II. VERS UNE NOUVELLE REPRISE DE DETTE ET UN ALLONGEMENT DE SA DURÉE
La commission de la dette sociale , réunie en mai et juin derniers, a été l'occasion d'examiner les différentes modalités susceptibles d'être envisagées pour le traitement des déficits sociaux accumulés : 55 milliards d'euros au titre de 2009 et 2010, plus de 80 milliards d'euros en y ajoutant 2011 et des perspectives de déficit encore élevé pour les années suivantes, que ce soit pour la branche maladie ou la branche retraite, pour laquelle la réforme des retraites ne prévoit un retour à l'équilibre qu'en 2018.
A. LA NÉCESSITÉ DE METTRE UN TERME AU RECOURS À L'ACOSS
La commission de la dette sociale a confirmé l'impossibilité d'une gestion durable de la dette par l'Acoss qui a pour seule mission de financer des découverts de trésorerie et non une dette accumulée ; celle-ci a d'ailleurs sans doute atteint ses limites opérationnelles :
- le recours à des ressources non permanentes ne permet pas d'amortir la dette , qui est en permanence refinancée, ce qui la rend particulièrement vulnérable à une remontée des taux d'intérêt. D'ores et déjà, alors que les taux d'intérêt à court terme sont historiquement bas, les charges financières de l'Acoss devraient atteindre 300 millions d'euros en 2010 sans qu'un seul euro de dette ne soit pour autant remboursé ;
- par ailleurs, les capacités des marchés de court terme ne sont pas illimitées . Les titres émis par l'Acoss représentent en effet déjà 25 % du marché des billets de trésorerie ;
- enfin, un accroissement continu du niveau du découvert de l'Acoss enverrait un signal négatif aux marchés , qui pourrait provoquer une dégradation des conditions de financement de l'agence.
Sur le plan des principes, la situation actuelle est contestable, dès lors que le plafond des ressources non permanentes de l'Acoss est destiné à couvrir un besoin de trésorerie courant et non un déficit provenant du décalage entre les dépenses et les recettes de sécurité sociale
La Cour des comptes a régulièrement dénoncé le caractère anormal de cette utilisation du plafond de découvert de l'Acoss. Dans son dernier rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, de juin 2010, elle est encore plus explicite et propose même de limiter le montant du plafond des ressources non permanentes de l'Acoss : « (...) pour éviter l'accumulation de déficits considérables à l'Acoss, dont la mission est seulement de couvrir les besoins de trésorerie du régime général, le plafond d'emprunt fixé chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale ne devrait pas pouvoir dépasser 30 milliards d'euros. Une limite serait fixée par la loi de financement, qui ne pourrait pas être relevée en cours d'année, et à l'approche de laquelle il devrait être impérativement procédé soit à un transfert de dette à la Cades, soit à des mesures supplémentaires de réduction du déficit du régime général » .
Les responsables de l'Acoss craignent qu'une telle limite ne soit trop contraignante dans la gestion quotidienne des pics de trésorerie. Cette proposition n'en a pas moins un réel intérêt et pourrait devenir utile s'il apparaissait à nouveau difficile de maîtriser la gestion des déficits sociaux.