N° 513
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 1 er juin 2010 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , de finances rectificative pour 2010 ,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
Voir le(s) numéro(s) :
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Assemblée nationale (13 ème législ. ) : |
2518, 2551 et T.A. 470 |
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Sénat : |
511 (2009-2010) |
INTRODUCTION
Le troisième projet de loi de finances rectificative pour 2010 est qualifié par le site Internet du ministère du budget de projet « en faveur de la stabilité de l'euro ». Il comporte, outre un article d'équilibre purement formel puisque le texte n'a aucune incidence sur l'équilibre de 2010, trois articles dont l'un est sans lien avec son objet principal et un autre qui, en permettant de traduire dans notre droit les engagements pris par la France vis-à-vis du Fonds monétaire international, n'a qu'un lien indirect avec cet objectif.
1. L'octroi de la garantie de l'Etat à un dispositif qui doit être opérationnel au plus vite
Le coeur du dispositif figure à l'article 3 relatif à l'octroi de la garantie de l'Etat dans le cadre du mécanisme européen de stabilisation pour préserver la stabilité financière. La garantie pourra être accordée jusqu'au 30 juin 2013 dans la limite de 111 milliards d'euros que l'on peut rapporter, pour figurer un ordre de grandeur, aux 150 milliards d'euros d'encours garantis par la France à la fin de l'année 2009.
Il est raisonnable de penser que la garantie de l'Etat ne sera pas mise en jeu, a fortiori pour la totalité du plafond autorisé. Rappelons que si le dispositif devait être activé, cela signifierait qu'un Etat membre de la zone euro autre que la Grèce ne parviendrait plus à se financer sur les marchés, sachant que ce risque est plus fort pour les Etats dont la dette est détenue en très forte proportion par des non résidents.
Le Parlement est appelé à autoriser l'Etat à apporter sa garantie dans le cadre d'un dispositif qui n'est pas encore totalement finalisé . Par exemple, les modalités d'activation de la garantie ou les conditions à remplir pour bénéficier des financements garantis ne sont pas encore arrêtées. La rigueur juridique ne doit cependant pas s'opposer à l'approbation d'un dispositif, d'ailleurs adopté dès le 25 mai par le Bundestag. Les Etats ont tardé à réagir à la crise de l'euro. Ils doivent désormais prouver leur capacité à être réactifs et à la hauteur des enjeux.
2. Une crise européenne, une crise de confiance
Le dispositif issu de la réunion du Conseil européen du 9 mai 2010 franchit un nouveau cap en matière de réponse à la crise . Le plan mis en oeuvre spécifiquement en faveur de la Grèce, qui a fait l'objet de la loi de finances rectificative du 7 mai 2010, n'ayant pas suffi à endiguer les risques de contagion de la crise à d'autres Etats de la zone euro, il a fallu concevoir un mécanisme de portée générale. Ce faisant, le principe de solidarité financière entre Etats ayant l'euro en partage était affirmé. Seules restent en débat ses implications et les modalités pratiques de sa mise en oeuvre .
La zone euro est une construction originale et elle doit inventer les solutions institutionnelles et politiques qui lui permettront de sortir d'une crise qui, à la vérité, lui est assez spécifique. En effet, la crise européenne de 2010, si elle est issue de la crise financière mondiale de 2008, vient perturber la reprise économique constatée dans les autres zones géographiques. L'Europe et sa monnaie ne peuvent pas s'accommoder durablement d'une telle situation.
Pour sortir de la crise, encore faut-il comprendre quelles en sont les causes et les ressorts. Or les explications de la crise, mettant en évidence un chaînage entre une crise financière se propageant à l'économie réelle, engendrant une forte augmentation spontanée des déficits, aggravée par des plans de relance budgétaire, et donc des inquiétudes des marchés sur la soutenabilité des finances publiques, sont peu compréhensibles pour l'opinion.
Les Etats sont sanctionnés de manière a priori contradictoire, tantôt parce que leurs finances publiques sont dégradées, tantôt parce que les plans de consolidation budgétaire menacent une croissance déjà plus faible qu'ailleurs. Les risques de défaut de débiteurs publics ou privés s'en trouvent accrus, menaçant en retour le système bancaire. Les inquiétudes sur la croissance économique et sur la qualité des emprunteurs européens dégradent la perception du risque de crédit supporté par les banques européennes et créent des tensions sur le marché monétaire. Les foyers d'incendie potentiels sont nombreux et restent susceptibles de repartir.
Au fond, la crise la zone euro est une crise de confiance . La confiance en la monnaie unique a été mise à mal par les mensonges répétés de la Grèce et par l'incapacité des Etats à les déceler et à en gérer les conséquences. La confiance entre acteurs des marchés financiers est revenue mais reste relative. La confiance en la capacité des Etats européens à tenir leurs engagements en matière de consolidation budgétaire demeure à conquérir.
3. Les conditions de la confiance : des mesures concrètes, crédibles et rapides .
? Les Etats de la zone euro ont compris qu'il fallait se doter d'une gouvernance - on n'ose pas encore dire un « gouvernement » - économique :
- la réforme du pacte de stabilité serait un premier pas , même si les propositions mises en avant à ce stade par la Commission européenne (renforcement, sans les rendre obligatoires, des procédures de sanction ; possibilité d'émettre des recommandations de politique économique ; anticipation du calendrier d'examen des programmes de stabilité) ne peuvent pas forcément être reprises en l'état. Une action plus résolue passerait par l'institution d'une Autorité européenne des comptes publics et par la mise en place, au sein de l'Eurogroupe, d'une réelle surveillance multilatérale ;
- l'idée de développer la dimension économique de la gouvernance de la zone euro , et de converger vers une politique économique commune, fait son chemin. A court terme, elle permettra peut-être d' éviter les effets potentiellement restrictifs sur les économies de la zone d'une application trop juridique du pacte de stabilité dans les mois et années qui viennent. A moyen terme, cette approche économique de la gouvernance aidera à remédier aux écarts de compétitivité, qui ne disparaissent pas malgré des années de mise en oeuvre des politiques de convergence et de cohésion. En d'autres termes, la coordination des politiques économiques et budgétaires doit devenir une réalité ;
- la Banque centrale européenne (BCE) joue le jeu de cette nouvelle conception de la gouvernance de la zone euro . Contrairement aux Etats dont les discours sont souvent en avant de leurs actes, la BCE s'attache à la constance de son discours mais fait preuve dans ses actes d'un pragmatisme qui s'est traduit par l'assouplissement des règles de prise en pension des « collatéraux », l'engagement d'une politique de rachat des titres sur le marché obligataire secondaire et, même si les effets sur la croissance sont encore difficiles à percevoir, un opportun benign neglect dans la gestion de la parité de notre devise ;
? L'une des leçons de la première moitié de 2010 aura été la nécessité de conduire de front la réforme de la gouvernance de la zone euro et la modernisation de la régulation financière . Deux dossiers paraissent prioritaires :
- les agences de notation , qui jouent d'une certaine façon un rôle comparable à celui des auditeurs et commissaires aux comptes dans la chaîne de valeur de l'information financière, ont été mises en cause à la fois pour leur passivité dans la crise des subprimes et pour leur contribution aux phénomènes de défiance à l'égard des dettes souveraines européennes. Il faudra envisager une diversification de l'offre, un encadrement des modalités de publication des informations, une définition du champ de leur responsabilité civile et, pourquoi pas, une révision de leur modèle économique et de leurs modalités de tarification ;
- l'organisation du marché des contrats d'échange de défaut (les credits default swaps , CDS), en améliorant la transparence et en privilégiant la piste prometteuse de l'interdiction des ventes à découvert sur les titres souverains.
? Sans attendre la conclusion de discussions internationales au sein de la zone euro, de l'Union européenne ou du G20, la restauration de la confiance passe par la mise en oeuvre de politiques budgétaires soutenables , de nature à inverser les tendances actuelles et à permettre le retour à une dynamique de convergence.
En France, cela passe par la mise en oeuvre d'une politique crédible, et donc progressive, de retour vers l'équilibre des finances publiques . La trajectoire doit être progressive pour ne pas pénaliser la reprise de la croissance, dans le cadre d'une stratégie coopérative au sein de la zone euro. Mais le caractère impératif des engagements pris dans le cadre du programme de stabilité transmis à la Commission et au Conseil européens ne doit pas faire de doute. Quatre conséquences doivent en être tirées :
- l'idée de soumettre au Parlement le contenu des programmes de stabilité , encore très éloignée de la réalité au mois de mars, est désormais consensuelle. Sa mise en oeuvre marquera la fin du double langage et contribuera à la cohérence entre les engagements pris envers nos partenaires européens et le discours tenu à nos concitoyens ;
- les hypothèses économiques sur lesquelles est construite la trajectoire des finances publiques doivent être sincères, fiables et non susceptibles d'être manipulées . Le nouveau gouvernement britannique a décidé d'abandonner son pouvoir de prévision économique au profit d'un organisme indépendant. Ce schéma permet de garantir la sincérité et l'absence de manipulation, mais pas la fiabilité. La solution la plus prudente et la moins contestable consisterait à retenir la croissance moyenne des dix dernières années. Dans cette hypothèse, une croissance constatée supérieure à la prévision permettrait de réduire le déficit dans des proportions plus importantes. Une croissance inférieure permettrait légitimement d'invoquer le jeu des stabilisateurs automatiques ;
- la politique budgétaire doit être encadrée par des règles contraignantes , dont le non respect serait sanctionné par le Conseil constitutionnel et entrainerait la mise en oeuvre de mesures immédiates pour y remédier ;
- l'effort doit porter à la fois sur les dépenses et sur les recettes , comme nous aurons l'occasion de le développer dans le cadre du prochain débat d'orientation des finances publiques. S'agissant des dépenses, les annonces du Gouvernement restent pour l'heure limitées à celles de l'Etat, mais la stabilisation en valeur des dépenses hors pensions et hors charges de la dette constitue néanmoins un principe intéressant, pour peu qu'il continue de s'accompagner d'un plafonnement en volume de l'ensemble. S'agissant des recettes, des gains significatifs et immédiats peuvent résulter d'un réexamen systématique de la dépense fiscale, principal « point de fuite » de la dépense publique aujourd'hui.
Pour traverser les turbulences qui persisteront jusqu'au retour de la confiance et consolider les acquis des efforts consentis, les symboles seront déterminants. Aujourd'hui, la détermination de la France à résoudre ses difficultés structurelles sera jugée sur sa capacité à mettre en oeuvre une réforme des retraites suffisamment ambitieuse. Une certaine unité nationale aurait été utile. Elle n'est malheureusement guère conforme à notre culture politique.