C. L'ÉVOLUTION DU POIDS DES RETRAITES DANS LE BUDGET DE L'ETAT
1. La programmation pluriannuelle 2011-2014
a) L'augmentation des charges de pensions
Depuis 1990, les dépenses de pensions ont progressé de 167 %, soit à un rythme plus de trois fois plus élevé que la progression des dépenses du budget général.
Evolution des dépenses de pension entre 1990 et 2011
(en milliards d'euros)
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Année |
Pensions civiles et militaires |
Part du budget général |
Total des dépenses du budget général |
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1990 |
18,0 |
9,3 % |
193,4 |
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2000 |
28,5 |
11,0 % |
259,3 |
|
2008 |
41,8 |
14,6 % |
286,1 |
|
2011 |
48,2 |
16,8 % |
286,4 |
|
Progression 1990/2008 |
167 % |
48 % |
Source : commission des finances d'après le rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2010 et le projet annuel de performance pour 2011 du compte spécial « Pensions »
Le constat récurrent selon lequel les pensions de la fonction publique sont le principal facteur de progression des dépenses de l'Etat demeure d'actualité et est confirmé par les projections faites par le Gouvernement sur la période 2011-2013, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.
Evolution des crédits, à champ constant, sur le périmètre de la norme
Source : ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, rapport sur la programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014
Les économies indispensables pour compenser la dynamique spontanée de la dépense de pensions doivent donc être dégager sur les autres dépenses, dont la valeur est stabilisée, pour financer les politiques jugées prioritaires. En effet, les normes « zéro volume » et « zéro valeur » ne peuvent s'appliquer stricto sensu aux charges de la dette et des pensions. A cet égard, il faut retenir que l'article 5 de la loi de programmation pluriannuelle retient comme principe de maîtrise des dépenses la norme dite « zéro valeur hors dette et pensions ».
b) L'évolution des crédits sur la période 2011-2014
L'évolution des crédits budgétaires affectés à la couverture des régimes spéciaux et de la fonction publique est très dynamique, suivant une progression comparable, de l'ordre de 8 %, pour la contribution de l'Etat au CAS pension et à la mission « Régimes sociaux et de retraite ». La cause commune et essentielle repose sur les déséquilibres structurels et démographiques propres à ces régimes.
Programmation pluriannuelle à périmètre constant 2010
(en milliards d'euros)
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Missions |
2011 |
2012 |
2013 |
Progression 2011-2013 |
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Contributions de l'Etat au CAS Pension |
36,66 |
37,86 |
39,58 |
7,96 % |
|
Régimes sociaux et de retraite |
6,03 |
6,24 |
6,53 |
8,29 % |
Source : commission des finances d'après le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014
La programmation pluriannuelle ainsi proposée a pour objet de pourvoir aux dépenses de retraite estimées sur les trois prochaines années.
Par ailleurs, l'augmentation en 2012 et 2013 des subventions de l'Etat aux régimes spéciaux est due à l'extinction de la compensation spécifique entre régimes en 2012. Cette échéance impliquera une diminution des ressources perçues à ce titre par les régimes subventionnés 6 ( * ) . En conséquence, les subventions de l'État devront mécaniquement augmenter pour compenser le tarissement de cette recette. Cette contrainte explique pour une large part la hausse des crédits inscrits sur la mission « Régimes sociaux et de retraite ». La progression de la dépense serait toutefois contenue par la poursuite des cessions immobilières de la caisse des mines et par la mobilisation des réserves des régimes de retraite de la SEITA ( cf. infra ).
* 6 La dégradation du ratio démographique des régimes spéciaux présente une conséquence inverse de celle observée pour le régime de la fonction publique. En effet, nous avons vu plus haut que les versements de l'Etat au titre de la compensation généralisée auront tendance à diminuer au fur et à mesure de l'augmentation du nombre des pensionnés civils et militaires. En revanche, les régimes spéciaux en déséquilibre démographique étaient bénéficiaires net de la compensation spécifique inter régimes. L'extinction progressive de celle-ci jusqu'en 2012 entraînera donc un tarissement de cette ressource.