Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014

ARTICLE 6 - Programmation triennale des crédits des missions du budget général de l'Etat

Commentaire : le présent article fixe, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, les plafonds des missions du budget général pour les années 2011 à 2013.

I. LE BUDGET PLURIANNUEL 2011-2013

L'article 6 constitue une déclinaison de l'article 5 dans la mesure où il détermine, à l'intérieur du périmètre d'application de la norme de dépense élargie, comment se définissent les plafonds de crédits des missions du budget général , pour les années 2011, 2012 et 2013. Il convient néanmoins de ne pas confondre ces plafonds avec le champ couvert par la norme « zéro valeur ». En effet, les plafonds par mission incluent les contributions dues au titre des pensions et les dépenses liées à la charge de la dette, non comprises dans le « zéro valeur ». Ils ne tiennent pas compte , en revanche, des prélèvements sur recettes, pourtant inclus dans le périmètre du « zéro valeur » ( cf . diagramme).

Les différents champs des normes prévues par le projet de loi

Source : commission des finances.

A. UN MÉCANISME LARGEMENT CONSERVÉ

Les règles de fonctionnement du budget pluriannuel 2011-2013 sont largement identiques à celles du précédent budget triennal, à l'exception notable que constitue la suppression de la réserve de budgétisation.

1. Le budget pluriannuel et son articulation avec les lois de finances de l'année

Le présent article définit, en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) les plafonds de crédits des missions du budget général pour les années 2011 à 2013, en individualisant, pour les missions porteuses de dépenses de personnel, les contributions dues au titre des pensions, ces dernières n'entrant pas dans le champ de la norme « zéro valeur ». Votre rapporteur général observe toutefois que le tableau figurant à l'article 6 n'individualise pas, au sein des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat », les crédits correspondant à la charge de la dette , alors qu'ils sont, au même titre que les contributions aux pensions, hors du périmètre du « zéro valeur ».

Le fonctionnement du budget triennal ne peut être totalement appréhendé par la seule analyse du projet de loi de programmation, dont les dispositions doivent faire l'objet d'une lecture croisée avec les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances initiale . En effet :

1) les plafonds par mission sont fixés par le projet de loi de programmation . Ils sont fermes pour 2011 et 2012, puis indicatifs pour 2013, dans le respect du plafond global ;

2) les plafonds par programme sont retracés dans le projet de loi de finances pour 2011 . Ils sont fermes pour 2011, puis indicatifs pour 2012 et 2013.

Selon le rapport annexé au présent projet de loi, « pour chacune des années de la programmation, le projet de loi de finances est élaboré et présenté au Parlement dans le respect des plafonds fixés dans le budget pluriannuel. La première année de la programmation constitue le cadre du projet de loi de finances pour 2011, qui procède à la ventilation fine des crédits par destination et, à titre indicatif, par nature. La deuxième année de la programmation fera, de la même façon, l'objet d'une déclinaison au niveau prévu par la loi organique (programmes, actions, titres et catégories) dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012. Enfin, la troisième année de la programmation (2013) constituera le point de départ d'un nouveau budget pluriannuel portant sur trois années (ajoutant ainsi deux années par rapport à la programmation initiale), soit 2013 à 2015 » ( cf . diagrammes).

La portée du budget triennal et son articulation avec les lois de finances

Source : rapport annexé au présent projet de loi

Le respect de la programmation par chaque projet de loi de finances initiale a naturellement valeur d'engagement politique, mais ne présente pas de réel caractère contraignant . En effet, les lois de finances occupant, dans la hiérarchie des normes, le même rang que la loi de programmation, et leur adoption intervenant postérieurement à celui du budget triennal, rien n'oblige juridiquement à ce qu'elles soient conformes au cadrage pluriannuel. C'est notamment ce constat qui a conduit la commission présidée par M. Michel Camdessus à proposer, au prix d'une révision constitutionnelle, la création de lois-cadres de programmation des finances publiques , de rang normatif supérieur aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale.

2. Le fonctionnement du budget triennal et la fin de la réserve de budgétisation

Tout instrument à vocation programmatique doit être susceptible d'absorber un certain nombre d'aléas tout en tenant les objectifs globaux que le législateur a fixés pour l'évolution de la dépense. A cet égard, le rapport annexé rappelle la double vocation du budget pluriannuel : « assurer une visibilité suffisante aux gestionnaires et garantir le strict respect de la norme de dépense » .

Cette visibilité réside dans la fixation à trois ans des enveloppes par mission, en contrepartie de laquelle est posé un principe d'auto-assurance . En vertu de ce principe, en construction budgétaire comme en gestion, « les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d'une mission (seront) gérés dans la limite du plafond de ses crédits , soit par redéploiement de dépenses discrétionnaires, soit par la réalisation d'économies. Ces redéploiements ou économies doivent être mis en oeuvre prioritairement au sein du programme qui supporte les aléas ou les priorités nouvelles. A défaut, ils doivent être réalisés entre les programmes de la même mission » . Afin de mettre en oeuvre efficacement ce principe, le Gouvernement annonce que des travaux seront conduits aux fins d'identifier, pour chaque mission, un responsable administratif chargé du pilotage des crédits qui, sur le modèle du responsable de programme, « serait en mesure de proposer aux ministres gestionnaires concernés des redéploiements entre programmes de la mission ou des économies correctrices » .

Dans l'hypothèse où, malgré tout, des circonstances exceptionnelles conduiraient à ne pas respecter les plafonds, le rapport annexé au projet de loi indique que « les dépassements de crédits réalisés en année n pourront se traduire par une révision à la baisse des ressources disponibles l'année n+1 , par exemple par la limitation des reports de l'année n vers l'année n+1 ou par l'application de taux dérogatoires de mise en réserve de crédits en année n+1 » .

On observe en outre que, contrairement au précédent, le budget triennal 2011-2013 ne prévoit plus de réserve de budgétisation imputée sur la mission « Provisions ». Cette disparition s'explique, selon le Gouvernement, par l'institution de la norme « zéro valeur », dont le degré d'exigence « ne permet pas de dégager des marges complémentaires » . De fait, la réserve de budgétisation atteignait 1,1 milliard d'euros sur la précédente période de programmation . Elle a été, selon la Direction du Budget et « par construction » , redéployée au profit des autres missions du budget général.

Ce montant, certes substantiel, doit néanmoins être rapporté aux économies constatées en 2009 et en 2010 au titre de la charge de la dette ou des pensions, qui ont autorisé le redéploiement de montants beaucoup plus substantiels. C'est donc, dans une certaine mesure, la mission « Engagements financiers de l'Etat » qui a constitué, ces dernières années, la véritable réserve de budgétisation...

B. LES MONTANTS EN JEU

Les montants figurant au présent article montrent que, au gré des priorités gouvernementales, toutes les missions ne subissent pas le même sort quant à leur budgétisation sur la période 2011-2013. Ainsi, sur les 31 missions du budget général faisant l'objet de la programmation, 13 voient leurs crédits de paiement diminuer en valeur entre 2011 et 2013 ( cf . tableau 1).

Tableau 1 - Evolution des crédits de paiement des missions

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après le présent projet de loi

Si l'on neutralise les effets haussiers, sur les enveloppes de crédits, des augmentations des contributions dues au titre des pensions, ce sont 15 missions dont les crédits (hors pensions) diminuent , dans des proportions encore plus significatives ( cf . tableau 2).

Tableau 2 - Evolution des crédits de paiement des missions hors CAS Pensions

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après le présent projet de loi

Ainsi, outre la mission « Provisions », dont la dotation baisse des trois quarts en raison de la suppression de la réserve de budgétisation ( cf. supra ), les baisses les plus marquantes en pourcentage sont observées sur les missions « Travail et emploi » (-20 %), « Médias, livres et industries culturelles » (-18 %), « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » (6,7 %) et « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » (-5,2 %).

1. Le financement des priorités gouvernementales

Hors effets liés à la charge de la dette et aux pensions, les missions qui connaissent des augmentations de leur dotation sont synthétisées dans le tableau qui suit.

Au total, les hausses de crédits se justifient par le financement de priorités gouvernementales (en matière de justice judiciaire et administrative ou de recherche et d'enseignement supérieur), par la mise en oeuvre de lois de programmation (défense, outre-mer et sécurité civile), par la montée en charge de dépenses à caractère social (financement des régimes spéciaux, montée en charge du RSA et de l'allocation aux adultes handicapés), ou encore par le financement de chantiers et de réformes spécifiques (service civique, organisation de l'Euro 2016...).

Les dotations à la hausse sur la période 2011-2013
(hors « Engagements financiers de l'Etat)

Mission et évolution 2011-2013	Déterminants
Recherche et enseignement supérieur (+1,39 %)	Augmentation des moyens de fonctionnement des universités pour accompagner leur autonomie, dispense de suppressions d'emplois, progression des moyens de la recherche (mise en oeuvre du chantier relatif à l'attractivité des carrières).
Justice (+1,55 %)	400 créations de postes en 2011 et financement des opérations liées à la réforme de la carte judiciaire et aux programmes immobiliers pénitentiaires. Parallèlement, meilleure gestion des frais de justice et des crédits de fonctionnement (rationalisation des structures de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'administration centrale).
Défense (+2,85 %)	Mise en oeuvre de la loi de programmation militaire (modernisation des équipements des forces et amélioration de la condition militaire). Réductions d'effectifs (-7.585 ETP en 2011) et économies de fonctionnement courant.
Sécurité civile (+2,50 %)	Investissements prévus pour la mise en oeuvre de la LOPPSI et mise en oeuvre des recommandations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.
Direction de l'action du Gouvernement (+3,45 %)	Moyens nouveaux accordés au Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale.
Sport, jeunesse et vie associative (+12,20 %)	Montée en charge du service civique et dotation de 25 millions d'euros en 2011 et de 10 millions d'euros en 2012 et 2013 pour le fonds d'expérimentation pour la jeunesse (actions innovantes en faveur de l'insertion sociale et professionnelle des jeunes). Réduction des autres dépenses d'intervention de la mission en faveur de la jeunesse et des associations (-16 % en 2011, -20 % en 2012 et -24 % en 2013).
Régimes sociaux et de retraite (+8,29 %)	Evolutions démographiques propres aux régimes spéciaux et extinction de la compensation spécifique entre régimes spéciaux en 2012, impliquant une diminution des ressources perçues à ce titre par les régimes subventionnés et leur compensation par des subventions de l'Etat.
Conseil et contrôle de l'Etat (+2,13 %)	Renforcement des missions des juridictions administratives.
Outre-mer (+5,13 %)	Financement des mesures de la LODEOM et des décisions du Conseil interministériel de l'Outre-mer (CIOM) du 6 novembre 2009 (financement de la montée en charge du service militaire adapté, de la politique du logement outre-mer, des dispositifs de continuité territoriale, du dispositif d'aide au fret et de la réforme des exonérations de charges).
Solidarité, insertion et égalité des chances (+6,78 %)	Dynamique spontanée de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), en raison de l'augmentation tendancielle du nombre de bénéficiaires, et de la revalorisation de la prestation de 25 % en cinq ans. Montée en charge progressive du revenu de solidarité active (RSA) avec un doublement des bénéficiaires sur la période, soit une cible de 1,2 million de bénéficiaires en 2013 (extension aux jeunes de moins de 25 ans et aux DOM).

Source : commission des finances, d'après le rapport annexé au présent projet de loi

2. Les missions supportant les ajustements à la baisse

Plusieurs missions dont les crédits baissent sur la période 2011-2013 supportent de façon notable les ajustements prévus en matière d'interventions . Néanmoins, un examen attentif des justifications apportées dans le rapport annexé au présent projet de loi montre qu'aux baisses de crédits prévues ne correspondent pas nécessairement des baisses de dépenses. En effet, certaines interventions seront désormais financées soit par des tiers, soit par des ressources extrabudgétaires, le cas échéant majorées pour compenser la baisse des concours de l'Etat. Il en va ainsi, par exemple :

1) du financement de la politique de l'emploi , désormais partagé entre l'Etat et d'autres acteurs : une partie des excédents du fonds de sécurisation des parcours professionnels sera mobilisée, à hauteur de 300 millions d'euros, « pour le financement de dépenses assurées par l'Etat dans le domaine de la formation professionnelle » ;

2) du financement de certaines interventions agricoles , telles que les aides aux associations départementales pour l'aménagement des structures et des exploitations agricoles (ADASEA), « progressivement prises en charge par les chambres d'agriculture » ... elles-mêmes financées par une taxe ;

3) de la baisse des crédits de la mission « Ville et logement » , largement imputable, non à des économies réelles, mais à des débudgétisations. Ce sont ainsi Action logement et les organismes HLM qui se substitueront à l'Etat pour le financement de dépenses de développement et d'amélioration de l'offre de logement auparavant supportées par le budget général, de même que le financement des aides personnelles au logement continuera s'effectuer par la majoration des contributions au Fonds national d'aide au logement qui permettra de diminuer le montant de la subvention d'équilibre versée par l'Etat ;

4) au titre de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » , des dépenses de l'AFITF, qui pourront « s'appuyer sur la mise en oeuvre, à compter de mi 2012, de la taxe poids lourds » , ou de la diminution des soutiens de l'Etat à Réseau ferré de France, permise par l'orientation des tarifs ferroviaires sur les coûts d'infrastructure.

S'ils permettent d'afficher une programmation triennale vertueuse, ces choix (dont l'impact global gagnerait à être quantifié) n'en accentuent pas moins une tendance à la débudgétisation du financement des politiques publiques .

Les dotations à la baisse sur la période 2011-2013
(hors « Provisions »)

Mission et évolution 2011-2013	Déterminants
Action extérieure de l'Etat (-2,48 %)	Baisse, de 2011 à 2013, due au ressaut de dépenses constaté en 2011 au titre de l'organisation des G8 et G20. Maîtrise du coût global des bourses et de la prise en charge de la gratuité de la scolarité des élèves français dans les lycées du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger.
Administration générale et territoriale de l'Etat (-3,47 %)	Ressaut en 2012 lié au financement des élections présidentielle et législatives, puis diminution du fait de réorganisations (allégement et centralisation du contrôle de légalité, industrialisation et rationalisation des processus d'établissement des titres, recentrage des missions des sous-préfectures sur le conseil aux collectivités, la coordination interministérielle de l'action de l'État, la sécurité et le soutien au développement économique et social).
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales (-5,21 %)	650 emplois supprimés en 2011 (rationalisation des fonctions support en administration centrale et dans les services déconcentrés, développement de la télé-déclaration et simplification des processus de gestion des aides agricoles, rationalisation du pilotage des actions en matière de sécurité alimentaire, poursuite de la suppression des missions d'ingénierie concurrentielle). Prise en charge progressive des aides aux Associations départementales pour l'aménagement de structures et des exploitations agricoles (ADASEA) par les chambres d'agriculture. Audit du régime forestier.
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (-6,69 %)	Réduction du nombre de pensionnés, création d'un point unique d'accueil et de renseignements dans le cadre d'un service départemental de proximité de l'office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC).
Ecologie, développement et aménagement durables (-1,25 %)	Concentration des financements de l'Etat sur les priorités du Grenelle de l'environnement. Poursuite de la mise en oeuvre des pistes d'économie identifiées dans le cadre de la RGPP et l'application des normes transversales de maîtrise des dépenses des opérateurs de l'Etat. Reconduction de la subvention allouée à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) au niveau de la LFI 2010 hors plan de relance. Orientation des tarifs ferroviaires sur les coûts d'infrastructure et diminution concomitante des concours de l'Etat à RFF.
Economie (-3,53 %)	Optimisation accrue de l'allocation des moyens d'intervention et de soutien aux entreprises efforts d'efficience de l'Etat et de ses opérateurs, permettant le financement d'OSEO-Garantie et d'Ubifrance.
Enseignement scolaire (-0,83 %)	Non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux : 16 000 suppressions de postes en 2011. Restitution de la moitié des économies aux personnels sous la forme d'une revalorisation des primes et salaires.
Gestion des finances publiques et des ressources humaines (-3,35 %)	Achèvement du processus d'unification des deux réseaux déconcentrés des anciennes directions générales des impôts et de la comptabilité publique au sein de la direction générale des finances publiques (DGFiP), poursuite du développement de l'administration électronique, poursuite du déploiement du système CHORUS, de l'Opérateur national de paye (ONP) et du programme COPERNIC.
Immigration, asile et intégration (-1,82 %)	Mise en oeuvre des réformes initiées dans le cadre de la RGPP : amélioration de la gestion des centres de rétention administrative (CRA) et des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) et réduction des délais d'instruction des demandes d'asile.
Médias, livres et industries culturelles (-18,06 %)	Baisse en 2012 et 2013 après un ressaut en 2011, dû à l'effort exceptionnel en faveur de la presse décidé dans le cadre des États généraux de la presse écrite, à la couverture des besoins relatifs à la montée en puissance de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI), et à l'achèvement du passage à la télévision tout numérique. Moratoire sur la suppression de la publicité en journée sur les antennes de France Télévisions, dont le PLF 2011 propose le report jusqu'en janvier 2014.
Politique des territoires (-3,13 %)	Les crédits de la mission participent à l'objectif de stabilisation du budget de l'Etat. La budgétisation intègre notamment le financement des nouvelles mesures annoncées lors de la conclusion des assises des territoires ruraux, la montée en charge du plan exceptionnel d'investissements pour la Corse et la mise en oeuvre du plan « algues vertes ».
Sécurité (-0,78 %)	Financement des priorités de la loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI) moyennant un étalement de certains de ses programmes d'investissement. Réforme des fonctions support et recentrage des forces de sécurité sur les missions prioritaires (réduction des gardes statiques, modernisation des structures et des procédures de l'administration centrale et des états-majors locaux, rationalisation des fonctions ressources humaines...). Diminution des emplois (808 ETP en 2011 au sein de la Police et de la Gendarmerie nationales).
Travail et emploi (-20,05 %)	Légère hausse des crédits en 2011 (effets de la crise), puis forte décroissance en 2012 et 2013 en lien avec l'amélioration attendue de la situation de l'emploi et la pleine entrée en vigueur des réformes programmées concernant les exonérations de charges. Concentration des moyens de l'Etat sur les publics prioritaires et les dispositifs les plus efficaces (mobilisation des excédents du fonds de sécurisation des parcours professionnels pour le financement de dépenses assurées par l'Etat dans le domaine de la formation professionnelle). Gains de productivité réalisés par les structures du service public de l'emploi (Pôle emploi, opérateurs privés de placement...), réduction de la participation de l'Etat dans les maisons de l'emploi. Diminution du volume de contrats aidés (340.000, 270.000 et 200.000 nouveaux contrats non marchands en 2011, 2012 et 2013) et diminution des taux de subvention par l'Etat qui avaient été augmentés lors de la crise.
Ville et logement (-1,45 %)	Financement par Action logement et les organismes HLM des dépenses de développement et d'amélioration de l'offre de logement. Financement des aides personnelles au logement par majoration des contributions au Fonds national d'aide au logement.

Source : commission des finances, d'après le rapport annexé au présent projet de loi

3. Les missions stabilisées

Outre la mission « Pouvoirs publics », dont les crédits font l'objet d'une inscription conventionnelle, respectueuse du principe d'autonomie financière des pouvoirs publics, les missions « Culture », « Aide publique au développement », « Relations avec les collectivités territoriales » et « Santé » bénéficient d'une dotation stable sur la période.

Les dotations stabilisées sur la période 2011-2013

Mission et évolution 2011-2013	Déterminants
Aide publique au développement (0 %)	Recentrage des dispositifs d'APD sur les priorités du CICID, en particulier pour les dispositifs d'attractivité culturelle. Financement des contributions obligatoires aux organismes internationaux, de la participation aux reconstitutions de fonds de développement, et des priorités du Gouvernement (concentration géographique de l'aide sur l'Afrique subsaharienne, fonds mondial SIDA).
Culture (0 %)	Maintien des actions prioritaires en matière d'entretien et de rénovation du patrimoine monumental et architectural, plan « Musées », soutien aux structures du spectacle vivant et développement de l'éducation artistique et culturelle.
Relations avec les collectivités territoriales (0 %)	Stabilisation des concours de l'Etat aux collectivités territoriales ( cf . commentaire de l'article 7).
Santé (0 %)	Augmentation mécanique des dépenses prises en charge par l'Etat dans le cadre de la formation initiale des médecins, conséquence de l'augmentation du numerus clausus et réévaluation des dépenses liées à l'aide médicale d'Etat.
Pouvoirs publics (0 %)	Hypothèse conventionnelle, compte tenu de l'autonomie financière des Pouvoirs publics.

Source : commission des finances, d'après le rapport annexé au présent projet de loi

L'Assemblée nationale a adopté l'article 6 sans modification .

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général prend acte des plafonds fixés par le présent article et des déterminants qui les sous-tendent, dont la présentation par mission demeure toutefois largement littéraire.

Afin que le contrôle du respect de ces plafonds s'opère aisément, il proposera un amendement à l'article 13 du présent projet de loi, afin de prévoir que soient désormais transmises au Parlement des données d'exécution à périmètre constant.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.