ANNEXE 1 - RÉSULTATS DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE FINANCEMENT DES PRIMES D'ÉPARGNE-LOGEMENT
I. LE FINANCEMENT DES PRIMES D'ÉPARGNE-LOGEMENT
A l'occasion de l'examen des projets de loi de règlement pour 2008 et 2009, votre rapporteur spécial a relevé plusieurs imperfections tenant aux modalités de financement des primes d'épargne-logement.
Les développements qui suivent sont le fruit d'une mission de contrôle sur pièces et sur place menée au cours de l'année 2010, et ont eu pour objet d'établir les causes des sous-budgétisations récurrentes dont fait l'objet le financement de ces primes, ainsi que de l'inflation des frais associés à leur gestion.
L'ensemble de ces éléments permet d'analyser la sincérité de la dotation pour 2011 de l'action 1 « Epargne logement » du programme « Epargne » de la mission « Engagements financiers de l'Etat ».
A. LES PRIMES D'ÉPARGNE-LOGEMENT
1. Une prime conditionnée à l'octroi d'un prêt d'épargne-logement
Selon l'article L. 315-1 du code de la construction et de l'habitation, « le régime de l'épargne logement a pour objet de permettre l'octroi de prêts aux personnes physiques qui ont fait des dépôts à un compte d'épargne-logement et qui affectent cette épargne au financement de logements destinés à l'habitation principale ». Cet article ne mentionne pas les plans d'épargne-logement (PEL), car, juridiquement, ils s'apparentent à une modalité particulière de compte d'épargne-logement (CEL).
L'article L. 315-4 du même code précise que « les bénéficiaires d'un prêt d'épargne-logement reçoivent de l'Etat, lors de la réalisation du prêt, une prime d'épargne dont le montant est fixé compte tenu de leur effort d'épargne ».
Les modalités de liquidation de cette prime sont fonction de la date de souscription du compte . En effet, les CEL et les PEL sont des contrats signés entre le déposant et sa banque. Leur régime juridique est donc celui en vigueur à la date de la signature. Ainsi, pour les PEL souscrits depuis 1981, il a été modifié à douze reprises.
Dans tous les cas, elle est plafonnée à 1 525 euros pour les PEL et à 1 144 euros pour les CEL .
Pour les PEL, depuis 2002, la prime est octroyée à la réalisation du prêt (et non plus au terme du plan) et est égale à 2/5 e des intérêts versés par l'établissement teneur du plan. Elle peut être majorée pour tenir compte des personnes à la charge de l'emprunteur (art. R. 315-40 du code de la construction et de l'habitation) 21 ( * ) .
Pour les CEL, depuis 1998, la prime est également octroyée à la réalisation du prêt et est égale à la moitié des intérêts acquis .
Plusieurs dispositions adoptées en 2005 prévoient l'assujettissement à l'impôt sur le revenu des nouveaux intérêts générés à partir du 1 er janvier 2006 sur les PEL détenus depuis plus de douze ans , ou arrivés à l'échéance de leur contrat pour les PEL ouverts avant le 1 er avril 1992 22 ( * ) , ainsi que l'assujettissement aux prélèvements sociaux 23 ( * ) , à compter du 1 er janvier 2006, de la prime d'épargne à la date de son versement, et au dixième anniversaire du PEL des intérêts capitalisés puis des intérêts acquis chaque année 24 ( * ) . Le prélèvement a donc un caractère rétrospectif lors de sa première année d'application.
2. Une gestion confiée au Crédit foncier de France
La liquidation des primes d'épargne-logement est assurée, pour le compte de l'Etat, par le Crédit foncier de France (CFF). Chaque établissement distributeur des PEL et CEL acquitte les primes auxquelles il a droit et transmet au CFF la demande de remboursement des sommes correspondantes. Le CFF bénéficie, à son tour, d'une provision en provenance du budget général , imputée sur le programme 145 « Epargne » de la mission « Engagements financiers de l'Etat » ( cf. infra ).
Le CFF ne distribue pas de PEL ou de CEL pour son compte propre. Il agit comme une « banque de règlement » au nom de l'Etat. Ses relations avec ce dernier sont régies par une convention du 17 décembre 1992 , signée dans le cadre du recentrage des activités de l'établissement sur le crédit immobilier 25 ( * ) . Selon la direction générale du Trésor, « la signature d'une convention avec un seul établissement gestionnaire permettait de clarifier les versements de l'Etat par le financement des primes d'épargne logement et de regrouper les fonctions de contrôle au sein du même organisme » 26 ( * ) . Les stipulations de cette convention prévoient, notamment, que :
1) « afin de permettre au Crédit foncier d'assurer le paiement des primes d'épargne, il est versé par le Trésor, dans les caisses de cet établissement, une provision dont le montant est fixé d'un commun accord entre les parties contractantes » (article 10) ;
2) « les frais et dépenses de fonctionnement auxquels donnent lieu les services assurés en exécution de la [...] convention sont remboursés semestriellement par le Trésor au Crédit foncier sur la production d'états justificatifs » (article 11) ;
3) les mouvements liés au versement des provisions et au versement des primes sont « retracés en date de valeur dans un compte de fonctionnement spécifique » . « Ce compte fonctionne au taux quotidien du marché monétaire [...] majoré au débit et minoré au crédit d'une marge de 1/8 ème de point au profit du Crédit foncier » . Depuis 2007, et par avenants successifs, il a été convenu entre l'Etat et le CFF que le décalage entre les versements de l'Etat et le paiement des primes par le CFF ne puisse aboutir à constituer un solde débiteur supérieur à 1 milliard d'euros et que serait appliqué audit solde un taux égal 27 ( * ) au taux EONIA majoré de 6,5 points de base ( cf. infra ).
* 21 Soit une majoration par personne à charge de 10 % du montant des intérêts acquis pris en compte pour le calcul du prêt dans la limite de 153 euros par personne à charge.
* 22 Article 7 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005).
* 23 Article L. 136-7 du code de la sécurité sociale, tel que modifié par l'article 10 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 (n° 2005-1579 du 19 décembre 2005).
* 24 Au terme de cette période de dix ans, les nouveaux intérêts générés sont ensuite assujettis aux prélèvements sociaux chaque année.
* 25 Ce recentrage s'est opéré consécutivement à la perte par le CFF, en 1985, du quasi-monopole qu'il détenait sur la distribution des prêts aidés en accession.
* 26 Réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial.
* 27 Les intérêts demeurent calculés mensuellement et capitalisés au dernier jour de chaque mois.