;

- la garantie propre aux communautés d'agglomération créées ex-nihilo : ces communautés bénéficient de la même garantie sur cinq ans que les communautés d'agglomération issues d'une transformation.

L'accumulation de ces garanties conduit logiquement au blocage du système de la dotation d'intercommunalité dans un contexte de gel des dotations.

Pour récupérer des marges de manoeuvre , il devient donc inévitable de revenir sur certaines d'entre elles.

S'agissant du choix opéré par le Gouvernement de faire porter l'effort sur la garantie CIF, il ne constitue pas une suppression de cette garantie mais un ajustement qui tient compte de l'évolution du nombre de bénéficiaires et de la capacité des intercommunalités à s'adapter à des seuils plus contraignants, imposés par le gel de la dotation d'intercommunalité.

EPCI sous garantie CIF

(nombre et montants en euros)

	2007		2008		2009		2010
	Nombre EPCI	Montant	Nombre EPCI	Montant	Nombre EPCI	Montant	Nombre EPCI	Montant
CA	12	2 520 299	13	4 364 364	22	12 172 085	27	19 218 424
CC 4T	193	20 254 392	194	20 388 003	223	22 476 461	223	22 996 558
CC TPU	16	55 086	19	398 944	87	2 069 793	173	5 273 122
Total	221	22 829 777	226	25 151 311	332	36 718 339	423	47 488 104

Source : DGCL

Les éléments statistiques présentés ci-dessus montrent la progression rapide du nombre des EPCI bénéficiaires. Ils sont à mettre en regard du nombre total d'EPCI de chaque catégorie, soit au 1 ^er janvier 2010, 181 communautés d'agglomération, 2 409 communautés de communes dont 1 103 à TPU et 1 306 à fiscalité additionnelle.

CIF moyen par catégorie d'EPCI

	2006	2007	2008	2009	2010
CC 4T	28,74 %	29,51 %	29,92 %	30,60 %	31,76 %
CC à TPU	27,16 %	28,53 %	29,14 %	30,30 %	31,73 %
CA	27,61 %	28,62 %	29,60 %	31,10 %	32,13 %

Source : DGCL

Cette mesure devrait dégager, d'après les simulations qui ont pu être réalisées sur les données 2010, sur la totalité des catégories d'EPCI (communautés de communes à fiscalité additionnelle, communautés de communes à taxe professionnelle unique, communautés d'agglomération), une économie de 10,7 millions d'euros en 2011, qui sera employée à financer la dotation d'intercommunalité. Votre rapporteur spécial n'a pas obtenu cependant d'éléments quant à la répartition de cet effort entre les diverses catégories d'EPCI.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 86 (Art. L. 2334-4, L. 2531-13, L. 3334-6, L. 4332-5 et L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales) - Fixation des modalités de calcul des potentiels fiscal et financier des communes, départements, régions et établissements publics de coopération intercommunale

Commentaire : le présent article vise à actualiser les dispositions relatives aux modalités de calcul des potentiels fiscaux et financiers des différents niveaux de collectivités territoriales.

I. LE DROIT EXISTANT

Le potentiel fiscal et le potentiel financier permettent d'établir une comparaison de la richesse fiscale (et financière) potentielle, et non réelle, des collectivités les unes par rapport aux autres.

Ils sont pris en compte dans le calcul des dotations de péréquation :

- dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS), dotation de solidarité rurale (DSR), dotation nationale de péréquation (DNP), dotation d'intercommunalité ainsi que fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) pour le niveau communal ;

- dotation de fonctionnement minimale et dotation de péréquation urbaine pour les départements ;

- dotation de péréquation régionale pour les régions.

Le potentiel fiscal et le potentiel financier sont définis par le code général des collectivités territoriales.

L'article L. 2334-4 contient les définitions applicables aux communes et l'article L. 3334-6 définit le potentiel fiscal et financier du département.

Le potentiel fiscal communal et départemental est « déterminé par application aux bases des quatre taxes directes locales » de ces collectivités « du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes ».

On ajoute au potentiel fiscal de la commune le montant de la dotation de compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle, perçu l'année précédente, et au potentiel fiscal du département le montant de cette même dotation ainsi que la moyenne sur les cinq dernières années des droits de mutation à titre onéreux.

Le potentiel financier d'une commune est égal à son potentiel fiscal, majoré du montant de la dotation forfaitaire perçu par la commune l'année précédente, hors la part correspondant à la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle.

Le potentiel financier d'un département est égal à son potentiel fiscal majoré des montants perçus l'année précédente au titre de la dotation de compensation et de la dotation forfaitaire, hors les montants antérieurement perçus au titre de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle.

L'article L. 4332-5 définit le potentiel fiscal de la région .

« Le potentiel fiscal d'une région est déterminé par application aux bases brutes servant à l'assiette des impositions régionales des trois taxes de l'année précédente du taux moyen national d'imposition de la même année à chacune de ces taxes. Il est majoré d'un produit potentiel déterminé en fonction des compensations servies par l'Etat aux régions à raison des exonérations ou réductions de bases de fiscalité directe. »

L'article L. 5211-30 (II), enfin, donne la définition du potentiel fiscal des EPCI à fiscalité propre.

« Le potentiel fiscal des communautés urbaines de 2000 à 2002, des communautés de communes ou des communautés d'agglomération est déterminé par application à leurs bases brutes d'imposition aux quatre taxes directes locales du taux moyen national à ces taxes constaté pour la catégorie d'établissement à laquelle elles appartiennent. »

Ce potentiel est majoré du montant de la dotation de compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle;

La suppression de la taxe professionnelle et la mise en place pour 2010 d'un régime transitoire avec la compensation relais ont rendu largement obsolètes les dispositions relatives aux modalités de calcul des potentiels fiscaux et financiers des différents niveaux de collectivités territoriales.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose, pour remplacer les notions actuelles de potentiel fiscal et financier, un dispositif en deux temps dont l'objectif prioritaire est le maintien du droit constant .

Il considère justement que la logique de la compensation relais, qui compense la perte des produits de taxe professionnelle pour les collectivités en 2010, est un produit réel faisant intervenir les recettes effectivement perçues au titre de la taxe professionnelle sur un territoire (bases réelles multipliées par le taux appliqué au niveau local), alors que le calcul du potentiel fiscal repose sur des données théoriques. En effet, seules les inégalités objectives de situation, et non celles liées à des différences de gestion (vote des taux), sont prises en compte dans ce calcul. Jusqu'à la réforme de la taxe professionnelle, le potentiel fiscal ne mesurait ainsi que le montant que percevrait la collectivité si elle appliquait les taux moyens nationaux aux bases d'imposition des quatre taxes directes locales.

Afin de préserver la logique d'objectivité du calcul du potentiel fiscal, une distinction est donc faite entre l'année 2011 et les années suivantes afin d'écarter l'effet de la compensation-relais. Le potentiel fiscal pour 2011 prendrait donc en considération les taux moyens nationaux des trois impôts sur les ménages de l'année 2010, et les bases et taux moyens nationaux de taxe professionnelle utilisés pour le calcul du potentiel fiscal 2010.

La disposition proposée permettrait ainsi de faire de l'année 2011 une année de transition dans la répartition des dotations de l'État aux collectivités territoriales.

A compter de 2012, le présent article propose la mise en place d'un potentiel fiscal recalculé tirant les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle et des recompositions de fiscalité locale entre niveaux de collectivités.

Le I du présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales qui définit le potentiel fiscal et le potentiel financier des communes .

Le dispositif proposé comprend deux volets, le premier, transitoire, doit s'appliquer à l'année 2011, le second, définitif, prendra effet au 1 ^er janvier 2012.

Pour 2011 , le potentiel fiscal est inchangé, puisqu'il repose sur les données 2010, à l'exception de la taxe professionnelle. Du fait des mouvements dus à la prise en compte de la compensation-relais en lieu et place de la taxe professionnelle, le texte propose une solution conservatoire visant à utiliser en 2011 les bases et taux moyens de taxe professionnelle utilisés pour le calcul du potentiel fiscal en 2010.

A compter de 2012 , le texte prévoit que le potentiel fiscal sera égal à la somme des impositions remplaçant la taxe professionnelle et des impôts ménages (y compris en prenant en compte les transferts de fiscalité entre collectivités).

Les impositions visées excluent toutefois, en application de références confuses compte tenu des versions successives du texte visé (article 1379 du CGI), l'imposition forfaitaire sur les pylônes et la taxe annuelle sur les éoliennes.

Le texte proposé par l'article 86 du projet de loi de finances précise que les « impositions prises en compte » pour le calcul du potentiel fiscal des communes « sont celles résultant du I de l'article 1379 du code général des impôts, hors impositions prévues aux 6°, 7° et 8° de cet article . »

Les impositions visées diffèrent toutefois selon les versions de l'article 1379.

Article 1379 du CGI en vigueur

Article 1379 du CGI en vigueur au 1er janvier 2011

I. Les communes perçoivent, dans les conditions déterminées par le présent chapitre : 1° La taxe foncière sur les propriétés bâties ; 2° La taxe foncière sur les propriétés non bâties ; 3° La taxe d'habitation ; 4° La taxe professionnelle ; 5° La redevance des mines ; 6° L'imposition forfaitaire sur les pylônes ; 7° La taxe annuelle sur les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situées dans les eaux intérieures ou la mer territoriale.

I. - Les communes perçoivent, dans les conditions déterminées par le présent chapitre : 1° La taxe foncière sur les propriétés bâties, prévue aux articles 1380 et 1381 ; 2° La taxe foncière sur les propriétés non bâties, prévue à l'article 1393 ; 3° La taxe d'habitation, prévue à l'article 1407 ; 4° La cotisation foncière des entreprises, prévue à l'article 1447 ; 5° Une fraction égale à 26,5 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises afférent à son territoire prévu à l'article 1586 octies ; 6° La redevance des mines, prévue à l'article 1519 ; 7° L'imposition forfaitaire sur les pylônes, prévue à l'article 1519 A ; 8° La taxe annuelle sur les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent situées dans les eaux intérieures ou la mer territoriale, prévue à l'article 1519 B ; 9° La moitié de la composante de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux relative aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent et aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique hydraulique des courants situées dans les eaux intérieures ou dans la mer territoriale, prévue à l'article 1519 D. Pour ces dernières, le produit est rattaché au territoire où est installé le point de raccordement au réseau public de distribution ou de transport d'électricité. Pour les installations terrestres de production électrique utilisant l'énergie mécanique du vent, le produit de l'imposition est perçu pour 30 % par la commune d'implantation et pour 70 % par l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel appartient la commune d'implantation ou, à défaut, par le département lorsque la commune d'implantation n'appartient à aucun établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ; 10° La moitié de la composante de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux relative aux installations de production d'électricité d'origine nucléaire ou thermique à flamme, prévue à l'article 1519 E ; 11° La moitié de la composante de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux relative aux centrales de production d'énergie électrique d'origine photovoltaïque ou hydraulique, prévue à l'article 1519 F. Le produit de cette composante de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux afférent aux ouvrages hydroélectriques mentionnés au premier alinéa de l'article 1475 est réparti comme les valeurs locatives de ces ouvrages selon les règles fixées par ce même article ; 12° La composante de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux relative aux transformateurs électriques, prévue à l'article 1519 G ; 13° Deux tiers de la composante de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux relative aux stations radioélectriques, dans les conditions prévues à l'article 1519 H ; 14° La taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties, prévue à l'article 1519 I.

Le potentiel financier d'une commune est égal à son potentiel fiscal, majoré du montant de la dotation forfaitaire perçu par la commune l'année précédente, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et le Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) étant pris en compte dans ce calcul.

Le II du présent article accorde un sursis d'une année au système du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France ( FSRIF ), régi par l'article L. 2531-13 du CGCT et dont les bases du second prélèvement ^{19 ( * )} sont devenues obsolètes du fait de la suppression de la taxe professionnelle par la loi de finances pour 2010.

Le dispositif proposé prévoit, en effet, qu'en « 2011 les bases et les taux de taxe professionnelle retenus sont ceux utilisés pour l'application du II ( i.e. le second prélèvement ) en 2010. »

Le III du présent article propose un ajustement de la notion de potentiel fiscal et financier du département et modifie en ce sens l'article L. 3334-6 du CGCT.

Comme pour le bloc communal, il vise à mettre en place un calcul provisoire pour l'exercice 2011 et une définition définitive applicable à compter de 2012.

Il prévoit ainsi, pour l'année 2011 , de retenir les bases et le taux moyen de taxe professionnelle utilisés pour le calcul du potentiel fiscal 2010.

A compter de 2012 , les impositions prises en compte pour le calcul du potentiel fiscal seraient « celles résultant du I de l'article 1586 du code général des impôts, hors impositions prévues au 2° de cet article. Le potentiel fiscal d'un département est déterminé par application aux bases départementales des impositions directes locales du taux moyen national d'imposition de chacune de ces impositions.

« Le potentiel fiscal est majoré des montants prévus aux 1.2 et 2.2 de l'article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010. »

Le IV du présent article propose de modifier la définition du potentiel fiscal de la région qui figure à l'article L. 4332-5 du CGCT.

Comme pour les départements, les bases et le taux moyen de taxe professionnelle utilisés pour le calcul du potentiel fiscal 2011 seraient celles de l'année 2010.

A compter de 2012 , les impositions prises en compte pour le calcul du potentiel fiscal seraient « celles prévues à l'article 1599 bis du code général des impôts. Le potentiel fiscal d'une région est déterminé par application aux bases brutes servant à l'assiette des impositions régionales du taux moyen national d'imposition de chacune de ces impositions. Il est majoré des montants prévus aux 1.3 et 2.3 de l'article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 . »

Le V du présent article tend à modifier le II de l'article L. 5211-30 du CGCT. Il propose une nouvelle définition du potentiel fiscal des EPCI à fiscalité propre et de la notion de potentiel agrégé.

Comme pour les départements et les régions, les bases et le taux moyen de taxe professionnelle utilisés pour le calcul du potentiel fiscal 2011 seraient celles de l'année 2010.

Dans le cas d'un changement de périmètre après le 1 ^er janvier 2010, les bases de taxe professionnelle retenues seraient égales à la somme des bases de taxe professionnelle des communes membres de l'établissement au 31 décembre 2010 utilisées pour le calcul de leur potentiel fiscal 2010.

Le texte donne également une définition du potentiel agrégé visant à apprécier de façon plus appropriée la richesse d'un territoire par agrégation des bases communales et intercommunales, et des taux moyens appliqués à ces bases.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté cinq amendements rédactionnels proposés par Marc Laffineur, rapporteur spécial.

Elle a également adopté, dans les mêmes conditions, un amendement visant à reporter à 2012 la consolidation des potentiels fiscaux des EPCI avec ceux de leurs communes membres considérant qu'il « ne semble pas pertinent d'opérer cette consolidation dès 2011 alors que les recettes prises en compte - celles de 2010 - résultaient des impositions antérieures à la réforme . »

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur spécial est convaincu du bien-fondé de la position retenue par le Gouvernement pour l'année 2011. Il est, en effet, judicieux d'écarter, pour cette année, la compensation-relais qui entre dans une logique très différente de celle qui est retenue pour le calcul de la richesse potentielle.

Pour ce qui concerne les définitions des potentiels fiscal et financier proposées pour 2012 et les années suivantes , l' appréciation de votre rapporteur spécial est extrêmement réservée .

La proposition formulée par le présent article a certes le mérite d'exister et de constituer une base de réflexion. Il est également appréciable qu'elle vise à élargir la définition actuelle du potentiel fiscal en l'ouvrant à l'ensemble des impositions économiques.

Toutefois, pour 2012, votre rapporteur spécial constate qu'il n'existe pas de simulations détaillées autres que celles qui ont pu être réalisées dans le cadre des travaux de la mission confiée à l'inspection générale de l'administration et l'Inspection générale des finances (rapport « Durieux ).

Comme l'a confirmé la DGCL auditionnée par votre rapporteur spécial, l'administration « ne dispose pas de données fiscales post-réforme de la taxe professionnelle (CVAE, CFE, impositions transférées entre niveaux de collectivités locales, DCRTP, FNGIR) autres que celles, provisoires et sur des périmètres 2009, utilisées par la mission IGA/IGF ».

En outre, le projet de loi de finances comporte plusieurs propositions d'ajustement de la fiscalité économique locale qui ne manqueront pas d'avoir des effets importants sur le potentiel fiscal des collectivités territoriales.

Dans ces conditions de grande incertitude, il apparaît donc plus raisonnable de laisser du temps à la réflexion et à la concertation, y compris avec les associations d'élus, d'attendre de disposer de simulations et de reporter à plus tard la définition du potentiel fiscal 2012. Tel est l'objet de l' amendement proposé par votre commission.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

---

* ⁶ Créé par l'ordonnance n° 2002-1450 du 12 décembre 2002 relative à la modernisation du régime communal, à la coopération intercommunale, aux conditions d'exercice des mandats locaux à Mayotte et modifiant le code général des collectivités territoriales.

* ⁷ Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007.

* ⁸ Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* ⁹ Rapport d'information n° 461 (2007-2008), « Mayotte : un éclairage budgétaire sur le défi de l'immigration clandestine », Henri Torre, rapporteur spécial, fait au nom de la commission des finances.

* ¹⁰ Groix, Sein et Molène.

* ¹¹ Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement. L'amendement excluant les trois communes de mer d'Iroise a été adopté à l'initiative de Jean-Pierre Giran avec l'avis « très favorable » de la secrétaire d'Etat chargée de l'écologie.

* ¹² Voir le commentaire de l'article 23 du projet de loi de finances.

* ¹³ Loi n°79-15 du 3 janvier 1979 instituant une dotation globale de fonctionnement versée par l'Etat aux collectivités locales et à certains de leurs groupements et aménageant le régime des impôts directs locaux pour 1979.

* ¹⁴ Soit le tiers des communes éligibles dont la population est comprise entre 5 000 et 9 999 habitants.

* ¹⁵ Sont considérés comme départements urbains (et donc susceptibles de bénéficier de la DPU) les départements dont la densité de population est supérieure à 100 habitants au km² et dont le taux d'urbanisation (nombre de communes comprises dans une unité urbaine au sens de l'INSEE) est supérieur à 65 %, ces deux conditions étant cumulatives. En 2010, 32 départements remplissent ces conditions.

* ¹⁶ Bilan et perspectives de l'intercommunalité à fiscalité propre. Rapport d'information n° 48 (2006-2007) de Philippe Dallier, fait au nom de l'observatoire de la décentralisation.

* ¹⁷ Les dépenses de transfert sont les subventions, participations, contingents et reversements constatés dans le dernier compte administratif disponible, versés par l'établissement public de coopération intercommunale aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics, aux établissements publics locaux non rattachés et aux associations syndicales autorisées.

* ¹⁸ Liste établie par la DGCL.

* ¹⁹ Les ressources du FSRIF proviennent de deux prélèvements. Le premier fait appel à la notion de potentiel financier par habitant, le second aux bases totales de taxe professionnelle rapportées au nombre d'habitants.