TITRE V - DISPOSITIONS FINALES ET TRANSITOIRES
Article 36 A (art. L. 1211-2 du code général des collectivités territoriales) Composition du collège des présidents d'établissements publics de coopération intercommunale au sein du Comité des finances locales
Cet article propose de modifier la composition du Comité des finances locales, afin d'attribuer un siège pour les métropoles et les communautés urbaines, deux sièges pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique, deux sièges pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle et deux sièges pour les communautés d'agglomération et les syndicats d'agglomération nouvelle.
Serait ainsi supprimé le siège des syndicats et ajouté un siège pour les communautés de commune faisant application de l'article 1609 nonies C du code général des impôts (perception par l'EPCI de la contribution économique territoriale, CET).
Votre commission, sur proposition de votre rapporteur, a souhaité réintroduire le siège pour un président de syndicat de communes. Par conséquent, elle a également supprimé le second siège offert à un président de communauté de communes faisant application de l'article 1609 nonies C du code général des impôts.
Votre commission a adopté l'article 36 A ainsi modifié .
Article 36 B
(art. L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales)
Chefs-lieux des cantons
Inséré par l'Assemblée à l'initiative de MM. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois, et Dominique Perben, rapporteur, et avec l'avis favorable du gouvernement, cet article prévoit que, en cas de fusion de cantons, le canton issu de la fusion pourra avoir plusieurs chefs-lieux.
En effet, les auteurs de l'amendement ont souligné que la qualité de chef-lieu avait des conséquences importantes pour la commune concernée (majoration des indemnités de fonction attribuées aux élus municipaux sur décision du conseil municipal, conditions d'éligibilité particulières à la dotation de solidarité rurale ou à la dotation d'intercommunalité, etc.).
Selon M. Jean-Luc Warsmann, cet article additionnel vise à « faciliter l'évolution de la carte cantonale [qui est impliquée par la mise en place des conseillers territoriaux] sans traumatisme pour les chefs-lieux de cantons actuels ». En d'autres termes, cet amendement tire les conséquences du tableau annexé à l'article 1 er ter du projet de loi, dans sa version issue des travaux de l'Assemblée nationale.
Dès lors, par cohérence avec la suppression de l'article 1 er ter , votre commission a supprimé l'article 36 B.
Article 36 C
(art. 9, 9-1 A nouveau et 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique)
Sanctions financières à l'encontre des partis politiques ne respectant pas l'objectif de parité
Cet article met en place des sanctions financières pour pénaliser les partis politiques qui ne présenteraient pas autant de femmes que d'hommes aux élections territoriales et qui, ce faisant, contreviendraient à l'objectif constitutionnel d'égal accès aux mandats électoraux et fonctions électives consacré par l'article 1 er de notre Constitution.
Ces dispositions résultent d'un amendement de M. Perben, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui a été adopté en séance publique sur l'avis favorable du gouvernement.
• Les débats menés par l'Assemblée nationale
Tout au long des travaux menés par l'Assemblée nationale, la question des garanties à apporter pour assurer le respect de l'objectif de parité malgré la mise en place d'un mode de scrutin qui tend, comme l'ont montré les recherches effectuées par l'Observatoire de la parité, à défavoriser les femmes, s'est posée avec une acuité particulière.
En effet, lors de l'examen du texte en commission M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoires, s'était déclaré favorable à l'adoption de la proposition de loi n° 2529 présentée par Mme Chantal Brunel et plusieurs de ses collègues du groupe UMP, qui vise, par le biais d'un système de pénalités financières, à inciter les partis politiques à présenter un nombre significatif de candidates et à donner à celles-ci les moyens d'être effectivement élues.
|
Le dispositif prévu par la proposition de loi n° 2529 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux pourvus au scrutin uninominal majoritaire La proposition de loi n° 2529 vise à garantir le respect, du principe de parité par les partis politiques, en : - créant un mécanisme de financement de la vie politique départementale , qui serait financé par le biais d'un prélèvement sur les aides publiques existantes et représenterait 50 % de l'enveloppe actuelle ; - instaurant des sanctions financières pour pénaliser les formations politiques qui présentent un nombre insuffisant de candidates aux élections cantonales . Dans ce cadre, un mécanisme de financement de la vie politique départementale serait introduit et des pénalités similaires à celles qui existent déjà pour les élections législatives seraient mises en place (diminution du nombre de suffrages recueillis par les candidats, et donc du montant de l'aide publique attribuée par l'État, d'un montant égal aux trois quarts de l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe dès lors que cet écart dépasse 2 % à l'échelle d'un même département) ; - pénalisant financièrement les partis politiques qui, tout en donnant leur investiture à des candidates, leur attribuent des circonscriptions difficilement « gagnables ». Pour ce faire, le calcul du montant de la seconde fraction d'aide publique, qui est aujourd'hui déterminé en fonction du nombre d'élus (quel que soit leur sexe), tiendrait désormais compte du nombre de femmes effectivement élues : tout parti faisant élire moins de 30 % de femmes aux élections législatives de 2012 ou moins de 40 % de femmes aux élections cantonales de 2014 serait ainsi pénalisé. Cette proportion serait progressivement augmentée pour atteindre 50 % aux cantonales de 2020 et aux législatives de 2022. |
Toutefois, l'Assemblée nationale a finalement fait le choix de traiter cette problématique au sein du présent projet de loi, plutôt que dans un texte séparé.
Le dispositif retenu par les députés s'inspire largement de la proposition de loi présentée par Mme Chantal Brunel , à deux exceptions près : d'abord, il ne pénalise pas les formations politiques qui ne font pas élire assez de femmes ; en second lieu, il ne concerne que les élections des conseillers territoriaux , et non l'ensemble des élections au scrutin uninominal.
Ainsi, le système mis en place par l'Assemblée nationale est très similaire aux pénalités que le législateur a déjà prévues pour sanctionner les formations politiques qui présentent un nombre insuffisant de femmes aux élections législatives (articles 9 et 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique).
Plus précisément, la première fraction de l'aide publique actuellement accordée aux partis politiques en fonction des résultats obtenus par les candidats qu'ils présentent aux élections législatives serait désormais divisée en deux parties : la première de ces parties, qui correspondrait aux deux tiers de l'enveloppe actuelle, demeurerait attribuée dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui ; la seconde partie permettrait de moduler l'aide publique aux partis politiques en fonction du nombre de suffrages qu'ils ont recueillis aux élections des conseillers territoriaux.
Cette seconde partie serait elle-même décomposée en deux parts :
- l'une serait accordée aux partis en fonction du nombre de conseillers territoriaux déclarant s'y rattacher ;
- l'autre serait attribuée aux partis dont au moins 350 candidats ont obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés dans des cantons répartis entre quinze départements ou plus. Le montant de cette seconde part serait modulé en fonction de la proportion de candidats de chaque sexe qui ont été présentés aux élections des conseillers territoriaux : de la même manière que pour les élections législatives, l'aide de l'État serait diminuée d'un pourcentage égal à la moitié de l'écart constaté entre les candidats des deux sexes, dès lors que cet écart est supérieur à 2 %. La diminution serait portée, à compter de 2020, à trois quarts de l'écart constaté.
En outre, un mécanisme similaire serait prévu pour les départements et collectivités d'outre-mer : bien que ces territoires n'aient pas vocation à élire des conseillers territoriaux, les partis qui y présentent des candidats lors des élections locales seraient soumis aux mêmes obligations qu'en métropole.
• La position de votre commission des lois
Votre commission des lois a affirmé son attachement au principe constitutionnel d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux , et elle a souhaité que la réforme des collectivités territoriales ne vienne pas en réduire l'effectivité.
Néanmoins, elle a constaté que l'article 36 B visait, selon les débats menés en séance publique à l'Assemblée nationale, à tirer les conséquences de la mise en place du mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours prévu par l'article 1 er A du texte adopté par les députés.
En conséquence, par cohérence avec la suppression de l'article 1 er A, votre commission a supprimé l'article 36 C.
Article 36
Entrée en vigueur des dispositions relatives aux conseillers territoriaux
Cet article prévoit que les dispositions découlant de la création des conseillers territoriaux n'entreront en vigueur qu'à compter de leur première élection, en mars 2014.
Le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale prévoit ainsi une entrée en vigueur différée de l'article 1 er (description du mandat de conseiller territorial) et de l'article 1 er bis (adaptation du fonctionnement des conseils régionaux à la création des conseillers territoriaux).
Par cohérence avec ses positions précédentes, votre commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant la référence, dans le présent article, à l'article 1 er bis .
Votre commission a adopté l'article 36 ainsi modifié .
Article 37
Entrée en vigueur de certaines dispositions relatives aux établissements publics de coopération intercommunale
Cet article prévoit l'entrée en vigueur différée des articles du présent projet de loi relatifs aux compétences des EPCI à fiscalité propre et à la composition de leurs organes délibérants.
Conformément au texte adopté par le Sénat en première lecture :
- les dispositions de l'article 2 (élection des délégués des communes au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre) n'entreraient en vigueur qu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux, en mars 2014 ;
- les dispositions de l'article 3 (fixation du nombre et de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires) entreraient en application en mars 2014 pour les EPCI à fiscalité propre existants, et immédiatement pour tous les EPCI à fiscalité propre créés après la promulgation de la présente loi. La commission des lois de l'Assemblée nationale a enrichi ce dispositif en prévoyant, de même, que les règles relatives à la composition des bureaux des EPCI ne s'appliquent qu'en 2014 pour les EPCI créés avant la promulgation de la loi de réforme des collectivités territoriales (amendements présentés par MM. Jean-Pierre Schosteck et Bernard Derosier).
En outre, par coordination, la commission des lois de l'Assemblée nationale a également prévu que les dispositions de l'article 34 bis AA n'entreraient en vigueur qu'en mars 2014 : en effet, le schéma de mutualisation des services entre les services de l'EPCI et ceux de ses communes-membres créé par cet article devrait être approuvé par une simple délibération du conseil communautaire (c'est-à-dire à la majorité simple). Dans un contexte où la composition des organes délibérants des EPCI ne reflète pas le poids démographique réel de chaque commune, il aurait été peu opportun de prévoir l'entrée en vigueur immédiate de ces dispositions, ce qui aurait pu conduire à ce qu'un groupe de communes représentant une nette minorité de la population totale de l'EPCI puisse décider des modalités de mise à disposition des services de chaque commune-membre.
Votre commission a adopté l'article 37 sans modification .
Article 38 Applicabilité à Mayotte des nouvelles règles relatives aux finances locales
Cet article précise quelles dispositions de la loi devront être applicables à Mayotte en matière de finances locales.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision et de coordination.
Votre commission a adopté l'article 38 sans modification .
Article 39 Applicabilité à la Polynésie française de certaines dispositions du code général des collectivités territoriales
L'Assemblée nationale a amendé cet article pour tenir compte de certaines modifications apportées au texte par sa commission des lois ainsi que par le Sénat.
Votre commission a adopté l'article 39 sans modification .
Article 39 bis
Ratification de trois ordonnances
Issu d'un amendement du gouvernement , qui a été adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de son rapporteur, cet article ratifie trois ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.
Ces trois ordonnances ont été publiées, puis ont fait l'objet d'un projet de loi de ratification 29 ( * ) dans les délais fixés par le législateur, et ont été prises dans le respect du champ des habilitations consenties par le Parlement. Le calendrier a donc bien été respecté.
• La ratification de l'ordonnance n° 2009-1400 du 17 novembre 2009 relative à la simplification et à l'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux régions et aux syndicats mixtes
L'article 88 de la loi du 12 mai 2009 a habilité le gouvernement à prendre par ordonnance « toutes mesures de simplification et d'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux régions et aux syndicats mixtes mentionnés à l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales ».
Sur cette base, l'ordonnance n° 2009-1400 :
- fixe les modalités de vote et de présentation du budget (qui pourra désormais être présenté et voté par nature ou par fonction) ;
- précise les modalités de reprise, d'affectation et de reprise anticipée des résultats de l'exercice budgétaire clos pour les régions ;
- permet un meilleur suivi des engagements pluriannuels de la région et une meilleure fongibilité des crédits de paiement.
Votre rapporteur souligne que les nouvelles règles qui figurent dans cette ordonnance ont été élaborées en concertation avec les régions : d'une part, elles ont été expérimentées, dès 2005, par des régions « pilotes », puis par toutes les régions à partir de 2007 ; en outre, elles ont reçu l'accord de l'Association des régions de France, qui s'est prononcée à leur sujet lors d'une réunion du 15 mai 2009.
• La ratification de l'ordonnance n° 2009-1401 du 17 novembre 2009 portant simplification de l'exercice du contrôle de légalité
Prise sur le fondement de l'article 120 de la loi du 12 mai 2009 et entrée en vigueur au 1 er janvier 2010, l'ordonnance n° 2009-1401 vise à alléger l'exercice du contrôle de légalité . À cette fin, et conformément à l'habilitation accordée au pouvoir réglementaire par le législateur, elle réduit le champ des actes obligatoirement transmis au représentant de l'État dans les domaines de la fonction publique territoriale (qui représentent actuellement le tiers des actes transmis chaque année aux préfectures, soit un million et demi d'actes) et de la voirie routière .
Ainsi, ne sont plus communiqués au préfet :
- les délibérations relatives aux droits de voirie et de stationnement ; au classement, au déclassement, à l'établissement des plans d'alignement et de nivellement ; à l'ouverture, au redressement et à l'élargissement des voies ;
- les délibérations relatives aux ratios d'avancement de grade, à l'affiliation ou à la désaffiliation aux centres de gestion et aux conventions de prestations liées aux missions optionnelles des centres de gestion ;
- les actes individuels de sortie contrainte de la fonction publique (mise à la retraite d'office ou révocation des fonctionnaires) : malgré la sensibilité de ces actes, il est en effet apparu que les fonctionnaires concernés étaient les plus à même de former des recours devant le juge administratif ;
- les actes individuels portant avancement de grade.
Votre rapporteur estime que cet allègement du contrôle de légalité permettra aux services préfectoraux de concentrer leur action sur les actes à forts enjeux (urbanisme, marchés publics, etc.). Dès lors, il s'associe à cette démarche de « recentrage » du contrôle de légalité sur les actes les plus sensibles , qui est pleinement cohérente avec l'esprit de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et qui évite de maintenir certaines lourdeurs inutiles dans les relations entre les collectivités territoriales et les représentants de l'État.
• La ratification de l'ordonnance n° 2009-1530 du 10 décembre 2009 modifiant la partie législative du code général des collectivités territoriales
Enfin, l'article 87 de la loi du 12 mai 2009 prévoyait l'intervention d'une ordonnance pour « remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification, adapter les renvois à des textes codifiés ou non aux évolutions législatives et réglementaires et abroger les dispositions devenues obsolètes ou sans objet » au sein du code général des collectivités territoriales. Ces améliorations ont été effectuées à droit constant , et ont notamment permis :
- de mettre à jour certains renvois au code du travail ou au code électoral et de corriger des erreurs matérielles ;
- d'inclure dans le code des dispositions non encore codifiées sur le statut des sapeurs-pompiers volontaires ;
- d'intégrer au code certaines jurisprudences du Conseil d'État (comme, par exemple, la jurisprudence relative à la contestation des exécutifs locaux non municipaux), afin d'en renforcer la lisibilité.
• La position de votre commission des lois
Ayant constaté que les ordonnances dont le gouvernement sollicite la ratification étaient conformes à l'habilitation donnée par le Parlement et qu'elles contribuaient à améliorer la qualité du droit, votre commission a adopté l'article 36 sans modification .
Article 40
Habilitation à adapter les conseillers territoriaux aux départements et régions d'outre-mer
Issu d'un amendement du gouvernement , cet article habilite ce dernier à légiférer par ordonnance, selon les modalités prévues par l'article 38 de la Constitution, pour adapter les dispositions relatives à l'élection des conseillers territoriaux dans les départements et régions d'outre-mer.
• La position de votre commission en première lecture
L'article 40 du projet de loi initial, qui était rédigé en des termes comparables, avait été supprimé par votre commission des lois en première lecture .
Celle-ci avait en effet estimé :
- tout d'abord, que « les ordonnances de l'article 38 [n'avaient] pas été conçues pour permettre au pouvoir législatif de décaler dans le temps ses prises de décision » : cette habilitation était en effet motivée par les évolutions institutionnelles souhaitées par certains départements et régions d'outre-mer -à propos desquelles la Guadeloupe ne s'est toujours pas prononcée, les autres collectivités ayant effectué des choix clairs dans un passé récent 30 ( * ) - ;
- qu'ensuite, le recours aux ordonnances serait inutile dans tous les cas (c'est-à-dire non seulement si les collectivités concernées choisissaient d'être soumises au statut prévu par l'article 74 de la Constitution -auquel cas une loi organique devrait être prise pour déterminer « les règles d'organisation et de fonctionnement [de leurs] institutions et le régime électoral de [leurs] assemblée[s] délibérante[s] »-, mais aussi si, à l'inverse, elles exprimaient le souhait de demeurer soumises au statut prévu par l'article 73 -puisque, dans ce cas, aucune mesure d'adaptation ne serait plus nécessaire).
• La position de l'Assemblée nationale
La suppression de l'article 40 a été maintenue par la commission des lois de l'Assemblée nationale .
Toutefois, à l'initiative du gouvernement (qui faisait valoir qu'en Guadeloupe, « les élus régionaux et départementaux [avaient] souhaité [...] qu'un délai de dix-huit mois leur soit donné pour mener à bien leur réflexion propre » sur une éventuelle évolution institutionnelle), l'Assemblée a réintroduit, en séance publique, une habilitation à légiférer par ordonnance pour permettre au gouvernement d'adapter les dispositions relatives aux conseillers territoriaux aux départements et régions d'outre-mer .
• La position de votre commission des lois
À la lumière des arguments nouveaux que le gouvernement a mis en avant, et consciente que nos compatriotes de Guadeloupe souhaitent qu'un horizon temporel précis soit fixé à l'aboutissement du processus d'évolution institutionnelle dans lequel ils pourraient, votre commission a adopté le présent article sans modification .
Article 41 (art L 5211-5, L 5211-17 et L 5211-18 du code général des collectivités territoriales) Transfert des biens immobiliers liés au transfert de compétence en matière de zones d'activité économique
Cet article, inséré par un amendement de M. M. Pierre Morel-À-L'Huissier à l'Assemblée nationale lors de l'élaboration de la commission, concerne la mise à disposition d'un EPCI des biens immobiliers des zones d'activité économique et des zones d'aménagement concerté lorsque la compétence correspondante lui est transférée par les communes membres.
La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a prévu un régime de mise à disposition automatique des biens, équipements et services publics nécessaires à l'exercice d'une compétence en cas de transfert de la compétence à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI).
Toutefois, en cas de transfert de la compétence en matière de zones d'activité économique ou de zones d'aménagement concerté, les conditions financières et patrimoniales du transfert des biens doivent faire l'objet d'une décision spécifique, dans les mêmes conditions de majorité que pour la création de l' EPCI . En effet, lorsque la communauté détient une compétence en matière économique et que les communes transfèrent cette compétence, alors qu'elles avaient déjà commencé à mettre en place de telles zones, le principe est le transfert en plein propriété , puisque ces biens relèvent du domaine privé et pourront ainsi être vendus : s'il y avait simplement mise à disposition, les communautés de communes ne pourraient pas vendre les terrains concernés, n'en étant pas propriétaires.
Or, le Conseil d'Etat a estimé 31 ( * ) que, s'agissant du transfert de compétences en matière de zones d'activités économiques et de zones d'aménagement concerté, l'arrêté préfectoral ne peut légalement transférer ces compétences à un EPCI sans que les organes délibérants des communes membres et de l'EPCI aient délibéré préalablement à son entrée en vigueur sur les conditions financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers.
De ce fait, il existe une insécurité juridique pour tout établissement public de coopération intercommunale qui aurait bénéficié d'un arrêté de création ou de transfert de compétences dans ce domaine sans que l'organe délibérant des communes et de l'EPCI aient délibéré au préalable sur les conditions du transfert des biens immobiliers nécessaire à l'exercice de ces compétences.
Les dispositions introduites par cet article prévoient ainsi qu'un délai d'un an est accordé à l'EPCI et aux communes membres pour décider des conditions du transfert des biens immobiliers à compter du transfert de compétences ou, le cas échéant, de la délibération déterminant l'intérêt communautaire.
Votre commission a donc adopté l'article 41 sans modification.
* 29 Projets de loi n° 231, 232 et 288 (2009-2010).
* 30 La Réunion a en effet exprimé le souhait de demeurer une collectivité régie par l'article 73 de la Constitution, et donc par le principe d'identité législative, tandis que les électeurs de Guyane et de Martinique ont, le 24 janvier dernier, approuvé la création d'une collectivité unique.
* 31 CE, 29 avril 2002, District de l'agglomération de Montpellier.