Projet de loi de finances pour 2011 : Le budget de 2011 et son contexte économique et financier

2. Des contournements pour ne pas aborder le problème de front

Le caractère symbolique très fort de l'ISF a souvent conduit le législateur à traiter de ce sujet par des voies détournées.

C'est ainsi que, plutôt que de revenir au dispositif originel de l'ISF, le gouvernement de Dominique de Villepin a préféré créer, au sein de la loi de finances pour 2006, le « bouclier fiscal », codifié aux articles 1 ^er et 1649-0 A du code général des impôts. Dans sa première version, le bouclier disposait que la somme de l'ISF, de l'impôt sur le revenu, des taxes foncières et de la taxe d'habitation ne dépasse pas 60 % des revenus nets de frais professionnels et des produits soumis à prélèvements libératoires, desquels il convient de retrancher les déficits catégoriels dans les règles prévus à l'article 156 du même code.

Ce dispositif a été singulièrement renforcé par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA). Depuis lors, les mêmes impositions qu'auparavant, auxquelles se sont ajoutés les prélèvements sociaux, ne doivent pas excéder la moitié des revenus (au sens du calcul précédent).

Il est à noter que, l'article 885 V bis précité n'ayant pas été modifié, le bouclier fiscal s'apparente donc, par ses effets, à un « plafonnement du plafonnement du plafonnement » de l'ISF (même si la moitié de ses bénéficiaires, représentant 1 % de son coût, ne sont pas redevables de cet impôt).

3. L'échec du bouclier fiscal

Comme cela a été souligné, le bouclier fiscal, s'il est simple dans son principe, est complexe dans ses modalités et son apparition n'a clairement pas contribué à simplifier le calcul de l'impôt.

C'est peut-être en partie pour cela que, quatre ans après son instauration, il n'a pas abouti aux résultats escomptés pour ce qui concerne l'évolution des exils fiscaux . De ce point de vue, les dernières données disponibles apparaissent ambiguës : en 2008, le nombre des exilés fiscaux s'est établi à 846 (contre 843 en 2006), 312 expatriés fiscaux étant revenus en France (contre 226 en 2006). Au regard de ces chiffres, il est clair, en revanche, que l'amplification du bouclier fiscal n'a pas eu l'effet massif espéré. La récurrence de la mise en cause du bouclier fiscal dans le débat public n'a certainement pas encouragé les intéressés à prendre une décision aussi lourde que celle d'un retour en France.

De fait, si jusqu'à la crise, dans un contexte de baisse des impôts pour tous, le principe du bouclier fiscal ne soulevait pas d'objection majeure de la majorité de nos concitoyens, la crise économique et budgétaire en a fortement modifié la perception . Un vif débat a ainsi eu lieu quand a été créé un prélèvement supplémentaire de 1,1 % sur les revenus du patrimoine afin de financer la création du revenu de solidarité active (RSA). L'inclusion de ce prélèvement au sein du bouclier a suscité des critiques fondées sur le fait que les contribuables les plus favorisés seraient paradoxalement les seuls à ne pas participer à l'effort demandé à tous les autres.

Le présent projet de loi de finances ne s'inscrit d'ailleurs pas dans la même logique que celle retenu pour la contribution précitée. En effet, son article 3 exclut explicitement du bénéfice du bouclier fiscal la contribution supplémentaire de 1 % sur les hauts revenus et les revenus du capital en faveur du financement de la réforme des retraites. Une telle évolution montre bien que le bouclier fiscal tend à se percer et qu'il est temps de revoir l'économie générale du système.

La procédure engagée par la Commission européenne contre le fonctionnement du bouclier fiscal et du plafonnement de l'ISF

La Commission européenne a annoncé, le 28 octobre 2010, avoir formellement demandé à la France, sous la forme d'un avis motivé , de modifier sa législation sur le bouclier fiscal et sur le plafonnement de l'ISF afin de se mettre en conformité avec les principes du droit de l'Union européenne, en particulier en matière de libre circulation des personnes, des travailleurs et des capitaux.

L'institution bruxelloise met en avant deux points pour justifier sa demande :

- d'une part, le bénéfice de ces dispositions est réservé aux seuls résidents français et ne concernent donc pas les personnes domiciliées à l'étranger, même si elles perçoivent la majorité de leurs revenus de source française et si elles sont imposées principalement en France. Cela concerne, en particulier, des travailleurs frontaliers, notamment espagnols et suisses ;

- d'autre part, la Commission conteste le fait que « le calcul des impôts payés qui permet de déterminer le montant de 50% et l'éventuel montant à rembourser, prend uniquement en compte les impôts payés en France ». Selon elle, « ceci constitue un obstacle à la libre circulation des capitaux prévue à l'article 63 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en influençant les choix d'investissement des contribuables français . En effet, ces contribuables préféreront acquérir des titres produisant des dividendes taxés en France et inclus dans le calcul du bouclier fiscal, plutôt que des titres équivalents pour lesquels ils devraient acquitter l'impôt dans un autre Etat membre de l'UE ou de l'Espace économique européen, et qui, par conséquent, ne seraient pas pris en compte de la même manière dans le calcul du bouclier fiscal ».

Le premier sujet n'apparaît pas véritablement problématique, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie considérant même que la pratique (à défaut du droit écrit) satisfait déjà la demande de la Commission européenne.

En revanche, le deuxième point soulève un important problème de principe puisqu'il pourrait aboutir à ce que l'administration fiscale française rembourse, en pratique, une partie des impôts acquittés à l'étranger . Le Gouvernement a fait savoir qu'il conteste une telle interprétation du droit communautaire et qu'il est prêt à faire valoir ses droits en justice.

Comme il est habituel, l'avis motivé donne deux mois à l'Etat membre pour adapter son droit conformément à la requête, la saisine de la Cour de justice des communautés européennes pouvant intervenir une fois passé ce délai. La procédure devrait donc suivre son cours dans les prochains mois, mais votre rapporteur général considère qu' il serait particulièrement inopportun et incompréhensible aux yeux des Français que des impôts payés hors de France puissent être en partie remboursés par l'Etat . Au demeurant, si une telle interprétation du droit européen devait prévaloir, ce serait une raison de plus pour procéder à la suppression pure et simple de l'ISF .