LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
I. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE
En seconde délibération , l'Assemblée nationale a minoré de 636 269 euros en autorisations d'engagement et de 588 183 euros en crédits de paiement les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », afin de gager les ouvertures de crédits opérées lors de cette seconde délibération.
Cette réduction de crédits est répartie comme suit en autorisations d'engagement :
- 197 086 euros sur le programme « Administration territoriale » ;
- 139 462 euros sur le programme « Vie politique, cultuelle et associative ;
- 299 721 euros sur le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».
Elle est répartie comme suit en crédits de paiement :
- 192 166 euros sur le programme « Administration territoriale » ;
- 146 761 euros sur le programme « Vie politique, cultuelle et associative ;
- 249 256 euros sur le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».
II. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE
En seconde délibération , l'Assemblée nationale a majoré , à titre non reconductible, de 282 500 euros les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.
Ces crédits se répartissent comme suit :
- une majoration de 215 500 euros du titre 6 de l'action n° 4 « Cultes » du programme « Vie politique, cultuelle et associative » ;
- une majoration de 67 000 euros du titre 6 de l'action n° 5 « Vie associative et soutien » du programme « Vie politique, cultuelle et associative ».
III. SOLDE DE CES MODIFICATIONS DES CRÉDITS
Le solde de ces modifications aboutit à réduire, globalement, les crédits de paiement de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » de 305 683 euros .
Cette diminution contribue à gager les ouvertures de crédits opérées lors de la seconde délibération.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 4 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Michèle André, rapporteure spéciale, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».
Mme Michèle André , rapporteure spéciale . - La mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » s'appuiera en 2011 sur une enveloppe budgétaire de 2,45 milliards en crédits de paiement, hors fonds de concours. Cette enveloppe est en recul de 5,6 % par rapport à 2010. L'année prochaine, la mise en oeuvre de la RGPP continuera de peser fortement sur cette mission qui prévoit la poursuite de la rationalisation du processus de délivrance des titres d'identité - dans la continuité du passage au passeport biométrique en 2009 -, le prolongement de la mise en place du nouveau système d'immatriculation des véhicules (SIV), le recentrage du contrôle de légalité et la mutualisation des fonctions support.
La RGPP s'accompagne de la suppression de 2 107 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) sur 2009-2011 dans les préfectures. Elle vise notamment à dégager 122 millions d'économies, dont 104 millions en dépenses de personnel.
Dans ce contexte, le programme « Administration territoriale » est doté de 1,65 milliard et enregistre une baisse de 4,6 %. Son plafond d'emploi est fixé à 28 265 ETPT, soit une diminution de 764 emplois par rapport à l'exercice précédent. Créée en février 2007, l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) tend à devenir un acteur essentiel de ce programme et à s'imposer comme une plaque tournante dans le paysage administratif national. En 2011, l'Agence continuera à développer de nouveaux projets parmi lesquels l'application FAETON, destinée à remplacer le fichier national du permis de conduire. Elle devrait également expérimenter une procédure de dématérialisation des actes d'état-civil et j'attire tout particulièrement votre attention sur ce point, car cette innovation pourrait permettre de dégager des gains de productivité très importants pour les communes.
Le financement de cette agence repose en 2010 sur une enveloppe de 189 millions d'euros, correspondant notamment aux recettes du droit de timbre sur les cartes nationales d'identité et sur le passeport biométrique. A cet égard, j'ai l'intention de déposer, en première partie du projet de loi de finances, un amendement pour réduire de 10 euros le montant du timbre fiscal acquitté par le demandeur d'un passeport biométrique. En effet, l'enquête demandée par notre commission à la Cour des comptes sur le coût du passeport biométrique a démontré que le coût moyen du passeport était de 55 euros, et que son coût moyen pondéré en fonction de l'âge du demandeur s'établissait à 69 euros. Or, le droit de timbre a été considérablement augmenté à l'occasion de l'adoption du passeport biométrique, passant de 60 à 89 euros pour un adulte.
Les crédits de paiement du programme « Vie politique, cultuelle et associative » diminuent de 31,2 %, avec un budget de 184,6 millions. Cette baisse reflète l'évolution du cycle électoral. Alors que cette année, les élections régionales pesaient sur le calendrier, l'année 2011 verra le déroulement d'élections moins lourdes à organiser : les élections cantonales, les élections sénatoriales et les élections territoriales à Mayotte ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon. L'organisation de ces scrutins devrait coûter 101,3 millions d'euros. Le coût prévisionnel des élections cantonales et sénatoriales est évalué, à respectivement, 92,5 millions et 1,71 million d'euros.
Comme chaque année, un classement des scrutins les moins onéreux est possible. L'élection sénatoriale ressort à un coût moyen par électeur de 0,13 euro, loin derrière l'élection présidentielle, dont le coût moyen s'élève à 4,60 euros. Les élections cantonales représentent, quant à elles, un coût prévisionnel de 4,38 euros par électeur.
Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » enregistre une hausse de 2,9 % des crédits de paiement. Cette année encore, il convient de souligner la fragilisation de ce programme du fait de l'évolution des frais de contentieux. Au 1 er septembre 2010, ces dépenses s'élevaient déjà à 63 millions d'euros, pour une prévision en fin de gestion de l'ordre de 112,5 millions. On ne peut donc que s'inquiéter du respect de l'autorisation budgétaire accordée pour l'exercice 2010 - 86,9 millions consacrés à l'activité de conseil juridique et au traitement du contentieux, dont une enveloppe de 80,2 millions pour les seuls frais de contentieux - et d'une éventuelle sous-évaluation de ce poste de dépenses pour 2011.
S'agissant du contentieux particulier relatif à la délivrance par les communes des cartes nationales d'identité et des passeports, 501 requêtes étaient en cours au 1 er septembre, pour un montant total de 138,1 millions de demandes indemnitaires. A cette même date, le total des condamnations intervenues s'élevait à 33,8 millions. Ce contentieux est toutefois en voie d'extinction du fait du dispositif mis en place par la loi de finances rectificative pour 2008. Celle-ci a en effet prévu une indemnisation globale des communes sur quatre années, 2011 représentant la dernière tranche du versement. Une enveloppe de 32,5 millions est réservée dans ce but.
En conclusion et à titre personnel, je considère particulièrement préoccupante la mise en oeuvre de la RGPP dans les préfectures. Cette politique a pour conséquence de supprimer un nombre important d'emplois, avec en contrepartie l'espoir que la diffusion de nouvelles technologies permette de dégager des gains de productivité suffisants pour compenser ces suppressions. Or, ainsi que l'a mis en lumière ma récente mission de contrôle sur la RGPP dans les préfectures, ce pari est en passe d'être perdu. La qualité du service public s'en ressent donc. Je ne peux pas souscrire à cette logique d'ensemble.
Néanmoins, en tant que rapporteure spéciale de votre commission, je vous propose d'adopter sans modifications les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » et chacun de ses programmes.
M. Jean Arthuis , président . - Merci pour ce rapport. Il y a quelques semaines, vous nous avez rendu compte de vos travaux de contrôle sur la mise en oeuvre de la RGPP dans les préfectures et vous nous avez alertés sur une mise en péril du bon fonctionnement des préfectures dans leur mission de délivrance des titres administratifs.
Enfin, vous allez nous proposer un amendement en première partie pour réduire le montant des passeports biométriques, dont les tarifs actuels semblent dégager des plus-values injustifiées.
M. François Trucy . - La conclusion personnelle de Mme André est importante car la RGPP semble difficile à appliquer dans les préfectures. Quels sont les points d'achoppement, madame la rapporteure ? Les réformes se heurtent souvent à de petits détails. S'agit-il de la résistance des agents devant la modification de leurs méthodes de travail ? Pouvez-vous nous donner des exemples ?
Mme Michèle André , rapporteure spéciale . - Nous n'avons pas constaté de difficulté de la part du personnel. Le principal problème est que le ministère a anticipé des suppressions de postes alors que la nouvelle organisation du travail n'était pas encore connue. Ainsi en a-t-il été pour les cartes grises. Vous savez qu'aujourd'hui, ce sont les garages agréés qui délivrent les cartes grises. Les choses se sont globalement bien passées pour les voitures neuves. Certes, certains garages ont eu du mal à anticiper la mise en place de la nouvelle procédure, mais les grandes marques ont fait leur travail. En revanche, les choses se sont révélées bien plus délicates pour les véhicules d'occasion, car nos concitoyens n'ont pas voulu, dans leur majorité, s'adresser aux garages qui proposent leurs services contre rémunération. Les préfectures ont donc vu un afflux de demandes de cartes grises, alors que le personnel était réduit et que les outils informatiques n'étaient pas à la hauteur des nouvelles saisies à accomplir. Les files d'attente se sont donc allongées et le risque d'erreur s'est accru. Les préfectures ont dû faire appel à des vacataires et ont demandé à leurs agents de faire des heures supplémentaires. Aujourd'hui, on constate qu'il faut plus de temps pour faire la même opération qu'avant et que la sécurité est moindre, puisque les cartes grises ne sont plus directement données aux particuliers mais expédiées par la poste.
Pour les passeports biométriques, le ministère estimait que les mairies allaient faire le travail et il a réduit le personnel dans les préfectures. Mais le travail à accomplir dans les mairies est toujours important et les sous-effectifs sont désormais criants, puisque tous les passeports transitent par les préfectures avant d'être expédiés à l'ANTS. Bref, les analyses préalables n'ont pas été faites correctement.
M. Jean Arthuis , président . - Peut être restons-nous dans une phase de rodage.
Mme Michèle André , rapporteure spéciale . - Nous l'espérons. Nous avons demandé une amélioration du matériel informatique pour les cartes grises. Nous avons constaté des situations étonnantes : devant une préfecture, nous avons vu un camion d'un garage connu et agréé. Lorsque la file d'attente s'allongeait, les employés de ce garage allaient démarcher les gens dans la file pour leur proposer leurs services payants. C'est quand même curieux alors qu'il s'agit d'un service public !
Enfin, en tant qu'élus, on peut s'étonner que le contrôle de légalité n'ait plus lieu que de façon aléatoire. Nombre de documents échappent désormais à tout contrôle, car le personnel fait défaut pour procéder à des contrôles systématiques. Nous nous inquiétons également pour les futurs contrôles des chambres régionales des comptes. D'ailleurs, des agents du contrôle de la légalité nous ont dit qu'au lendemain de la tempête Xynthia, ils s'étaient précipités dans leurs archives pour voir s'ils avaient bien procédé à tous les contrôles. Ces agents, pour la plupart de catégorie C, travaillent au mieux, mais ils sont à la peine et ils subissent souvent des pannes informatiques que le public ne comprend pas.
M. Edmond Hervé . - M. le président de la commission est un remarquable théoricien de l'analyse systémique, mais je ne partage pas son engouement.
Dans votre note de présentation, vous dénoncez, madame André, le coût social élevé de la réforme en cours. En quelques années, le nombre de recours en légalité devant les tribunaux administratifs n'a cessé de croître. Ce qui a été gagné grâce à la RGPP risque d'être perdu à cause de cette inflation de contentieux. Ainsi, quand un permis de construire est annulé pour une raison de forme, le coût pour l'économie de notre pays est très élevé. Ne serait-il pas possible que notre commission se penche sur cette question ?
Par ailleurs, vous dites, madame la rapporteure, que l'information doit être égale et complète pour tous les électeurs. Avez-vous des inquiétudes à ce sujet ?
Mme Michèle André , rapporteure spéciale . - J'ai rencontré le secrétaire général du ministère de l'intérieur, qui a un temps envisagé l'abandon des professions de foi sur papier lors des élections. Je lui ai fait remarquer que tout le monde n'avait pas d'ordinateur et qu'il n'était pas rare que des citoyens ne soient informés de la tenue d'un scrutin que par l'envoi de la propagande électorale. Nous tenons donc à ce que tous nos concitoyens soient informés de la même manière : un régime comme le nôtre se doit d'adresser à chacun, par la poste, la profession de foi des candidats.
Enfin, il serait effectivement très utile de regarder l'évolution du coût des contentieux devant les tribunaux administratifs.
A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».
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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.