II. ANALYSE PAR PROGRAMME
Les deux programmes de la mission sont inégalement concernés par le phénomène de surexécution décrit plus haut, essentiellement concentré sur les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat ( cf . tableau général d'exécution ci-après).
A. LA CROISSANCE EXCEPTIONNELLE DES DÉPENSES DU PROGRAMME 200 « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS D'ETAT »
Les crédits consommés sur le programme 200 atteignent près de 94 milliards d'euros, en augmentation de 23,6 % par rapport à l'exécution 2008 et de 10,9 % par rapport aux montants inscrits en loi de finances initiale . Le programme a, de fait, été abondé d'un montant total de 11,45 milliards d'euros par les lois de finances rectificatives du 4 février 2009 et du 30 décembre 2009, pour faire face aux conséquences de la crise et des mesures de relance.
1. Une surexécution concentrée sur l'impôt sur les sociétés et l'impôt sur le revenu
L'augmentation sensible des dépenses du programme se concentre sur l'action 3 « Impôt sur les sociétés » , dont les crédits ont été abondés de 10,87 milliards d'euros en gestion (+61,4 % par rapport à la prévision) et s'établissent en augmentation de 115 % par rapport à l'exécution 2008 .
Tableau général d'exécution des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » en 2009
(AE=CP, en euros)
Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2009.
La justification au premier euro de cette action présente un niveau de détail inversement proportionnel aux écarts constatés et se borne à mentionner que ces écarts proviennent de deux facteurs, que sont :
1) « le surcoût des remboursements effectués dans le cadre du plan de relance relatives à l'IS » (sic) , passés de 5,6 à 8,8 milliards d'euros 257 ( * ) ;
2) la « baisse importante du bénéfice fiscal 2008 (-25 %) qui a conduit à d'importantes restitutions d'impôt sur les sociétés » , soit 17,3 milliards d'euros, à comparer aux 11,1 milliards d'euros de 2008.
Les raisons pour lesquelles de telles évolutions n'ont pu être anticipées ne sont pas clairement explicitées par le rapport annuel de performances.
L'action 2 « Impôt sur le revenu » porte également la marque des mesures de relance. Initialement prévus à hauteur de 3,45 milliards d'euros, ses crédits ont été consommés pour un montant total de 4,38 milliards d'euros, soit une surexécution de 27 % et une augmentation de la dépense de 30 % par rapport à 2008. Selon le RAP, l'écart à la prévision s'explique, pour 455 millions d'euros, par l'impact du crédit d'impôt exceptionnel accordé aux ménages dans le cadre du plan de relance. Cette mesure ne représente toutefois que la moitié des 930 millions d'euros d'écart à la prévision, le solde n'étant guère justifié 258 ( * ) .
L'action 4 « Taxe sur la valeur ajoutée » enregistre un mouvement inverse puisque ses crédits sont sous-consommés à hauteur de 7,3 %, soit près de 4 milliards d'euros . Ce phénomène résulte d'une moindre déduction de TVA par les entreprises sur leurs consommations intermédiaires , en raison de la contraction de l'activité. Il semble, mais aucune donnée du RAP ne permet de le chiffrer, que cet effet l'ait emporté sur l'impact des mesures de relance en matière de TVA 259 ( * ) .
On observe enfin :
1) une sur-consommation de 18,3 % des crédits de l'action 1 « Prime pour l'emploi » , soit un écart de 621 millions d'euros laconiquement et partiellement justifié par « un surcoût sur titres antérieurs » ;
2) une sur-consommation de 11,3 % des crédits de l'action 5 « Autres produits directs, indirects et divers » , soit un écart de 736 millions d'euros principalement imputable à une restitution opérée en faveur d'EDF à la suite d'une décision juridictionnelle.
Au total, votre rapporteure spéciale doit relever que les circonstances exceptionnelles que traverse notre économie auraient mérité, compte tenu de leur impact sur la présente mission, qu'un soin particulier soit apporté à la justification au premier euro du rapport annuel de performances pour 2009. On aurait notamment apprécié que le RAP permette d'appréhender de manière précise et quantifiée en quoi les écarts à la prévision résultaient des mesures du plan de relance, de la dégradation de la conjoncture, ou d'autres facteurs.
* 257 On rappelle que les mesures fiscales du plan de relance en matière d'IS comprennent le remboursement immédiat, plutôt qu'au terme d'un délai de cinq ans, du solde des créances de report en arrière des déficits ( carry back ) et le remboursement immédiat de toutes les créances de crédit d'impôt recherche (CIR), ainsi que la majoration d'un demi-point des coefficients d'amortissement dégressif.
* 258 Le RAP se contente d'indiquer que « le crédit d'impôt développement durable (...) mobilise plus de la moitié du total restitué » et que « 154 millions d'euros ont été versés en application des conventions fiscales bilatérales », sans préciser clairement si ce sont ces phénomènes qui expliquent le dérapage de la dépense.
* 259 Consistant en la mensualisation du remboursement des crédits de TVA.