B. L'ÉQUILIBRE ENTRE PRÉVENTION ET RÉPRESSION
1. Une politique répressive efficace
a) La hausse du nombre de filières démantelées
Au cours de l'ensemble des entretiens qu'il a menés lors de son contrôle, votre rapporteur spécial a pu constater que le dispositif français de lutte contre les filières d'immigration clandestine avait fortement progressé ces dernières années .
Ainsi, le nombre de filières démantelées est passé de 101 en 2008 à 145 en 2009. D'après les dernières statistiques disponibles, le nombre de démantèlement a encore augmenté puisqu'il est passé de 16 pour les deux premiers mois de l'année 2009 à 32 pour les deux premiers mois de l'année 2010 . Au 1 er février 2010, d'après les chiffres transmis par la direction de l'administration pénitentiaire, 393 personnes étaient incarcérées en France à la suite de condamnations dont au moins l'une des infractions se réfère à la participation aux filières d'immigration clandestine. 282 de ces condamnations ont été prononcées pour réprimer l'infraction à l'entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers d'un étranger en France.
Dans leur grande majorité, les interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur spécial n'ont pas sollicité de renforcement de l'arsenal législatif répressif destiné à lutter contre les réseaux d'immigration clandestine . M. Patrick Knittel, directeur de l'Oclti, a néanmoins jugé que la peine maximale de trois ans d'emprisonnement pour les délits relatifs à l'emploi de travailleurs en situation irrégulière était « assez modeste » et ne paraissait pas suffisamment dissuasive.
Conscients des impératifs budgétaires auxquels l'Etat doit faire face dans le contexte très contraint des finances publiques, MM. Jean-Marc Souvira, directeur de l'Ocrteh, et Patrick Knittel, directeur de l'Oclti, ont précisé que le renforcement de l'efficacité de la lutte contre la traite des êtres humains passerait d'abord par l'octroi de moyens humains supplémentaires.
b) Les outils supplémentaires qui pourraient être mis en place
Lors des auditions menées par votre rapporteur spécial, certaines améliorations ont été évoquées et des pistes d'évolution dressées pour parvenir à une amélioration de l'efficacité de la politique de lutte contre les filières d'immigration clandestine.
Ainsi, par exemple, l'Ocrteh a pu constater une montée en puissance de l'utilisation d'internet par les réseaux de prostitution , ceux-ci utilisant les petites annonces pour solliciter les clients. Une réflexion sur les nouveaux outils et procédures à mettre en oeuvre pour lutter contre ce type de phénomènes doit être engagée.
Outre le renforcement souhaité des moyens humains, M. Jean de Croone, directeur adjoint de la direction de l'immigration, a évoqué deux pistes à l'étude pour renforcer l'efficacité de la politique française :
- d'une part, mieux contrôler les flux financiers internationaux qui transitent par des systèmes du type « Western Union » . Ces outils sont en effet utilisés par les migrants, lors de diverses étapes de leur voyage, pour rémunérer les passeurs. Faciliter l'accès des enquêteurs à ces paiements pourrait permettre de mieux appréhender le fonctionnement des filières et de déterminer plus systématiquement l'identité et le rôle du financier dans le réseau ;
- d'autre part, durcir les conditions d'ouverture de lignes téléphoniques et faciliter la transmission aux enquêteurs des informations liées à ces lignes pourrait aussi se révéler utile. En effet, la téléphonie mobile constitue le principal outil de travail des passeurs, notamment pour transmettre leurs consignes.
c) La perspective de la généralisation du visa biométrique
Enfin, votre rapporteur spécial souligne les avantages qui résulteront de la généralisation du visa biométrique devant, selon le Pacte européen sur l'immigration et l'asile, intervenir au 1 er janvier 2012 . Le passage à la biométrie en matière de visas résulte de la décision du Conseil de l'Union européenne du 8 juin 2004 30 ( * ) d'introduire les éléments biométriques dans les visas délivrés aux ressortissants étrangers par les pays membres de l'UE.
Ce visa, délivré après recueil préalable des empreintes digitales des dix doigts du demandeur et prise de sa photo, permettra d'alimenter une banque de données consultable à toutes les frontières de l'Espace Schengen. Ses avantages seront nombreux.
Il permettra de mieux contrôler les retours des migrants dans le pays d'origine et, le cas échéant, de faciliter l'éloignement des étrangers en situation irrégulière. A l'heure actuelle, votre rapporteur spécial est étonné du décalage entre le contrôle des flux de migrants entrant sur le territoire français et l'absence de comptabilisation des sorties du territoire de ces migrants.
Par ailleurs, la procédure de demande et de délivrance du visa biométrique permettra de faciliter l'identification des titulaires de visas et de se prémunir contre toute usurpation d'identité ou utilisation frauduleuse des titres de voyage.
Enfin, les contrôles à l'entrée du territoire européen seront facilités , ainsi que la circulation dans l'Espace Schengen : en sécurisant l'identification des personnes, la biométrie permettra d'octroyer plus facilement des visas de longue durée.
2. La priorité doit être d'éviter l'entrée des immigrés clandestins
Si la politique de nature répressive menée par la France contre les filières d'immigration clandestine paraît efficace, il ressort des travaux de votre rapporteur spécial qu'elle ne peut constituer la seule réponse de l'Etat.
En effet, comme l'ont rappelé M. Jean-Louis De Brouwer, directeur général adjoint, et Mme Marta Cygan, directrice immigration et asile de la direction générale justice, liberté et sécurité de la Commission européenne, on peut considérer qu'à « partir du moment où un migrant en situation irrégulière se présente à la frontière française, il est déjà trop tard », c'est-à-dire que les chances de l'empêcher de franchir la frontière ou de le reconduire dans son pays sont minces .
L'essentiel des efforts doivent donc porter sur la prévention en matière de lutte contre les filières d'immigration clandestine .
Cet accent sur la politique de prévention ne signifie pas que le seul moyen d'éviter l'afflux de migrants en situation irrégulière est de parvenir à une élévation du niveau de vie dans les pays d'origine, de telle sorte que les populations qui immigrent aujourd'hui vers la France ne ressentent plus l'envie ou le besoin de le faire. Cette politique de développement solidaire doit évidemment être poursuivie. Mais il ne faut pas se bercer d'illusions. Il est clair que ses objectifs ne peuvent être obtenus à court terme et que les problèmes auxquels font face les pays en voie de développement dépassent les seuls enjeux migratoires. Or, ces délais ne sont pas compatibles avec les situations d'urgence auxquelles les pays de destination et de transit des filières d'immigration clandestine sont confrontés.
D'autres outils peuvent être développés en matière de prévention.
Ainsi, par exemple, le processus dit « de Rabat » apparaît comme une initiative prometteuse mise en oeuvre par l'Union européenne pour associer les pays d'origine à l'objectif de limitation des flux d'immigration irrégulière . Ce processus a été initié les 10 et 11 juillet 2006, au cours de la Conférence Ministérielle Euro-Africaine sur les Migrations et le Développement, sommet euro-africain regroupant à Rabat les pays de l'Union Européenne, la Commission Européenne, vingt-sept pays africains, quinze organisations internationales et cinq pays observateurs, afin d'aborder la gestion des migrations entre les deux continents. Ce processus a permis notamment d'identifier le besoin pour les pays d'origine de lutter contre les flux migratoires illégaux et de mettre l'accent sur la responsabilité partagée de chacun des pays concernés : pays d'origine, de transit et d'accueil des migrations.
L'Union européenne a également conclu trois conventions, baptisées « partenariats pour la mobilité » avec la Moldavie et le Cap-Vert, en 2008, ainsi qu'avec la Géorgie, en 2009 . Ces partenariats sont basés sur la réciprocité et permettent donc de parvenir à un engagement ferme des pays d'origine de prévenir et de combattre la migration clandestine, le trafic de migrants et la traite des êtres humains. Ainsi, par exemple, le Cap-Vert a obtenu, en échange de cet engagement, que soient facilités les mouvements des personnes et la migration légale avec l'Union européenne. La Moldavie, quant à elle, avait souffert d'une émigration massive et avait donc pour objectif de favoriser les retours des migrants vers son territoire national.
Comme on le voit, une grande partie des initiatives porteuses d'amélioration en matière de lutte contre les filières d'immigration clandestine sont à mettre en oeuvre au niveau européen ou international.
* 30 Décision n° 2004/512/EC.