Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2011 : Assurance vieillesse

II. LE VOLET FINANCIER DE LA RÉFORME DES RETRAITES

La réforme des retraites, récemment adoptée par le Parlement, contient de nombreuses dispositions qui auront des conséquences financières importantes.

Cependant, l'ensemble des recettes nouvelles destinées à assurer le rétablissement effectif de l'équilibre général des régimes de retraite à l'horizon 2018 ne figure pas dans ce texte mais dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale ou dans le projet de loi de finances pour 2011 .

Sur ce point, si le choix de réserver aux textes financiers les mesures relatives aux impôts et contributions est parfaitement compréhensible, il reste qu'il rend plus difficile l'appréhension des conséquences de la réforme. On peut légitimement se demander si des projets de loi aussi importants que celui-ci ne devraient pas, à l'avenir, être accompagnés de projets de loi de finances ou de financement rectificatifs afin de permettre au Parlement d'examiner simultanément toutes les mesures constitutives de la réforme.

A. UN SYSTÈME GLOBALEMENT À L'ÉQUILIBRE EN 2018

1. Le plan de financement initial

Le plan de financement de la réforme des retraites repose avant tout sur les mesures d'âge et de convergence entre les régimes.

Selon les projections du Gouvernement et tous régimes confondus, celles-ci devraient permettre d'assurer, à l'horizon 2018, un peu plus de la moitié des besoins : 40,9 % pour les mesures d'âge (après prise en compte de l'impact des mesures de solidarité et liées à la pénibilité) et 9,5 % pour les mesures de convergence entre les secteurs public et privé.

L'incidence des mesures d'âge résulterait, pour environ les deux tiers, d'une réduction des dépenses et, pour le tiers restant, d'une croissance du produit des cotisations sociales liée au maintien de salariés en activité au-delà des seuils de soixante et soixante-cinq ans.

L'effet des mesures de convergence correspondrait pour moitié à des hausses de recettes, du fait de l'augmentation des cotisations salariales des fonctionnaires, et pour moitié à des économies sur les dépenses, notamment dues à la fermeture du dispositif de départ anticipé pour les parents de trois enfants.

Parmi les autres éléments du bouclage financier figurent :

- l'engagement de l'Etat employeur de maintenir son effort annuel net à 15,6 milliards d'euros ; celui-ci correspond en réalité au déficit du régime des fonctionnaires de l'Etat en 2010, étant admis que le taux de cotisations employeur acquitté par l'Etat reste celui de 2000, conformément à la convention adoptée par le conseil d'orientation des retraites ;

- la perspective d'un basculement progressif des cotisations d'assurance chômage vers l'assurance vieillesse à compter de 2015 ;

- la mobilisation de recettes nouvelles dès 2011 : hausse d'un point de la tranche supérieure de l'impôt sur le revenu, taxation supplémentaire des stock-options et des retraites chapeau, majoration des prélèvements sur les revenus du capital et du patrimoine, annualisation du calcul des allégements généraux de charges patronales, etc. ;

- le traitement des déficits cumulés de 2011 à 2018.

Le tableau ci-après retrace le détail de l'incidence financière de chacun de ces éléments sur le solde de l'ensemble des régimes de retraite entre 2011 et 2020.

Impact financier de la réforme sur l'ensemble des régimes de retraite
(en milliards d'euros)
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Rappel solde avant réforme	- 32,3	- 35,1	- 36,6	- 38,1	- 38,7	- 39,4	- 40,3	- 41,1	- 42,3	- 43,5	- 45
Impact annuel mesures d'âge	0	1,7	5	6,7	7,4	9,5	14	17,1	18,6	19,1	20,2
Effort net de l'Etat	15,6	15,6	15,6	15,6	15,6	15,6	15,6	15,6	15,6	15,6	15,6
Basculement Unedic	0	0	0	0	0	0,4	0,6	0,8	1	1,2	1,4
Recettes supplémentaires	0	3,7	3,9	4	4,1	4,1	4,2	4,3	4,4	4,5	4,6
Mesures de solidarité	0	- 0,1	- 0,3	- 0,5	- 0,6	- 0,8	- 1	- 1,1	- 1,3	- 1,4	- 1,6
Mesures de convergence public-privé	0	0,4	1	1,6	2,2	2,7	3,2	3,6	4	4,5	4,9
Solde après réforme	- 16,7	- 13,7	- 11,4	- 10,7	- 10,1	- 7,8	- 3,7	- 0,9	0	- 0,1	0,1
Taux de couverture du solde	48,3 %	60,9 %	68,9 %	71,9 %	73,9 %	80,2 %	90,9 %	97,8 %	100,1 %	99,7 %	100,3 %
Déficit cumulé depuis 2011 avant réforme	0	68	105,9	146,2	187,8	230,9	275,8	322,4	371,1	422,0	475,4
Déficit cumulé depuis 2011 après réforme	0	13,7	25,3	36,6	47,4	56,1	60,9	63	64,3	65,7	66,9
Source : ministère du travail, de la solidarité et de la fonction publique

Comme s'y est, dès le départ, engagé le Gouvernement, le plan de financement ainsi retenu ne comporte, sinon à la marge ou de façon très graduée, ni baisse de pensions, ni hausse de cotisations .

L'utilisation des excédents de l'Unedic

Comme en 2003, le bouclage financier de la présente réforme repose, pour une part, sur le basculement des cotisations d'assurance chômage vers la branche vieillesse. Cet élément interviendrait toutefois dans des proportions moindres, à hauteur seulement d' un peu plus de 2 % du besoin de financement total en 2018 .

L'idée est qu'une baisse sensible du taux de chômage permet à l'Unedic de devenir excédentaire, rendant ainsi possible une baisse du taux des cotisations qui lui sont affectées. Une telle baisse pourrait dès lors être facilement compensée par une hausse des cotisations vieillesse, ce qui aurait le mérite d'augmenter les ressources de la branche retraite, sans alourdir les prélèvements.

Selon les travaux du conseil d'orientation des retraites réalisés en prévision du rendez-vous actuel, quel que soit le scénario retenu (taux de chômage de long terme à 4,5 % ou à 7 %, gains de productivité annuels de 1,5 % ou de 1,8 %), le solde de l'assurance chômage deviendrait excédentaire au milieu des années 2010 et continuerait de s'accroître ensuite pour représenter de 0,2 à 0,7 point de Pib par an à l'horizon 2050.

La situation financière de l'Unedic ne deviendrait toutefois créditrice qu'à compter de 2020, après apurement de ses déficits cumulés. C'est donc à partir de cette date seulement qu'une marge de manoeuvre croissante existerait et ce serait 1,7 point de cotisation chômage qui pourrait à terme être transféré à la branche vieillesse.

Aussi, à partir des projections effectuées sur la base du scénario B du Cor, le plan de financement de la réforme retient, à compter de 2015, une affectation croissante des excédents de l'Unedic qui atteindraient 1 milliard en 2018 et 1,4 milliard en 2020 .

Une telle perspective est néanmoins très dépendante de la conjoncture économique et il est difficile aujourd'hui d'apprécier pleinement sa crédibilité.

Evaluée à l'aune de l'expérience de la réforme de 2003 qui avait prévu un tel basculement, malheureusement rendu impossible du fait de la crise, elle ne peut que rester largement hypothétique même si, naturellement, votre commission en souhaite la réalisation effective cette fois-ci.

En outre, cette perspective ne prend pas en compte le fait que, dans un premier temps au moins, la réforme des retraites devrait avoir un coût non négligeable pour l'Unedic. En effet, selon une étude interne de cet organisme, le recul des âges de départ en retraite devrait entraîner un allongement de la durée de versement des allocations chômage qui, même si le taux d'emploi des plus de soixante ans s'améliore, pourrait représenter un coût de plusieurs centaines de millions d'euros par an.