B. L'ÉLARGISSEMENT À POURSUIVRE DU CHAMP D'APPLICATION DE CETTE GESTION RÉNOVÉE
La politique immobilière de l'Etat, en cours de rénovation depuis une demi-dizaine d'années, s'est constituée à partir d'un champ d'application restreint, du point de vue institutionnel, aux administrations centrales et, du point de vue opérationnel, à la rationalisation du patrimoine. Le dépassement de cette double limite est en cours, depuis environ deux ans : l'élargissement se fait, d'un côté, au bénéfice de l'ensemble des services déconcentrés et des opérateurs de l'Etat et, de l'autre côté, en faveur de l'entretien des bâtiments et de la gestion des baux.
1. L'extension institutionnelle
a) Les services déconcentrés
Le dispositif des schémas pluriannuels de stratégie immobilière ( SPSI ), documents qui décrivent les diagnostics et orientations stratégiques de chaque ministère, effectif pour les administrations centrales, a été mis en oeuvre pour les services déconcentrés , en 2008 dans 25 départements « pilotes », comprenant dix des plus grandes agglomérations (soit un parc de plus de 3 300 bâtiments) et en 2009 pour l'ensemble du territoire .
La réalisation de ces SPSI se fait en deux étapes : d'abord une phase de diagnostic, qui vise à établir un état des lieux complet des bâtiments et des conditions de leur occupation, puis une phase d'élaboration de la stratégie d'évolution du parc immobilier, souvent à partir de plusieurs scénarios. D'après les informations transmises à votre rapporteure spéciale, la généralisation devrait être achevée avant la fin de l'année 2010 : au 25 juillet 2010, France Domaine avait déjà recensé un projet de SPSI pour 96 départements et, à ce jour, près de la moitié de ces documents a été présentée et en partie validée par les comités administratifs régionaux, placés sous l'autorité des préfets (représentants locaux de « l'Etat propriétaire »).
Dans le cadre de la RéATE, les schémas ont commencé à traduire sur le plan immobilier la création des nouvelles directions régionales et départementales interministérielles. Ils doivent en outre faire apparaître les axes de rationalisation de l'occupation des surfaces, l'optimisation économique et l'amélioration environnementale.
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L'impact immobilier de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat Fin août 2010, les projets immobiliers inscrits dans le cadre de la RéATE des administrations déconcentrées de 90 départements avaient fait l'objet d'une validation par le Secrétariat général du Gouvernement. Un premier bilan laisse attendre des opérations ainsi prévues : - la diminution d'un tiers du nombre de sites occupés, qui serait à terme de 1 394 immeubles contre 2 146 aujourd'hui ; - la diminution d'environ 297 000 m 2 de surface utile nette (SUN) occupée par l'Etat, soit environ 500 000 m² de surface utile brute ; - la baisse du ratio moyen d'occupation par poste de travail, passant de 18,1 m 2 à 15,3 m 2 de SUN ; - une économie de loyers de près de 10 millions d'euros. Ces chiffres devront être actualisés après la validation, programmée entre la fin de l'année 2010 et le début de 2011, des projets encore en cours d'examen pour les administrations de six départements (Alpes-de-Haute-Provence, Gard, Landes, Loir-et-Cher, Paris et Pyrénées-Orientales). Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat |
De la même manière, les loyers budgétaires , après une expérimentation en 2006 pour trois ministères (économie et finances, affaires étrangères, justice) et leur application en 2007 à toutes les administrations centrales, ont été étendus en 2008 aux services déconcentrés présents dans 29 départements incluant les dix agglomérations principales puis, en 2009, à l'ensemble du territoire métropolitain, enfin en 2010 à la totalité des immeubles domaniaux de bureaux, y compris les immeubles situés outre-mer et à l'étranger . Cette généralisation tend notamment à introduire un raisonnement économique pour les administrations, en les amenant à prendre en compte le coût de leur occupation immobilière et, le cas échéant, à envisager les arbitrages d'implantation opportuns.
En outre, au terme de l'évolution organisée en ce sens ces dernières années 81 ( * ) , les loyers budgétaires sont désormais indexés sur les prix du marché locatif des activités tertiaires . Ainsi, la LFI pour 2010 a prévu près de 1,13 milliard d'euros de crédits pour ces loyers, contre 675 millions en 2009 : cette dotation a constitué la dernière mesure d'accroissement du périmètre des crédits de fonctionnement des administrations au titre des loyers budgétaires, compte tenu des nouveaux immeubles soumis au dispositif cette année. Pour 2011 , le présent PLF maintient le même montant, assorti d'une indexation de 2,7 % .
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Le cas particulier des immeubles de l'Etat situés à l'étranger : la lente avancée vers une agence de gestion ad hoc Le comité de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 4 avril 2008 a décidé la mise en place d'une « agence de gestion des immeubles publics à l'étranger » (AGIME), établissement destiné à améliorer et rationaliser la gestion du parc immobilier de l'Etat situé à l'étranger, pour l'ensemble des ministères utilisateurs. Ce parc a été évalué à environ 4 milliards d'euros et représente le dixième des biens immobiliers utilisés par l'Etat. Au cours de l'année 2009, un groupe de travail « préfigurateur », associant le ministère chargé des affaires étrangères et le ministère chargé du budget, a proposé une expérimentation sur quelques pays. Il a également proposé de retenir le principe d'une mise à disposition des biens de l'Etat à la future agence sur le fondement d'un bail emphytéotique. L'AGIME relèvera de la catégorie des établissements publics concourant à l'action extérieure de l'Etat, créée par la loi du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'Etat. Elle doit être créée par un décret en Conseil d'Etat qui en précisera les missions et les modalités d'organisation et de fonctionnement. L'élaboration de ce décret est en cours. Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat |
b) Les opérateurs
Les opérateurs de l'Etat ont été intégrés à sa politique immobilière à partir de 2009 et d'une manière encore « balbutiante ». Les conditions dans lesquelles l'ancien immeuble de l'Imprimerie nationale a été cédé, en 2003, avant d'être racheté par l'Etat, dans des conditions peu profitables, en 2007 82 ( * ) , avaient en effet montré la nécessité de cette prise en compte, sur le modèle du plafonnement annuel en LFI, à compter de 2009, des autorisations d'emplois des opérateurs 83 ( * ) . Votre rapporteure spéciale appuie les mesures prises en la matière, qui tendent à mettre en oeuvre une politique immobilière globale de l'Etat .
Lancé dès 2006, ce chantier n'avait pas rencontré la mobilisation souhaitable. De fait, fin décembre 2008, le ministre chargé du budget a rappelé les quelque 643 opérateurs de l'Etat au sens de la LOLF 84 ( * ) à leur devoir de procéder au recensement du parc immobilier qu'ils occupaient, en vue de produire un inventaire physique de ce parc au 31 mars 2009 et un SPSI pour la fin du premier semestre 2010.
En ce qui concerne l'inventaire, un premier bilan a conduit au décompte d' environ 4 millions de mètres carrés de bureaux et 11 millions d'hectares de terrains . L'analyse révèle que ce parc, du point de vue du nombre d'actifs, appartient majoritairement à l'Etat. Le recensement se poursuit actuellement , tant pour les organismes qui ont reçu la qualification d'opérateur de l'Etat en 2010 que pour ceux dont l'inventaire requiert des précisions et un travail de fiabilisation technique et juridique. En février 2010, le parc immobilier de 543 opérateurs métropolitains a été évalué, pour un montant de 42 milliards d'euros. Une nouvelle campagne d'évaluation visera, fin 2010, les opérateurs situés outre-mer et à l'étranger , ainsi que ceux qui ont été nouvellement identifiés comme tels en 2010 ; les résultats sont attendus pour la fin du premier semestre 2011.
En ce qui concerne les SPSI, seuls 45 % des projets escomptés des opérateurs pour le 30 juin 2010 sont parvenus, à ce jour, au service France Domaine . Des relances ont été engagées auprès des organismes retardataires. Chaque projet doit faire l'objet d'un avis de France Domaine et du ministère de tutelle avant d'être soumis, pour approbation, au conseil d'administration de l'opérateur.
Par ailleurs, le Gouvernement a décidé d'introduire des loyers, à compter du 1 er janvier 2012, pour les biens immobiliers appartenant à l'Etat qui sont occupés par ses opérateurs , selon des modalités à définir.
2. L'extension opérationnelle
a) L'entretien des bâtiments
La LFI pour 2009 a créé un programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » (n° 309), dont l'objet est de retracer les dépenses d'entretien « lourd » : celles qui, dans le droit civil, seraient à la charge du propriétaire, par opposition au locataire (électricité, chauffage, ventilation, réseau d'eau, appareils élévateurs, sécurité incendie... y compris la remise en état et en conformité, notamment dans le cadre des objectifs du « Grenelle de l'environnement » en son volet « Etat exemplaire » 85 ( * ) ). Rattaché à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » 86 ( * ) et placé sous la responsabilité du chef du service France Domaine, ce programme constitue le premier support budgétaire de suivi centralisé d'un autre aspect de la gestion immobilière de l'Etat que les cessions, dont l'affectation des produits est retracée par la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».
Pour mémoire, un tel outil constituait une demande récurrente de la part de votre commission des finances, afin de retracer sur une seule ligne budgétaire, plus clairement que dans les divers programmes ministériels, la charge d'entretien incombant à l'Etat en tant que propriétaire . Il tend d'ailleurs utilement à « sanctuariser » des crédits pour l'entretien nécessaire, parfois urgent, que les ministères, sans cette contrainte, auraient pu être tentés de différer.
Le programme se trouve en principe alimenté par des crédits soustraits aux programmes supportant une charge de loyers budgétaires, pour chaque ministère en proportion du montant de loyers dont il est redevable. La contribution a ainsi été fixée à 12 % des loyers dans la LFI pour 2009 , soit au total 76,9 millions d'euros en AE et CP, mais ces crédits ont été abondés par la LFR du 4 février 2009, dans le cadre du plan de relance de l'économie , à hauteur de 245,4 millions d'euros en AE et de 193,7 millions en CP. Cependant, sur le total de ces crédits, seuls 233,7 millions d'euros en AE et 109,2 millions en CP ont été consommés par l'exécution , soit 72 % des AE et 56 % des CP. La mise en oeuvre déconcentrée du programme explique sans doute l'essentiel de cette sous-consommation , les services ayant dû se familiariser avec le nouveau dispositif et, sur le fond, lancer la réalisation des audits énergétiques requis au titre du « Grenelle de l'environnement », ainsi que d'audits « bâtimentaires » et relatifs à l'accessibilité.
La dotation du programme a été portée à 16 % des loyers budgétaires en LFI pour 2010, soit 169 millions d'euros en AE et CP ; elle est fixée par le présent PLF à hauteur de 20 % de ces loyers prévus pour 2011 , soit 215 millions d'euros en AE et CP. Il convient toutefois de souligner que ces crédits demeurent très insuffisants pour couvrir les besoins réels en travaux d'entretien lourd que l'Etat devra assumer dans les prochaines années , compte tenu notamment des besoins identifiés à l'occasion des audits précités (dont l'achèvement est prévu début 2011). L'enjeu pour les finances publiques est d'optimiser les coûts en orientant la dépense vers l'entretien préventif , alors que les administrations limitent aujourd'hui leurs dépenses, pour l'essentiel, à l'entretien « curatif ».
Par ailleurs, la mesure des performances du programme, déclinée en trois objectifs, se borne à trois indicateurs d'activité . En outre, les modalités de calcul de ces derniers, pour 2009, a rendu incertaines les réalisations du programme lors de sa première année d'existence 87 ( * ) . C'est sous cette réserve qu'ils sont présentés dans le tableau ci-après ; votre rapporteure spéciale espère que la fiabilisation nécessaire aura été assurée pour l'exercice en cours.
Performances du programme « Entretien des bâtiments de l'Etat »
(en %)
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Indicateurs |
2009 (réalisation) |
2010 (prévision actualisée) |
2011 (prévision) |
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1.1. Pourcentage des dépenses affectées à des opérations préventives |
22 |
25 |
30 |
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2.1. Pourcentage de réalisation des contrôles réglementaires |
30 |
40 |
60 |
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3.1. Pourcentage des bâtiments de bureaux de l'Etat ayant fait l'objet d'un audit énergétique |
47 |
100 |
100 |
Source : PAP de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » annexé au PLF pour 2011
b) La gestion des baux
Votre rapporteure spéciale, au premier semestre 2009, a mené un contrôle sur pièces et sur place, en application de l'article 57 de la LOLF, sur la gestion par l'Etat des baux qu'il supporte, en Île-de-France et particulièrement dans Paris, pour des immeubles de bureaux. Ce contrôle a donné lieu à un rapport d'information 88 ( * ) , établissant notamment la méconnaissance par l'Etat de son parc locatif et le caractère coûteux de celui-ci (près de 190 millions d'euros par an en Île-de-France), ainsi que la nécessité de mettre en place une gestion active en la matière.
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Les dix recommandations principales de votre rapporteure spéciale pour une meilleure gestion de « l'Etat locataire » 1 .- Mettre en place, au sein du service France Domaine, un véritable « tableau de bord » des baux supportés par l'Etat, rendant possible le réel pilotage d'une gestion fondée sur une doctrine de principe. 2 .- Renégocier de façon systématique les baux de l'Etat les plus coûteux, en mettant à profit les opportunités de marché actuelles selon un calendrier à définir précisément. 3 .- Développer le rôle d'appui et d'accompagnateur de France Domaine auprès des administrations occupant des immeubles pris à bail par l'Etat, en banalisant le recours à ses services et en systématisant ses impulsions en la matière. 4 .- Encadrer les décisions de prise à bail de l'Etat en exigeant une justification de ce choix au regard de la situation, pérenne ou provisoire, des administrations à loger et d'un arbitrage coûts/besoins suffisamment pesé, fondé sur des critères d'implantation et des conditions d'utilisation des immeubles. 5 .- Prévoir, le cas échéant, dans les baux souscrits par l'Etat, une clause de plafonnement de la réévaluation du loyer organisée selon une règle d'indexation. 6 .- Anticiper les fins de bail au moins 18 mois avant l'échéance, afin que l'Etat soit en mesure de choisir entre plusieurs options (renouvellement, modification des clauses, résiliation...). 7 .- Accentuer la prévision relative aux locations dans le cadre du schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) de chaque ministère ou opérateur de l'Etat. 8 .- Intégrer les locations dans les compétences de la future agence foncière chargée de la gestion des biens de l'Etat situés à l'étranger. 9 .- Objectiver, par la voie règlementaire, les critères de saisine pour avis du Conseil de l'immobilier de l'Etat, afin d'éviter le soupçon d'instrumentalisation de l'institution. 10 .- Introduire une annexe « immobilière » aux projets de loi de finances initiale, destinée à informer le Parlement sur les acquisitions et les cessions immobilières, mais aussi les prises à bail de l'Etat les plus importantes. Source : rapport d'information n° 510 (2008-2009) |
Pour faire suite à ces observations, dès l'année dernière, le Gouvernement a fait valoir deux séries d'initiatives.
D'une part, il s'agissait de mesures ponctuelles de réorganisation des conditions d'implantation locatives de certains services.
C'est ainsi notamment que, comme le notait déjà le rapport d'information de votre rapporteure spéciale, le bail pris pour la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (MILDT), le Conseil national consultatif d'éthique et le Haut Conseil à l'intégration a été abandonné au 31 décembre 2009, les deux premiers de ces services étant désormais logés dans des immeubles domaniaux occupés par les services du Premier ministre. De même, le bail du secrétariat d'Etat aux sports et celui des services du Médiateur de la République ont été renégociés dans le sens d'une économie pour l'Etat, par rapport à ce qui était initialement prévu pour l'année 2009, de 7,7 millions d'euros et 580 000 euros respectivement.
Le ministère de la Justice , pour sa part, se trouve aujourd'hui sur le point de regrouper ses services centraux sur un site unique . L'opération, qui consistera a priori en une prise à bail à conclure avant la fin de l'année 2010 , permettra de résilier les différents baux actuellement supportés pour l'hébergement de ces services.
En outre, en juillet 2010, le ministre chargé du budget a adressé une lettre à la ministre de la justice et une autre lettre au président de la Cour de justice de la République (CJR), en vue de trouver une solution au coût excessif du bail de cette institution. La Garde des Sceaux avait donné son accord pour une relocalisation. Toutefois, d'après les informations communiquées à votre rapporteure spéciale, par lettre en date du 10 septembre 2010, le président de la CJR a demandé au ministre chargé du budget d'ajourner toute prise de décision en ce sens, dans l'attente que le déménagement du tribunal de grande instance de Paris, prévu en 2016, permette un transfert de l'institution dans les locaux du Palais de Justice de Paris , sur l'île de la Cité. Cette solution reviendrait à prolonger le bail actuel de la CJR de quatre années.
D'autre part, des mesures « structurantes » ont été prises pour la gestion du parc locatif de l'Etat.
En premier lieu, il a été décidé de lancer une expérimentation dans une trentaine de départements , les plus significatifs en termes de prises à bail d'immeubles à usage de bureaux (les départements de la région d'Île-de-France et les départements chefs lieux de région). Cette expérimentation tend à la confection d'un « tableau de bord » des baux en cause et à la définition d' orientations générales pour le suivi de ces derniers et leur négociation en tant que de besoin.
En deuxième lieu, un marché de renégociation des baux de l'Etat en Île-de-France a été lancé, dont les cinq lots ont été attribués à cinq prestataires différents fin septembre 2009. L'opération doit permettre de réduire le montant des loyers acquittés par les administrations auprès du secteur privé. Toutes opérations confondues, aujourd'hui, le ministère chargé du budget met en avant une économie globale de 36,5 millions d'euros par an.
En dernier lieu, des normes commencent à être fixées pour encadrer les baux qui seront contractés, dans l'avenir, par les services de l'Etat . Ainsi, en Île-de-France, les loyers supportés par ce dernier ne pourront plus dépasser 400 euros/m 2 (hors taxes, hors charges). En ce qui concerne les autres agglomérations, il reviendra au Conseil de l'immobilier de l'Etat de donner son avis sur les propositions que devrait lui transmettre, d'ici la fin de l'année, le ministre chargé du budget.
Votre rapporteure spéciale approuve ces orientations. Cependant, elle se réserve de demander au Gouvernement, en 2011, un compte rendu détaillé de l'ensemble des mesures de suivi qu'il aura données à ses recommandations en faveur d'une meilleure gestion de « l'Etat locataire ».
Par ailleurs, elle déplore que la réponse à la question qu'elle a formulée, sur ce sujet, en vue de l'examen du présent PLF, sur le fondement de l'article 49 de la LOLF, ne lui ait pas été communiquée à la date de son rapport à votre commission des finances.
* 81 Voir les rappels du rapport précité n° 99 (2008-2009), tome III, annexe 12.
* 82 Cf . le rapport d'information n° 37 (2007-2008) de notre ancien collègue Paul Girod et de nos collègues Bernard Angels, Marie-France Beaufils et Adrien Gouteyron. On rappelle que l'Imprimerie nationale a cédé son immeuble au prix total de 93 millions d'euros (complément de prix inclus), alors que l'Etat l'a racheté au prix de 325 millions d'euros.
* 83 Article 64 de la LFI pour 2008.
* 84 Nombre retenu par l'annexe « Opérateurs de l'Etat » jointe au PLF pour 2010 ; ils étaient 655 dans la LFI pour 2009 et sont 584 dans le présent PLF.
* 85 Réduction de 40 % de la consommation d'énergie des bâtiments de l'Etat à l'horizon de huit ans et réduction des émissions de gaz à effet de serre de 50 %.
* 86 Cf . la première partie du présent rapport, ch. I (notamment II, E).
* 87 Pour mémoire, les résultats enregistrés pour 2009 ont été analysés par votre rapporteure spéciale dans sa contribution au rapport précité n° 587 (2009-2010), tome II.
* 88 Rapport d'information n° 510 (2008-2009) : « "l'Etat locataire" : une gestion à bâtir ».