II. REVUE DES PROGRAMMES
A. LE PROGRAMME 156 « GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ETAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL »
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Les crédits du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » sont inscrits dans le présent PLF à hauteur de 8,465 milliards d'euros en AE et 8,451 milliards en CP . Des fonds de concours sont prévus, en outre, pour 9,8 millions d'euros en AE et CP. Les dépenses de personnel (titre 2) représentent 6,99 milliards d'euros , soit 82,7 % du total des CP du programme. Le plafond d'emplois correspondant est fixé à 118 784 ETPT soit, par rapport à la LFI pour 2010, une diminution de 2 667 ETPT . Les dépenses fiscales rattachées au programme devraient s'élever à 40 millions d'euros en 2011. |
1. Les finalités du programme
Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » a pour objet principal le calcul de l'assiette , le recouvrement et le contrôle des recettes de l'Etat et des collectivités territoriales ou versées à l'Union européenne , le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics . Il est mis en oeuvre par la direction générale des finances publiques (DGFiP) 16 ( * ) , dont il retrace les moyens.
Le responsable du programme est le directeur général des finances publiques.
2. Les actions prévues pour 2011
Le programme est organisé en huit actions . Par rapport à la LFI pour 2010, l'action n° 4 (« Fiscalité des marchandises et des moyens de transport ») est transférée par le présent PLF au programme « Facilitation et sécurisation des échanges » 17 ( * ) , où elle devient l'action n° 7, afin que ce programme regroupe l'ensemble des activités de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI), y compris fiscales.
Trois groupes d'actions peuvent être distingués :
- les actions n os 1 à 3 sont relatives aux activités fiscales et fondées sur une approche par catégorie d'usagers (grandes entreprises, PME, particuliers...) ;
- les actions n os 5 à 8 concernent la gestion financière et comptable et sont organisées en fonction des relations avec les autres ministères, les collectivités territoriales et les usagers ;
- l'action n° 9 constitue une action de soutien pour le programme, consacrée notamment à l'investissement informatique.
Action n° 1 : « Fiscalité des grandes entreprises » (74,6 millions d'euros en AE et CP)
L'action n° 1 supporte 935 ETP , dont seulement 21 de catégorie A + mais 594 de catégorie A, pour des dépenses de personnel à hauteur de 66,9 millions d'euros , soit 89,7 % des crédits. Le solde de ces crédits est destiné à des dépenses de fonctionnement (7,7 millions d'euros en AE et CP). Cette action correspond :
- d'une part, aux opérations d' assiette , de recouvrement et de contrôle des principaux impôts d'Etat et impôts locaux dus par les grandes entreprises (entreprises réalisant un chiffre d'affaires annuel supérieur à 400 millions d'euros). À ce titre, elle vise à assurer ces opérations au meilleur coût et à faciliter les démarches des entreprises, en leur proposant un interlocuteur fiscal unique , la direction des grandes entreprises (DGE) ;
- d'autre part, au contrôle fiscal des grandes entreprises opéré par la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI).
Action n° 2 : « Fiscalité des PME » (2,1 milliard d'euros en AE et CP)
L'action n° 2 regroupe 31 800 ETP , pour des dépenses de personnel à hauteur de 2 milliard d'euros , soit 96,8 % des crédits. Le solde est essentiellement destiné à des dépenses de fonctionnement.
Cette action constitue le pendant, pour les PME, de l'action n° 1 du programme. Elle concerne ainsi les opérations d'assiette, de recouvrement et de contrôle des impôts d'Etat et des impôts locaux dus par les PME, en visant le meilleur coût et la facilitation des démarches des entreprises. Les PME disposent en effet d'un interlocuteur fiscal unique , les services des impôts aux entreprises (SIE).
Les emplois regroupés dans l'action correspondent aussi aux effectifs, notamment, de la direction nationale d'enquêtes fiscales (DNEF) et de l'ensemble des directions interrégionales de contrôle fiscal (DIRCOFI), d'une partie de la direction spécialisée des impôts pour la région d'Île-de-France et pour Paris (DSIP) relative à la mission de publicité foncière, et d'une part de la direction nationale des vérifications de situations fiscales (DNVSF) et du service de la documentation nationale du cadastre (SDNC).
Action n° 3 : « Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale » (2 milliards d'euros en AE et CP)
L'action n° 3 retrace 34 301 ETP , pour des dépenses de personnel à hauteur de 1,9 milliard d'euros , soit 95 % des crédits. Le solde est essentiellement destiné à des dépenses de fonctionnement.
Cette action vise, d'une part, les opérations d'assiette, de recouvrement et de contrôle des différentes recettes fiscales émanant des particuliers (impôt sur le revenu, droits d'enregistrement, impôt de solidarité sur la fortune, droits de mutation, taxe d'habitation, taxes foncières, redevance audiovisuelle) et, d'autre part, le recouvrement de la taxe professionnelle et des taxes d'urbanisme .
La création de la DGFiP a permis d'amplifier l'objectif d'optimisation des coûts et d'amélioration de la qualité du service associé à cette action, à travers la mise en place du « guichet fiscal unifié des particuliers » soit le centre des impôts (CDI), soit le service des impôts des particuliers (SIP) constitué à partir du CDI et de la trésorerie situés dans une même commune, soit la trésorerie de proximité pour les localités dépourvues de CDI 18 ( * ) .
Action n° 5 : « Gestion financière de l'Etat hors fiscalité » (562,7 millions d'euros en AE et 562,6 millions en CP)
L'action n° 5 retrace 9 052 ETPT , pour des dépenses de personnel à hauteur de 535,7 millions d'euros , soit 95,2 % des CP. Le solde est essentiellement destiné à des dépenses de fonctionnement.
Cette action correspond d'abord aux moyens requis par l'intervention de la DGFiP en qualité d'opérateur des flux comptables et financiers de l'Etat : recouvrement des recettes non fiscales de l'Etat (par exemple, les amendes et condamnations pécuniaires), paiement des dépenses de l'Etat et établissement de la comptabilité de celui-ci, y compris les moyens dévolus pour l'établissement du bilan et du compte de résultat, ainsi que la mise en oeuvre des audits comptables et financiers visant à permettre la certification des comptes de l'Etat par la Cour des comptes.
L'action comprend également les moyens du service France Domaine , chargé de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat (1 557 ETPT).
Action n° 6 : « Gestion des pensions » (74,6 millions d'euros en AE et 74 millions d'euros en CP)
L'action n° 6 regroupe 1 094 ETPT, pour des dépenses de personnel à hauteur de 64,7 millions d'euros , soit 87,4 % des CP. Le solde est majoritairement destiné à des dépenses de fonctionnement.
Cette action correspond pour l'essentiel au contrôle , à la liquidation et au paiement des droits à pension des agents de l'Etat (fonctionnaires civils, militaires, magistrats), imputés en dépense sur les programmes de la mission correspondant au compte d'affectation spéciale « Pensions ». Elle est mise en oeuvre par les services déconcentrés de la DGFiP et par le service des retraites de l'Etat (SRE).
Ce dernier service, créé en 2009, a repris les attributions de l'ancien service des pensions ; il est chargé de mettre en oeuvre, de manière progressive, la réforme de la gestion des pensions des agents de l'Etat décidée dans le cadre de la RGPP (dispositif articulé autour du compte individuel de retraite et d'un d'accueil du public rénové).
Action n° 7 : « Gestion financière du secteur public local hors fiscalité » (1,4 milliard d'euros en AE et CP)
L'action n° 7 supporte 24 657 ETPT, pour des dépenses de personnel à hauteur de 1,3 milliard d'euros , soit 95,5 % des crédits. Le solde est essentiellement destiné à des dépenses de fonctionnement.
Cette action concerne la tenue des comptes des collectivités locales et établissements publics locaux , le paiement de leurs dépenses et le recouvrement de leurs recettes , ainsi que les missions de conseil budgétaire, fiscal et financier assurées à leur bénéfice par les services de la DGFiP .
Action n° 8 : « Gestion des fonds déposés » (73,4 millions d'euros en AE et CP)
L'action n° 8 retrace 1 312 ETPT , pour des dépenses de personnel à hauteur de 72,2 millions d'euros , soit 98,4 % des crédits. Le solde vise des dépenses de fonctionnement.
Cette action est consacrée à la gestion, par la DGFiP, des fonds des organismes soumis à une obligation de dépôt au Trésor (les collectivités territoriales, les établissements publics et les régisseurs) et à la clientèle de la Caisse des dépôts et consignations (notaires, mandataires, administrateurs judiciaires, huissiers de justice, organismes de protection sociale...).
Action n° 9 : « Soutien » (2,2 milliards d'euros en AE et 2,1 milliards d'euros en CP)
L'action n° 9 retrace 15 633 ETPT , pour des dépenses de personnel à hauteur de 992 millions d'euros , soit 45,4 % des CP. Elle est scindée en deux sous-actions.
La sous-action « Soutien COPERNIC » concerne les crédits dédiés au programme éponyme 19 ( * ) et supporte, dans le présent PLF, 19 millions d'euros au titre de dépenses de personnel, pour les 214 ETPT qui constituent les effectifs du service COPERNIC .
La sous-action « Soutien autre que COPERNIC » rassemble le solde des crédits et des autorisations d'emplois de l'action : 2,18 milliards d'euros en AE et 2,16 milliards d'euros en CP ; 15 419 ETPT pour des dépenses de personnel à hauteur de 972 millions d'euros. Hors ces dépenses de titre 2, les crédits sont destinés à couvrir :
- au plan du fonctionnement de la DGFiP , les loyers budgétaires (257,5 millions d'euros), autres frais de structure (273,9 millions), frais d'accomplissement des missions (365,5 millions) et autres moyens (92,5 millions) ;
- au titre de dépenses d'investissement de la direction générale, des achats de matériels (47 millions d'euros en AE et 74,8 millions en CP), frais informatiques (47,3 millions en AE et 50,4 millions en CP) et investissements immobiliers (64,7 millions en AE et 51,3 millions en CP).
3. La mesure des performances du programme
La performance du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » est mesurée par neuf objectifs , qu'il est possible de regrouper en quatre grandes finalités d'intérêt général.
La première finalité du programme consiste à « réussir la fusion », au sein de la DGFiP , des anciennes direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et direction générale des impôts (DGI). C'est l'objectif n° 1 du dispositif de performance du programme. À ce titre, suivant les indicateurs correspondants, en 2010, le « guichet fiscal unifié » devrait être déployé à 80 % , contre 37 % en 2009, et à 90 % en 2011 , quand 101 directions régionales ou départementales des finances publiques auront été créées 20 ( * ) .
La deuxième finalité du programme tend à promouvoir le « civisme fiscal » et à renforcer la lutte contre la fraude. Elle se traduit par trois objectifs complémentaires :
- 1°) favoriser l' accomplissement volontaire des obligations fiscales par les contribuables (objectif n° 2). À ce titre, on note que la part des impôts déclarés ou acquittés spontanément à la DGFiP devrait s'établir à 98 % en 2010 et 2011, comme en 2009, le taux brut de recouvrement des impôts sur rôle à 98,87 % en 2010 comme en 2009. Eu égard à ces « scores » excellents, votre rapporteur spécial renouvelle son interrogation, déjà exprimée 21 ( * ) , quant à la nécessité d'envisager de nouveaux objectifs en matière de civisme fiscal, plus ambitieux , et de nouveaux indicateurs corrélativement ;
- 2°) « faciliter l'impôt », par la mise en oeuvre d'une série d'engagements de qualité de service et le développement des procédures dématérialisées (objectif n° 3). Ainsi, en 2009 , quelque 9,75 millions de foyers fiscaux ont eu recours à la déclaration de revenus en ligne ; en 2010 , le « score » de 10,5 millions de télédéclarants sera réalisé. Pour 2011, on attend un million de télédéclarants supplémentaires , soit un total de 11,5 millions de foyers fiscaux utilisant ces procédures ;
- 3°) assurer la lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement offensif des impôts et des amendes (objectif n° 4). Le taux des contrôles réprimant les fraudes les plus graves devrait s'établir à 28 % en 2010 et 28,5 % en 2011, contre une réalisation de 27,7 % en 2009. La prévision du taux de paiement des amendes fiscales s'élève à 79 % pour 2010 et 80 % pour 2011, la réalisation ayant atteint 79,73 % en 2009.
La troisième finalité du programme tient à rendre les services au meilleur coût et améliorer la qualité comptable. Elle se traduit par deux objectifs :
- d'une part, maîtriser les coûts de gestion des administrations financières (objectif n° 5). Dans ce cadre, sur la base d'une hypothèse de hausse de 0,2 % par an de la charge de travail et de diminution de l'ordre de 2 % par an des effectifs, la prévision du taux annuel d'évolution de la productivité globale de la DGFiP est fixée à 2,1 % pour 2010 et 2011, contre 1,57 % constaté en 2009 ;
- d'autre part, améliorer la qualité de la comptabilité de l'Etat (objectif n° 6). Le PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » joint au présent PLF fait valoir que le pilotage, en ce domaine, aura permis de réduire des quatre cinquièmes, entre 2005 et 2010, le nombre de « jours-anomalies » constatés chaque année.
La quatrième finalité du programme a trait à l'amélioration de la qualité des services rendus aux bénéficiaires et partenaires de l'action des services . Elle se traduit par trois objectifs :
- d'abord, réduire les délais de paiement des dépenses publiques (objectif n° 7). Le taux de visa à 15 jours par les comptables des dépenses de l'Etat effectuées sous les applications du système « CHORUS » est estimé pouvoir atteindre 75 % en 2011 ;
- ensuite, renforcer la qualité du service rendu au secteur public local (objectif n° 8). Sous cet angle, on note que le taux de couverture de la dématérialisation, dans le secteur public local, ne devrait être que de 47 % en 2010 et 53 % en 2011, contre 44 % en 2009 ;
- enfin, optimiser, par l'accélération des délais de traitement, la qualité du service rendu aux agents publics en matière de pensions (objectif n° 9). Les dossiers de départs en retraite urgents traités dans un délai de deux mois étant prévus pour atteindre 93 % en 2010 et en 2011, contre 97,1 % constatés en 2009, il y a lieu, aux yeux de votre rapporteur spécial, d'accroître l'exigence de cet indicateur en abaissant le seuil temporel pris en compte, par exemple à 45 jours.
4. Les dépenses fiscales rattachées au programme
Actuellement, trois catégories de dépenses fiscales , sur impôt d'Etat, sont rattachées, à titre principal, au programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », en tant qu'elles contribuent à la mise en oeuvre des finalités de celui-ci.
Le coût global de ces dépenses est évalué à 57 millions d'euros pour 2010 , mais il devrait décroître pour s'établir à 40 millions d'euros en 2011 , du fait de la fin d'incidence budgétaire de la réduction d'impôt pour télédéclaration et paiement par prélèvement ou par voie électronique dont le coût est évalué à 17 millions d'euros en 2010, dernière année d'application prévue pour le dispositif, visant l'imposition des revenus de 2009. Cette mesure, créée par la LFI pour 2004 à l'initiative de votre commission des finances, son montant ayant été porté à 20 euros par la LFI pour 2005, avait été modifiée en LFI pour 2008 afin d'être réservé aux seuls « primo-télédéclarants ».
Par ailleurs, le coût de la réduction d'impôt pour frais de comptabilité et d'adhésion à un centre de gestion ou une association agréés est évalué à 30 millions d'euros en 2011 comme en 2010, et celui de la déduction forfaitaire de 3 % déclarée par les médecins conventionnés à 10 millions d'euros, de même, en 2011 comme en 2010.
* 16 Il est à noter que la DGFiP met en oeuvre d'autres programmes budgétaires, notamment ceux de la mission « Remboursements et dégrèvements » et, hors budget général, les comptes « Avances aux collectivités territoriales », « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et « Pensions ».
* 17 Cf. infra , D.
* 18 Cf . supra , I, C.
* 19 Cf . supra , I, C.
* 20 Cf. supra (I, C) les réserves de votre rapporteur spécial sur le rythme d'avancement de cette réforme.
* 21 Cf. en dernier lieu le rapport précité n° 101 (2009-2010), tome III, annexe 14.