ARTICLE 7 - Norme annuelle d'évolution des concours de l'État aux collectivités territoriales
Commentaire : le présent article prévoit la stabilisation en valeur des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 régit actuellement l'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. Il prévoit une norme d'évolution annuelle qui s'applique à l'ensemble constitué par :
- les prélèvements sur recettes de l'Etat établis au profit des collectivités territoriales ;
- la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » ;
- les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » .
Cette norme est égale, pour les années 2009 à 2012, à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, c'est-à-dire à l'inflation. Elle fixe donc le principe d'une stabilisation en volume appliquée aux concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, cohérente avec la norme « zéro volume » appliquée à la progression annuelle des dépenses de l'Etat en application de l'article 5 de la même loi.
En pratique, à l'heure d'adopter une nouvelle loi de programmation des finances publiques, il apparaît que cette règle d'indexation sur le rythme de l'inflation ne s'est pas appliquée aussi strictement que prévu . Ainsi, d'une part, l'article 7 précité dispose que « pour 2009, cette évolution est supérieure de 0,5 % à celle prévue pour les prix à la consommation ». Cette mention résulte d'un amendement proposé par le Gouvernement et adopté par le Sénat lors de la discussion du projet de loi. Elle instaure, pour l'année 2009, une exception résultant de la volonté de ne pas traduire l'incidence de la nouvelle prévision d'inflation (1,5 % au lieu de 2 %) sur l'évolution des concours de l'Etat aux collectivités territoriales en 2009. La décision a été prise de maintenir la base d'une augmentation de 1,1 milliard d'euros de ces concours, prévue au début du débat parlementaire sur le projet de loi de finances pour 2009.
Par ailleurs, l'article 7 précité prévoyait également d'exclure de la norme d'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales « l'effet de la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009 », c'est-à-dire celui du plan de relance de l'économie . Or, l'impact du plan de relance sur les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales a été particulièrement important, du fait de l'article premier de la loi de finances rectificative pour 2009 précitée. Cet article a mis en place, pour les collectivités territoriales s'engageant à maintenir, en 2009, le niveau de leurs investissements, un versement anticipé et pérenne des attributions au titre du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, si le coût de cette mesure avait été évalué par le Gouvernement à 2,5 milliards d'euros lors des débats sur le projet de plan de relance, son coût effectif s'est en réalité élevé à 3,853 milliards d'euros en 2009 . En vertu de l'exception introduite par l'article 7 de la loi de programmation pour les années 2009 à 2012, ce montant n'a toutefois pas été retenu pour la mise en oeuvre de la norme d'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose deux modifications par rapport à la norme établie par l'article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour 2009 à 2012. Il modifie, d'une part, le rythme d'évolution et, d'autre part, le périmètre des concours financiers auxquels cette norme s'applique.
A. PASSER DU « ZÉRO VOLUME » AU « ZÉRO VALEUR »
Le présent article propose de remplacer la norme d'évolution « zéro volume », c'est-à-dire l'indexation sur l'inflation, par une norme « zéro valeur » , correspondant à une stabilisation en euros courants des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.
Cette modification applique aux concours visés la même règle de progression que celle proposée par l'article 5 du présent projet de loi pour les dépenses de l'Etat , qui prévoit une stabilisation en valeur de ses dépenses, hors charge de la dette et contributions aux pensions des fonctionnaires, pour la période 2011 à 2014.
Puisque la nouvelle norme prévue par le présent article s'applique à compter de l'année 2011, les concours de l'Etat seront stabilisés à leur niveau de l'année 2010, c'est-à-dire à hauteur de 50,44 milliards d'euros pour le périmètre concerné.
B. SORTIR LE FCTVA DE L'ENVELOPPE NORMÉE
La seconde modification proposée par le présent article par rapport au dispositif prévu par la loi de programmation pour 2009 à 2012 est l'exclusion du FCTVA des concours financiers pris en compte pour l'application de la norme .
Le présent article propose également de sortir de l'enveloppe « les dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle » . Cette précision, essentielle, vient concrétiser l'engagement pris à plusieurs reprises par Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, devant votre commission des finances. Elle implique que ne seront pas pris en compte pour l'application du dispositif, d'une part, la compensation-relais versée en 2010 aux collectivités territoriales pour se substituer au produit de la taxe professionnelle et, d'autre part, les dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) versées, à compter de l'année 2011, aux collectivités territoriales « perdantes » à l'issue de la réforme pour garantir l'application du principe d'une compensation à l'euro près des pertes de recettes subies par elles.
Il résulte de ces éléments que le périmètre des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales auquel s'appliquera la règle de stabilisation en valeur sera composé :
- des prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales, à l'exclusion de celui correspondant aux versements au titre du FCTVA , aux dotations versées par l'Etat pour compenser la réforme de la taxe professionnelle et aux amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques ;
- des crédits inscrits au sein de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » , hors crédits de fonctionnement de la direction générale des collectivités locales (DGCL) ;
- des crédits inscrits au sein de la mission « Travail et emploi » destinés à la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle .
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
La commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de Gilles Carrez, son rapporteur général, et avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement de précision remplaçant le terme de « crédits du budget général » par celui de « dépenses du budget général », identique à l'amendement adopté à l'article 5.
Elle a jugé préférable de privilégier l'emploi d'un terme largement compréhensible plutôt que l'usage du mot « crédits », propre à l'administration. La substitution opérée par la commission des finances de l'Assemblée nationale présente également l'avantage de conduire à interpréter la norme d'évolution comme s'appliquant aux budgets exécutés, c'est-à-dire aux dépenses effectives annuelles, et non aux prévisions de crédits figurant dans les lois de finances.
Aucune modification n'a été apportée au dispositif du présent article en séance publique.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UNE EXCLUSION DU FCTVA QUI DEVRA ÊTRE PÉRENNE
1. Une exclusion en principe favorable aux collectivités territoriales
En 2009, comme en 2010, l'application de la norme « zéro volume » aux concours financiers de l'Etat avait pour principale conséquence la nécessité de déterminer des variables d'ajustement, devant évoluer à la baisse, pour compenser l'évolution à la hausse du prélèvement sur recettes que constitue le FCTVA . Votre rapporteur général relevait ainsi, dans son rapport sur l'article 16 du projet de loi de finances pour 2010, qu'à « lui seul, le FCTVA devrait passer de 5 855 millions d'euros à 6 228 millions d'euros, soit une hausse de 373 millions d'euros qui préempte plus de 55 % de la marge d'augmentation de l'enveloppe ».
En effet, le FCTVA, à la différence de la majorité des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, n'évolue pas selon une norme fixée en loi de finances ou dans le code général des collectivités territoriales, que ce soit l'inflation ou la formation brute de capital fixe. Le FCTVA fonctionne, en pratique, comme un dispositif de remboursement de la TVA acquittée par les collectivités territoriales et leurs groupements sur leurs investissements. Par conséquent, son rythme d'évolution ne dépend que de celui des investissements mis en oeuvre par les collectivités territoriales. Il en résulte, en moyenne, comme le montre le tableau ci-dessous, une hausse annuelle très supérieure à l'inflation, même en excluant les effets du plan de relance.
Evolution du prélèvement sur recettes au titre du FCTVA
(en millions d'euros)
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
|
Montant |
3.326 |
3.583 |
3.613 |
3.664 |
3.710 |
3.791 |
4.030 |
5.058 |
5.192 |
5.855 |
6.228 |
|
Evolution |
7,73 % |
0,84 % |
1,41 % |
1,26 % |
2,18 % |
6,30 % |
25,51 % |
2,65 % |
12,77 % |
6,37 % |
Source : direction générale des collectivités locales
Sur les dix dernières années, la hausse moyenne du prélèvement sur recettes au titre du FCTVA s'est donc élevée à 6,7 % par an. Sortir le FCTVA de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales est donc, en principe, favorable à ces collectivités puisque cela permet d'éviter que son évolution ne pèse sur les autres composantes de l'enveloppe .
Cette exclusion est aussi une forme de reconnaissance du caractère spécifique du FCTVA par rapport aux autres prélèvements sur recettes dont bénéficient les collectivités territoriales . En effet, le FCTVA n'est pas une simple dotation versée par l'Etat. Il a pour objet de compenser de manière forfaitaire la TVA acquittée par les collectivités territoriales et certains organismes sur leurs dépenses réelles d'investissement, grevées de TVA, et concernant une activité non assujettie à la TVA. Il doit donc être considéré comme un remboursement de TVA auquel les collectivités territoriales ont droit et qui favorise l'investissement local. L'exclusion du FCTVA de l'enveloppe normée est cohérente avec ce constat.
2. Le cas particulier de l'année 2011
Outre son dynamisme, l'évolution du FCTVA apparaît très erratique au regard du tableau figurant ci-dessus, ce qui résulte directement du fait qu'il est corrélé au rythme d'investissement des collectivités territoriales et que celui-ci varie amplement d'une année sur l'autre, en fonction essentiellement du rythme de croissance de l'économie.
L'année 2011 est à cet égard symptomatique puisque le montant du prélèvement sur recettes correspondant au FCTVA devrait diminuer par rapport à 2010 . Il s'élèverait, d'après les informations fournies par le Gouvernement à votre rapporteur général et au comité des finances locales, à 6 038 millions d'euros en 2011 contre 6 228 millions d'euros en 2010, soit une diminution de 3,1 %. Cette baisse résulte directement du ralentissement, hors effets du plan de relance, du rythme d'investissement des collectivités territoriales en 2009 et 2010.
Par conséquent, en 2011, l'exclusion du FCTVA de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités territoriales est une « aubaine » pour l'Etat . Son inclusion aurait en effet permis de dégager des marges de manoeuvre supplémentaires pour l'augmentation des autres composantes de l'enveloppe à destination des collectivités territoriales.
Il est donc impératif que l'exclusion du FCTVA de l'enveloppe soit effectivement pérenne et s'applique non seulement en 2011 mais durant toute la période régie par la présente loi de programmation des finances publiques . En effet, l'évolution du FCTVA sur la dernière décennie nous enseigne qu'à moyen terme, il est inenvisageable que son rythme de croissance ne soit pas positif.
B. UNE APPLICATION LOGIQUE DE LA STABILISATION EN VALEUR
Concernant la modification du rythme d'évolution de l'enveloppe, il paraît logique que le poids des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales n'évolue pas plus rapidement que l'ensemble des dépenses du budget de l'Etat , hors remboursement de la dette et contributions au financement des retraites.
En effet, dans le cas contraire, l'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités pèserait sur les autres dépenses du budget général de l'Etat en les contraignant à se contracter.
Votre rapporteur général relève par ailleurs que le dispositif proposé par le présent article peut être interprété, comme celui fixé par l'article 7 du précédent projet de loi de programmation des finances publiques, comme une garantie offerte aux collectivités territoriales. A l'initiative de votre commission des finances, l'article 7 de la précédente loi de programmation avait prévu que l'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales « est égale, chaque année et à périmètre constant, à » l'inflation et non, comme le proposait le Gouvernement dans le projet de loi initial, que cette évolution « n'excède pas, chaque année et à périmètre constant » l'inflation. Ainsi, la norme d'évolution n'était pas seulement un plafond mais également une garantie d'évolution.
A la lumière du projet de loi de programmation pour les années 2009 à 2012, le présent article doit être également interprété comme garantissant aux collectivités territoriales une stabilisation en valeur des concours financiers que l'Etat leur verse . Cette interprétation résulte, selon votre rapporteur général, du texte même du présent article qui dispose qu'est « stabilisé, en valeur, à périmètre constant », l'ensemble de ces concours, écartant par là même une régression des mêmes concours. Le Gouvernement pourra utilement confirmer cette interprétation en séance publique.
C. UN IMPACT INCERTAIN SUR LA DÉPENSE LOCALE ET QUI NE SAURAIT ÊTRE POSITIF SUR LE SOLDE
En plus d'une protection, destinée à éviter que le soutien financier aux collectivités territoriales ne pèse sur le budget de l'Etat, le présent article est aussi un outil pour atteindre les objectifs fixés par le présent projet de loi en matière de dépenses des administrations publiques .
Ainsi, selon le rapport annexé au présent projet de loi, les dépenses des administrations publiques locales passeraient de 12 points de PIB en 2010 à 11,2 points de PIB en 2014. De manière étonnante, cette diminution en points de PIB serait supérieure à celle des recettes, d'où un retour à l'équilibre en 2014.
Les dépenses et les recettes des administrations publiques locales, selon le rapport annexé au présent projet de loi
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
Dépenses en points de PIB |
12 |
12 |
11,8 |
11,6 |
11,3 |
11,2 |
|
Recettes en points de PIB |
11,7 |
11,6 |
11,3 |
11,2 |
11,2 |
11,1 |
|
Solde en points de PIB |
-0,3 |
-0,4 |
-0,5 |
-0,3 |
-0,2 |
0 |
|
Solde en Md€ |
-5,6 |
-8,5 |
-9,9 |
-7 |
-3,3 |
-0,3 |
Source : rapport annexé au présent projet de loi
Il est vraisemblable que la stabilisation en valeur des contributions de l'Etat aux budgets des collectivités territoriales tendra à limiter les dépenses des administrations publiques locales. En effet, les collectivités territoriales sont contraintes par la nécessité de limiter leur besoin de financement.
Or, on ne voit pas bien comment cette stabilisation en valeur des dotations pourrait s'accompagner d'un retour des administrations publiques locales à l'équilibre en 2014. Il ne faut pas confondre moindre croissance des dépenses et réduction du déficit. Il est probable que le gel en valeur des dotations de l'Etat se traduira par une moindre progression de la dépense. Cependant, cette moindre progression de la dépense, qui exigera déjà des efforts importants, ne contribuera pas à réduire le déficit, mais seulement à compenser partiellement les moindres recettes.
La question est de savoir si les administrations publiques locales estimeront avoir intérêt à parvenir à l'équilibre d'ici 2014. Tel ne semble pas devoir être le cas.
Le graphique ci-après indique l'historique de leurs dépenses et de leurs recettes depuis 1980, complété par la programmation du tableau ci-avant.
Les dépenses et les recettes des administrations publiques locales
(en points de PIB)
Sources : Insee, rapport annexé au présent projet de loi
On voit que les administrations publiques locales ont connu un besoin de financement à peu près permanent, la période 1996-2003 constituant une exception. Le besoin de financement observé depuis 2004 correspond en réalité à une situation normale, venant du fait qu'il est rationnel pour une administration publique de s'endetter, dès lors que sa charge d'intérêts représente une part raisonnable de ses ressources.
Par ailleurs, une inversion de tendance s'est produite en 2000 : jusqu'alors le solde s'améliorait ; depuis il se dégrade.
Le solde des administrations publiques locales
(en points de PIB)
Sources : Insee, rapport annexé au présent projet de loi
Dans ces conditions, on ne voit pas pourquoi, sauf en cas de forte hausse des taux d'intérêt, les administrations publiques locales chercheraient à parvenir à l'équilibre en 2014. Leur charge d'intérêts représente aujourd'hui une part historiquement faible de leurs dépenses, comme le montre le graphique ci-après.
Part des intérêts dans les dépenses des administrations publiques locales
(en %)
Sources : Insee, calculs de la commission des finances
Des programmations optimistes du solde des administrations publiques locales sont un moyen utilisé depuis longtemps pour « boucler » optiquement les programmes de stabilité, comme le montre le graphique ci-après.
Le solde des administrations publiques locales : prévision et exécution
(en points de PIB)
PS : programme de stabilité. LPFP : loi de programmation des finances publiques. PJL : projet de loi.
Source : commission des finances, d'après l'Insee et les programmes de stabilité
Le programme le plus manifestement irréaliste de ce point de vue a été le programme de stabilité 2007-2009, qui prévoyait un excédent de 0,4 point de PIB en fin de période. Cela s'explique par le fait que ce programme cherchait à afficher un objectif aussi ambitieux que celui du « rapport Pébereau », ce qui était irréaliste, comme votre rapporteur général l'a souligné dans son rapport d'information relatif à ce programme.
Il est regrettable que le Gouvernement n'ait toujours pas rompu avec cette pratique, qui nuit à la crédibilité de la programmation.
D. CLARIFIER LES MODALITÉS D'APPLICATION DU DISPOSITIF
Le présent article ne précise pas quelle sera sa période d'application . L'article 1 er du présent projet de loi dispose que « les articles 2 à 10 de la présente loi fixent [...] les objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2011 à 2014 », ce qui laisse penser que la norme de progression des concours doit s'appliquer pour les quatre exercices 2011 à 2014.
L'exposé des motifs indique, pour sa part, que « l'article 7 pose la règle de la stabilisation en valeur sur la période 2011-2013 des concours financiers de l'État aux collectivités locales, hors fonds de compensation de la TVA. Cette règle est appliquée pour élaborer le budget triennal 2011-2013 ». Ainsi, la norme d'évolution ne correspondrait qu'à la programmation budgétaire triennale, pour les exercices 2011 à 2013.
Il paraît donc nécessaire de clarifier le dispositif . Le présent projet de loi de programmation a vocation à s'appliquer pour les quatre exercices 2011 à 2014. La seule exception à cette règle concerne la programmation triennale des plafonds des missions du budget de l'Etat, qui n'est prévue que jusqu'en 2013. Il convient donc d'aligner la durée du gel en valeur des concours de l'Etat aux collectivités territoriales sur celle du gel en valeur des dépenses de l'Etat, et donc de retenir la date de 2014.
Par ailleurs, préciser que la norme s'applique pour chacun des exercices concernés évitera que la règle puisse être interprétée comme permettant, une année, de diminuer les concours financiers aux collectivités territoriales pour en relever le montant, l'année suivante, à leur niveau initial.
Votre commission a donc modifié le présent article afin de prévoir explicitement que « pour chacune des années 2011 à 2014 , est stabilisé en valeur, à périmètre constant » l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales inclus dans l'enveloppe normée.
Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.