II. UN OBJECTIF DE CESSIONS RAISONNABLE POUR UN EMPLOI DES PRODUITS QUI RESTE À PRÉCISER
A. 400 MILLIONS D'EUROS ESCOMPTÉS DES CESSIONS IMMOBILIÈRES DE L'ETAT EN 2011
1. Une prévision plus modeste que celle des précédents exercices, adaptée au nouveau plan de cessions du ministère de la défense
Les crédits de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » sont prévus par le présent PLF à hauteur de 400 millions d'euros au total, en AE comme en CP. Ils correspondent au niveau du produit global attendu, en 2011, des cessions immobilières de l'Etat . Ce montant représente environ 0,7 % de la valeur du parc immobilier inscrite au bilan de l'Etat au 31 décembre 2009 (60,4 milliards d'euros) 61 ( * ) .
La prévision contraste avec celles des deux dernières LFI, qui ont respectivement fixé un niveau de cessions de 1,4 milliard d'euros pour 2009 et de 900 millions d'euros pour 2010. Plus largement, elle s'avère comme l'objectif de produits de cessions le moins élevé depuis qu'un tel objectif est inscrit dans la loi de finances , soit la LFR pour 2005.
Prévision des cessions immobilières de l'Etat
(en millions d'euros)
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LFR 2005 |
LFI 2006 |
LFI 2007 |
LFI 2008 |
LFI 2009 |
LFI 2010 |
PLF 2011 |
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600 |
439 |
500 |
600 |
1 400 |
900 |
400 |
Source : documentation budgétaire
L'écart avec les prévisions arrêtées pour les années immédiatement précédentes résulte de l' adaptation de cette prévision pour 2011 au nouveau plan de cession retenu pour les immeubles du ministère de la défense situés dans Paris .
En effet, l'importance de l'objectif de cessions fixé en LFI pour 2009 puis pour 2010 tenait essentiellement à l'ampleur des produits escomptés, pour ces deux exercices, de la vente de biens militaires - à hauteur d'un milliard d'euros pour 2009 et encore de 700 millions d'euros pour 2010. En particulier, ces prévisions intégraient la cession des emprises parisiennes hébergeant les états-majors des armées et les services centraux du ministère de la défense destinés à se trouver regroupés, sur le site dit « Balard », dans le XV e arrondissement de la capitale, à la fin de l'année 2014 62 ( * ) .
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Le projet « Balard » du ministère de la défense Le ministère de la défense prépare le regroupement, pour la fin de l'année 2014, de l'ensemble de ses états-majors et services centraux sur le site « Balard », dans le XV e arrondissement de Paris. Il s'agit d'une emprise de l'Etat déjà utilisée par le ministère, qui abritait jusqu'à présent, pour l'essentiel, des installations techniques de la direction générale de l'armement et des bureaux de l'armée de l'air. Le site est composé de deux parcelles, de 16,5 hectares au total : la parcelle « Est » (8,5 ha), sur laquelle se trouve l'actuelle « Cité de l'Air », et la parcelle « Ouest » (8 ha), séparées par l'avenue de la Porte de Sèvres. Il devrait à terme accueillir environ 10 000 agents, répartis sur 320 000 m 2 de bureaux. On a évoqué un « Pentagone à la française ». La rénovation des deux tours de la Cité de l'Air est d'ores et déjà engagée, sous maîtrise d'ouvrage publique ; la livraison des travaux est prévue en mars 2012 pour le premier bâtiment et en juin 2012 pour le second. Le reste du projet doit être réalisé sur la base d'un contrat de partenariat public-privé (PPP), dont l'investissement de la tranche ferme est évalué à 600 millions d'euros et la charge globale annuelle à une centaine de millions d'euros. La maintenance immobilière et certains services aux bâtiments et à l'occupant seront couverts par ce contrat, d'une durée fixée a priori à 30 ans. Le loyer annuel devrait être supérieur à 100 millions d'euros, sur une période 27 années et six mois (30 ans moins la durée de la construction). L'opération est pilotée par le ministère de la défense, qui associe à ses travaux le ministère chargé du budget (la direction du budget et le service France domaine) et le ministère chargé de l'économie (la mission d'appui aux PPP). Elle a également fait l'objet de plusieurs réunions avec la Ville de Paris et les premiers éléments en ont été présentés au CIE. Sur le plan financier, afin d'assurer un contrôle sur l'opérateur, un protocole a été passé avec la Caisse des dépôts et consignations pour que celle-ci dispose d'une minorité de blocage (à hauteur de 34 %) dans le capital de la société de projet, qui sera l'interlocuteur du ministère de la défense pendant la durée d'exécution du contrat. L'appel à candidatures a été lancé en juin 2009, le dossier de consultation remis aux candidats au mois de septembre suivant. Les propositions initiales ont été reçues le 1 er février 2010 et les propositions intermédiaires le 1 er juillet. Le dossier de consultation final sera remis le 12 novembre 2010 ; les offres finales sont attendues pour janvier 2011. La signature du contrat est prévue au mois d'avril 2011, pour un début de chantier en janvier 2012. La fin du chantier principal est fixée à juillet 2014 et le transfert des agents doit être achevé au 31 décembre 2014. Cependant, la rénovation des bâtiments de la parcelle « Est » devrait se poursuivre jusqu'en avril 2016. Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat |
Dans cette perspective, et afin de pouvoir bénéficier le plus tôt possible des produits malgré la situation alors défavorable du marché immobilier, une cession exceptionnelle de gré à gré, « en bloc », à un consortium qui aurait uni la Caisse des dépôts et consignations et la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) , a été envisagée ; la LFI pour 2009 tenait compte de ce scénario, comme la LFI pour 2010, l'opération n'ayant finalement pas été réalisée en 2009. Or, faute d'un accord sur le prix entre l'Etat d'une part et la Caisse des dépôts et la SOVAFIM d'autre part, cette opération a été abandonnée au début de l'année 2010 .
En conséquence, la vente des immeubles en cause a désormais vocation à être effectuée, en principe, à l'unité et selon une procédure d'appel d'offres . Toutefois, dans les réponses transmises à votre rapporteure spéciale sur le fondement de l'article 49 de la LOLF, le Gouvernement précise que certains de ces biens pourraient être cédés à une société de valorisation foncière 63 ( * ) . Votre rapporteure spéciale entend suivre de très près l'évolution de ce dossier .
2. Une prévision plus sincère que celle des deux dernières LFI
a) Un objectif de cessions cohérent avec les réalisations récentes
L'objectif d'encaisser sur le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », en 2011, des recettes de cessions à hauteur de 400 millions d'euros paraît relativement raisonnable si l'on considère les résultats enregistrés, en la matière, ces dernières années .
En effet, après les niveaux de cessions « records » atteints en 2006 et en 2007 - respectivement 798 millions d'euros et 820 millions, montants qui excédaient de beaucoup, dans chaque cas, les prévisions de la LFI -, les produits réalisés en 2008 ont été de 375 millions d'euros seulement et ceux réalisés en 2009 de 475 millions d'euros , dont 221 millions, soit 45 %, résultant d'un versement exceptionnel de la Société nationale immobilière (SNI) 64 ( * ) . Ces montants apparaissent très inférieurs, cette fois, aux prévisions de la LFI mais, pour 2009, la « contre-performance » s'explique principalement par la non réalisation du montage alors envisagé pour les opérations du ministère de la défense.
La même cause empêchera que l'objectif de cessions fixé en LFI pour 2010 soit atteint à l'issue de cette année. En revanche, la prévision de recettes afférente, pour l'exercice, aux cessions des ministères autres que celui de la défense (soit 200 millions d'euros) devrait être dépassée d'après les informations données à votre rapporteure spéciale : au 31 août dernier , déjà 288 millions d'euros avaient été encaissés sur le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », et le service France Domaine anticipe, pour la fin de l'année, un niveau de produits sensiblement supérieur à 400 millions d'euros .
Produits des cessions immobilières de l'Etat
(en millions d'euros)
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2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
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Prévisions |
600 |
439 |
500 |
600 |
1 400 |
900 |
400 |
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Réalisations |
90 |
110 |
90 |
107 |
173 |
634 |
798 |
820 |
395 |
475 |
288 (au 31 août) |
- |
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Rapport réalisations/ prévisions |
+ 6 % |
+ 82 % |
+ 64 % |
34 % |
66 % |
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Source : documentation budgétaire
L'exercice en cours aura notamment enregistré, au mois de mars, la vente du bâtiment qui abritait les services de Météo-France , situé à l'angle de l'avenue Rapp et du quai Branly à Paris, pour un prix de 73 millions d'euros (montant enfin officiel : il n'a été porté à la connaissance de votre rapporteure spéciale que très tardivement). À l'aune de cette réalisation, et compte tenu du rétablissement du marché immobilier, on peut estimer l'objectif de cessions inscrit dans le présent PLF comme empreint d'une certaine prudence. Les ventes seront d'ailleurs fondées sur le plan pluriannuel de cessions, visant quelque 17 000 biens immobiliers, rendu public en juin dernier par le ministère chargé du budget 65 ( * ) .
À cet égard, on doit souligner que la prévision en ce domaine tend à s'éloigner du simple « affichage » politique , souvent observé jusqu'à présent, pour se rapprocher d'une planification gestionnaire plus rigoureuse. Certes, la réalisation des objectifs de cessions immobilières de l'Etat, chaque année, et tout particulièrement dans un contexte de crise économique, reste aléatoire, étant fonction du dynamisme du marché notamment. Toutefois, votre rapporteure spéciale, comme elle a déjà eu l'occasion de l'exprimer à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2009 66 ( * ) , estime que les récentes surestimations de ces recettes en LFI auraient pu être évitées : par leur ampleur, elles ont mis en cause la sincérité de la prévision budgétaire .
Ainsi, en ce qui concerne l'exercice 2008, il convient de remarquer que le marché immobilier ne s'est significativement dégradé que dans la dernière partie de l'année ; cet élément ne suffit donc pas à justifier que l'objectif de cessions fixé en LFI n'ait pas été atteint. Pour 2009, les prévisions ont été arrêtées par le Gouvernement alors que la crise était identifiée, rendant incertaines les perspectives de marché, mais les objectifs de cessions relatifs au ministère de la défense ont été définis à partir des arbitrages associés à la loi de programmation militaire, sans prendre en considération ce nouveau contexte économique 67 ( * ) .
b) Un objectif qui reste ambitieux eu égard à la raréfaction des biens de prestige disponibles à la vente
Malgré le caractère raisonnable qui peut lui être reconnu, la prévision de cessions immobilières de l'Etat associée au présent PLF reste ambitieuse si l'on considère, au-delà des aléas inhérents à l'évolution du marché, les biens même qui seront mis en vente : les immeubles de prestige susceptibles d'être cédés par l'Etat, désormais, sont rares .
En 2006 et 2007, le haut niveau précité des produits de cessions immobilières de l'Etat a résulté, pour une large part, de ventes d'ordre exceptionnel. En 2007, la cession du centre de conférences internationales situé avenue Kléber à Paris, conclue pour 404 millions d'euros, a contribué à elle seule pour près de la moitié aux produits enregistrés sur l'exercice. Mais de semblables opérations n'ont pu être réalisées en 2008 et en 2009. Lors de ce dernier exercice, d'après les indications fournies à votre rapporteure spéciale, sur les 1 223 ventes conclues, le montant unitaire n'a excédé 5 millions d'euros que pour sept d'entre elles, ces sept ventes totalisant 44 % des produits ; la très grande majorité (92 % du nombre, représentant moins de 17 % des produits) a été conclue pour un prix inférieur à 0,5 million. De même, au 31 août 2010, dans des conditions de marché plus favorables, seules neuf cessions avaient engendré un produit supérieur à 5 millions d'euros.
Dans ce contexte, la conclusion de prix de vente comme celle à laquelle a encore pu donner lieu la cession de l'ancien immeuble de Météo-France se trouve appelée à devenir de plus en plus exceptionnelle. L'atteinte de l'objectif de cessions pour 2011 est donc conditionnée à des réalisations nombreuses , qui supposent la pleine mobilisation du service France Domaine.
* 61 Sur ce bilan patrimonial, cf . infra , III, A.
* 62 En ce qui concerne l'exercice 2009, la prévision de recettes associée aux opérations du ministère de la défense couvrait aussi, notamment, d'importants paiements de la Société nationale immobilière ; cf . infra , 2.
* 63 Sur les opérations immobilières du ministère de la défense dans leur ensemble, voir le rapport d'information n° 503 (2009-2010) de nos collègues François Trucy et Didier Boulaud, sur la politique immobilière du ministère de la défense, et celui, n° 2623 (A.N., XIII e législature), de nos collègues députés Jean-François Mancel, André Schneider et Hervé Féron, en conclusion d'une mission d'évaluation et de contrôle sur les recettes exceptionnelles de la Défense en 2009 et 2010.
* 64 Il s'agissait du paiement de la soulte prévue par un contrat de bail (de dix ans) portant sur le parc de logements domaniaux occupés par les agents du ministère de la défense, soit 215 millions d'euros, complété par le remboursement d'une avance sur travaux de 6 millions d'euros accordée, dans ce cadre, par le ministère.
* 65 Suivant les informations recueillies par votre rapporteure spéciale, les immeubles relevant du ministère de la défense constituent près du quart (23 %) du parc immobilier ainsi mis en vente et représentent près de la moitié (47 %) de sa valeur globale estimée mais, pour des raisons tenant à la préservation des intérêts patrimoniaux de l'Etat, cette valeur n'a pas été divulguée.
* 66 Cf . la contribution précitée au rapport n° 587 (2009-2010).
* 67 Cf . le rapport précité n° 101 (2009-2010), tome III, annexe 14.