Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre la France et la Roumanie relatif à une coopération en vue de la protection des mineurs roumains isolés sur le territoire français

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Rapport n° 315 (2009-2010) de Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 23 février 2010

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N° 315

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 février 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de l' accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Roumanie relatif à une coopération en vue de la protection des mineurs roumains isolés sur le territoire de la République française et à leur retour dans leur pays d'origine ainsi qu'à la lutte contre les réseaux d'exploitation concernant les mineurs,

Par Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan , président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris , vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet , secrétaires ; MM. Jean-Etienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di  Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

500 (2007-2008) et 316 (2009-2010)

INTRODUCTION

« Tout enfant qui est temporairement ou définitivement privé de son milieu familial (...) a droit à une protection et une aide spéciales de l'Etat »

Article 20 de la Convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989

Le Sénat est saisi d'un projet de loi, déposé le 27 août 2008, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Roumanie relatif à une coopération en vue de la protection des mineurs roumains isolés sur le territoire de la République française et à leur retour dans leur pays d'origine ainsi qu'à la lutte contre les réseaux d'exploitation concernant les mineurs.

Signé à Bucarest le 1 ^er février 2007, et ratifié par le gouvernement roumain en octobre de la même année, cet accord s'inscrit dans le cadre d'une coopération bilatérale spécifique engagée en 2002 devant l'ampleur prise par le phénomène des mineurs isolés roumains sur le territoire français.

Il reprend l'essentiel des stipulations de l'accord conclu le 4 octobre 2002 entre la France et la Roumanie, dont l'approbation n'avait pas été soumise au Parlement, avec l'objectif de relancer un dispositif frappé par la caducité du précédent accord et avec pour axes de travail, tels que définis par l'exposé des motifs du projet de loi, « l'amélioration du nombre et de la qualité des rapatriements de mineurs en Roumanie, le développement de la coopération judiciaire ainsi qu'une action commune de lutte contre la criminalité organisée, la délinquance itinérante et le démantèlement des réseaux d'exploitation ».

Ce nouvel accord s'inscrit dans le contexte très évolutif de la présence des mineurs étrangers isolés sur le sol français, dont l'ampleur du phénomène a conduit le gouvernement français à constituer un groupe de travail spécifiquement consacré à ce sujet et qui a remis ses premières conclusions en novembre 2009.

Consciente de la complexité et du caractère souvent dramatique de la situation des mineurs étrangers isolés, votre rapporteur s'est attachée à examiner très attentivement les dispositions du présent accord.

Votre rapporteur s'est ainsi entretenue avec les principaux responsables de ce dossier au ministère de l'immigration, avec la Défenseure des enfants, les représentants des associations, ainsi que des magistrats du siège et du Parquet compétents en matière de protection des mineurs ^{1 ( * )} .

Afin d'étudier le système roumain de protection de l'enfance, votre rapporteur a également effectué une visite en Roumanie les 18 et 19 février 2010 ^{2 ( * )} .

Lors de ce déplacement, votre rapporteur a eu de nombreux entretiens avec différentes personnalités, et notamment la Secrétaire d'Etat à la justice de Roumanie, le Secrétaire d'Etat chargé des affaires européennes, le Président de l'Autorité nationale de protection de la famille et des droits de l'enfant de Roumanie, l'Inspecteur général de la police roumaine, ainsi qu'avec l'ambassadeur de France, ses principaux collaborateurs, l'attachée régionale chargée des droits de l'enfant et le magistrat français détaché dans ce pays.

A l'occasion de sa visite, votre rapporteur a également participé à une table ronde sur le thème de la « prise en charge des mineurs roumains isolés de retour de France », réunissant les principaux responsables roumains chargés de ce dossier ainsi que des représentants des associations roumaines en matière de protection de l'enfance.

Avant de présenter les observations qu'elle retire de ses entretiens et de ce déplacement, votre rapporteur juge utile de rappeler l'origine et le contenu du précédent accord franco-roumain de 2002 et de présenter les principales modifications apportées par le nouvel accord.

I. L'ACCORD FRANCO-ROUMAIN DU 4 OCTOBRE 2002, UNE COOPÉRATION BILATÉRALE INÉDITE

A. LES MINEURS ROUMAINS ISOLÉS SUR LE TERRITOIRE FRANÇAIS , UN PHÉNOMÈNE DIFFICILE À APPRÉHENDER

1. Les mineurs isolés

L'expression « mineurs étrangers isolés » désigne les enfants de moins de 18 ans se trouvant sur le territoire d'un État tiers, sans être accompagnés par un adulte qui en est responsable.

Qu'est ce qu'un mineur isolé ?

Plusieurs textes donnent des définitions du mineur isolé :

L'article 1 ^er de la résolution du Conseil de l'Union européenne du 26 juin 1997 définit les mineurs étrangers isolés comme « tous les nationaux de pays tiers âgés de moins de 18 ans qui entrent sur le territoire des états membres sans être accompagnés d'un adulte qui soit responsable d'eux par effet de la loi ou de fait... et les mineurs nationaux de pays tiers qui furent laissés seuls après être entrés sur le territoire de l'état membre » .

L'article 20 de la Convention internationale des droits de l'enfant les définit comme « tout enfant qui est temporairement ou définitivement privé de son milieu familial » .

L'article L 221-5 du Code de l'Entrée et du Séjour des Etrangers et du Droit d'Asile (CESEDA) prévoit la désignation d'un administrateur ad hoc « lorsqu'un étranger mineur non accompagné d'un représentant légal n'est pas autorisé à entrer en France » .

Le groupe de travail sur la situation des mineurs étrangers isolés, mis en place par le ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, M. Eric Besson, a retenu la définition suivante : « le mineur étranger isolé est l'étranger de moins de 18 ans entré en France ou qui cherche à y entrer, alors qu'il ne satisfait pas aux conditions légales d'admission, et qui n'est pas accompagné d'une personne titulaire de l'autorité parentale , même si en pratique, il est accompagné d'un ou plusieurs adultes ».

D'après les informations fournies à votre rapporteur, le dernier document de référence relatif à la situation générale des mineurs isolés sur le territoire français, est le rapport de l'Inspection générale des affaires sociales ^{3 ( * )} de janvier 2005.

Ce rapport souligne la difficulté d'obtenir une estimation précise du nombre de mineurs isolés sur le territoire français, du fait du caractère lacunaire des données recueillies.

Le nombre de mineurs isolés pris en charge par les 60 départements ayant répondu au questionnaire de l'IGAS était, en 2004, de 3600. En 2001, le rapport Etiemble estimait pour sa part que 16 % des mineurs isolés sur le territoire français, soit le groupe le plus important, étaient de nationalité roumaine. La Chine (13 %), le Maroc (11 %), l'Albanie (7 %), et le Congo (6,52 %) constituaient les autres principaux pays d'origine.

La problématique des mineurs étrangers isolés sur le territoire français a surgi à la fin des années 1990 et a pris une ampleur préoccupante les années suivantes.

En 2002, les chiffres officiels faisaient état de quelque 3 000 mineurs entrés sur le territoire, chiffre que certaines associations portaient à 5 000. Ces flux concernaient principalement Paris et la région parisienne. Entre 1998 et 2003, 1 186 mineurs isolés, représentant 22 nationalités, ont été accueillis par l'Aide sociale à l'enfance pour le seul département de la Seine Saint Denis.

Les mineurs roumains représentaient une part très importante de l'ensemble de ces mineurs isolés.

2. L'émergence de la question des mineurs roumains à la fin des années 1990

Le phénomène des mineurs roumains isolés sur le territoire français est globalement mal connu. Une étude ^{4 ( * )} note ainsi « malgré leur forte « visibilité » statistique et médiatique, il est presque impossible de rendre compte d'une manière fiable de l'ampleur réelle du phénomène ».

Les associations décrivent ainsi une population fuyante à l'égard des institutions, qui, à la différence des mineurs afghans, kurdes ou iraquiens, n'est pas en demande de protection et est, de ce fait, particulièrement difficile à approcher.

Les motifs de la migration de ces enfants sont cependant les mêmes que ceux des adultes : échapper à la pauvreté et accéder à une vie meilleure dans un eldorado occidental largement fantasmé. Cette migration est au demeurant encouragée, soutenue voire accompagnée par la famille, au moins dans un premier temps.

Devant les difficultés rencontrées à l'arrivée en France, ces mineurs sont vite confrontés à la question de leur survie quotidienne et donc vulnérables à l'attraction de réseaux criminels et exposés à un basculement, plus ou moins rapide, dans la délinquance . Certains sont pris dès leur départ de Roumanie dans l'engrenage de ces réseaux criminels qui se livrent à un véritable trafic d'êtres humains. Ainsi, si les réseaux de trafic ne sont pas toujours à l'origine de la migration des jeunes Roumains vers la France, ces jeunes se trouvent quasi systématiquement exploités au bout d'un temps plus ou moins long.

La problématique de ces mineurs dépasse le champ de la protection de l'enfance, ces mineurs étant victimes de réseaux d'exploitation avec des phénomènes croissants de prostitution, de traite des enfants et de trafics.

Enfants en danger, éligibles à ce titre aux dispositifs de protection de l'enfance, ils peuvent être dans le même temps des mineurs délinquants, appelant une réponse judicaire adaptée.

3. La mise en place d'un groupe de travail sur la situation des mineurs étrangers isolés

Afin de mieux connaître et de faire face au phénomène des mineurs étrangers isolés sur notre territoire, le ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, M. Eric Besson, a constitué, le 11 mai 2009, un groupe de travail spécifiquement consacré à ce sujet.

Ce groupe de travail comprend des représentants des associations, de l'Association des maires de France, de l'Association des départements de France, ainsi que des services et des ministères concernés.

L'objectif est de parvenir à établir un diagnostic partagé de la situation des mineurs étrangers isolés, d'examiner les possibilités d'amélioration et de proposer une stratégie sur cette question.

Ce groupe de travail a présenté ses premières conclusions dans un rapport remis au ministre le 11 novembre 2009 ^{5 ( * )} .

Le ministre a d'ores et déjà retenu une série de propositions susceptibles d'être mises en oeuvre à court terme, comme la mise en place d'un système d'information permettant d'améliorer le suivi des mineurs étrangers isolés avec l'ensemble des acteurs concernés, la construction d'un secteur dédié à l'accueil des mineurs étrangers isolés dans la zone d'attente de Roissy et le lancement d'une expérimentation sur la mise en place d'une permanence d'administrateurs ad hoc dans cette zone.

Le ministre a indiqué que d'autres propositions pourraient être mises en oeuvre à la suite d'études complémentaires du groupe de travail et d'arbitrages interministériels, en particulier en ce qui concerne la protection, sur le plan du séjour, du jeune majeur qui poursuit sa formation en France, ou une meilleure articulation des responsabilités entre l'Etat et les collectivités locales ainsi que le pilotage global du dispositif.

Comme l'a déclaré M. Eric Besson, à l'occasion du vingtième anniversaire de la signature de la Convention internationale des droits de l'enfant, le 20 novembre 2009 : « La protection des enfants isolés, quelles que soient leur origine et leur nationalité, est un devoir essentiel pour notre République. La qualité de ressortissant étranger doit s'effacer derrière celle de mineur isolé. 20 ans après la signature de la Convention internationale des droits de l'enfant, l'Etat continue à faire prévaloir l'intérêt supérieur de l'enfant, et la France reste fidèle à sa tradition républicaine de protection des mineurs » .

B. LE DISPOSITIF DE 2002 , UNE PRISE DE CONSCIENCE COMMUNE

Face au phénomène des mineurs roumains isolés sur le territoire français, les autorités roumaines ont manifesté une réelle volonté de coopération, formalisée par une série d'accords bilatéraux visant à apporter une réponse globale au phénomène.

Une déclaration commune relative à la coopération dans le domaine de la protection et du soutien des mineurs se trouvant en situation d'isolement en France, a été signée à Paris le 4 mars 2002.

Un mémorandum d'entente conclu entre la France et la Roumanie, relatif aux problèmes des mineurs roumains se trouvant en difficulté sur le territoire français a été signé à Bucarest le 30 août 2002, le même jour que le protocole des ministres de l'intérieur relatif au renforcement de la coopération bilatérale en matière de lutte contre la criminalité organisée, la traite contre les êtres humains afin d'assurer la sécurité interne des deux pays.

L'Accord intergouvernemental relatif à une coopération en vue de la protection des mineurs roumains en difficulté sur le territoire de la République et à leur retour dans leur pays d'origine, ainsi qu'à la lutte contre les réseaux d'exploitation a été signé le 4 octobre 2002 à Paris ^{6 ( * )} . Ce premier accord a inspiré des accords similaires conclus avec d'autres pays européens.

Cet accord a été conclu pour une durée de trois ans et est arrivé à expiration le 1 ^er février 2006.

C'est ce dernier accord que le texte soumis à l'examen du Sénat se propose de renouveler.

1. Les objectifs

L'Accord de 2002 fixe deux objectifs principaux à la collaboration qu'il met en place :

- résoudre la situation de mineurs roumains se trouvant en difficulté sur le territoire français ;

- faciliter les échanges de données et d'informations et contribuer à prévenir des situations d'isolement ou de risque, y compris les récidives.

L'article 2 de l'accord de 2002 les détaille de la façon suivante :

« - identifier et protéger les mineurs roumains, sans représentants légaux, victimes ou auteurs d'infractions pénales, en difficulté sur le territoire de la République française ;

- préparer les mesures de protection et de réintégration sociale nécessaires et notamment, selon les situations, les formalités de retour dans leur pays des mineurs roumains en difficulté sur le territoire de la République française ;

- favoriser le retour dans leur pays et, éventuellement dans leur famille, si la situation le permet, des mineurs roumains en situation d'isolement sur le territoire français ;

- adopter des mesures de protection spéciale pour ces enfants, sur le territoire des Parties contractantes ;

- suivre, pendant une période d'au moins 6 mois, chaque cas, en vue de leur réintégration sociale ;

- dissuader les mineurs eux-mêmes de se placer dans une telle situation d'isolement et sensibiliser les familles roumaines aux risques encourus afin de prévenir leur exploitation et de lutter efficacement contre les réseaux et organisation criminelles qui tirent profit de l'exploitation de ces mineurs. »

L'Accord comporte donc trois volets : protection sur le sol français, retour et accompagnement social sur le sol roumain et prévention.

2. Le dispositif mis en place

a) Le repérage et la protection sur le sol français

Constatant l'émergence de cette problématique, un dispositif de repérage, dit dispositif « Versini » ^{7 ( * )} , a été mis en place pour proposer à ces jeunes, via le réseau associatif, des alternatives à la rue.

En fonction des situations, le mécanisme de repérage peut déboucher sur les différentes mesures prévues par le droit commun : le mineur peut être recueilli provisoirement par les services de l'aide sociale à l'enfance qui doit saisir le parquet des mineurs dans un délai de 5 jours. S'il estime que le mineur relève de mesures d'assistance éducative, le parquet saisit le juge des enfants.

Le juge des enfants peut alors prendre des mesures de protection, dont, le cas échéant, le placement. Prononcé à l'égard d'un mineur, le placement éducatif sur décision judiciaire est, en matière civile comme en matière pénale, une mesure de protection, d'assistance, de surveillance et d'éducation qui retire temporairement un mineur de son milieu habituel de vie, lorsque celui-ci n'est pas en mesure de garantir sa sécurité ou les conditions de son éducation, ou lorsque le déroulement de la procédure pénale l'exige.

En cas d'urgence, en application de l'article 375-5 du code civil, le procureur de la République peut prendre lui-même une mesure de placement provisoire, à charge de saisir le juge des enfants, « qui maintiendra, modifiera ou rapportera la mesure », dans les huit jours.

Ce schéma général connaît des variations selon les situations ; ainsi, le juge des enfants peut-il être saisi directement dans certains cas.

b) L'institutionnalisation d'un dialogue interministériel bilatéral

L'Accord de 2002 prévoyait la création d'un groupe de liaison opérationnel, constitué de spécialistes « points de contacts », afin de faciliter les relations entre les autorités françaises et roumaines.

Ce groupe a été constitué dès décembre 2002, avec une trentaine de membres.

La partie roumaine y est représentée par le ministère de la justice, l'autorité roumaine de protection de l'enfance, le ministère de l'intérieur, le Parquet, la Cour d'appel de Bucarest.

La partie française est représentée, quant à elle, par le Tribunal pour enfants de Paris, le Parquet des mineurs de Paris, la Direction régionale de la protection judiciaire de la jeunesse de Paris, le Service éducatif près le tribunal pour enfants de Paris, la Brigade de protection des mineurs, la Direction de la police judiciaire, la Direction de la police urbaine de proximité.

Le groupe est chargé d'élaborer les procédures et les projets ; il constitue également une enceinte de coopération policière.

Il favorise également, en dehors de ses réunions, une coopération bilatérale et interministérielle permanente.

c) La prise en charge des enfants et l'organisation du retour

Le droit français, conforme en cela à la Convention internationale des droits de l'enfant, interdit l'éloignement des mineurs.

L'article L 511-4 du code de l'entrée et du séjour et du droit d'asile prévoit ainsi que l'étranger mineur de dix-huit ans ne peut faire l'objet d'une obligation de quitter le territoire français ou d'une mesure de reconduite à la frontière.

Par conséquent, le retour du mineur dans son pays d'origine ne peut intervenir qu'avec son consentement ou dans le cadre d'une procédure concernant sa famille. La protection de l'enfant exige également de s'assurer que le retour se fait dans de bonnes conditions.

L'article 3 de l'accord prévoit que la première étape est l' identification et la prise en charge des enfants se trouvant en situation d'isolement.

La deuxième étape est la réalisation, par l'intermédiaire des autorités roumaines,  d'une enquête sociale visant à identifier la famille d'origine et les conditions ayant déterminé le départ de l'enfant.

L'accord prévoit l' élaboration d'un projet de retour dans la famille, dans une famille d'accueil ou dans une structure adaptée dans un délai maximum de quatre mois suivant l'information des autorités roumaines par la Partie française.

L'organisation du retour avec l'accord de l'enfant est confiée à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) qui a succédé à l'Agence pour l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) en 2009. L'OFII intervient sur saisine d'une ordonnance du juge des enfants après la mainlevée du placement judiciaire « au vu des garanties offertes par le projet de suivi éducatif, social et sanitaire », ces garanties étant apportées par l'enquête sociale. L'OFII s'occupe des formalités, notamment des documents de voyage et de l'accompagnement des mineurs jusqu'en Roumanie. Il remet l'enfant à un représentant des services de protection de l'enfance de Roumanie.

Le retour est suivi d'un accompagnement éducatif en Roumanie.

Le dispositif d'aide au retour des mineurs étrangers isolés de l'OFII

L'OFII a mis en place un dispositif d'aide au retour spécifique pour le retour des mineurs roumains dans le cadre de l'Accord de 2002.

Il a développé par la suite, sur le fondement d'une circulaire interministérielle du 7 décembre 2006, un dispositif général pour le retour de mineurs d'autres nationalités, sur demande d'un magistrat ou dans le cadre d'une réunification familiale dans le pays d'origine ou dans un pays d'accueil.

Ce dispositif prévoit une intervention plus large de l'OFII qui doit établir le contact avec les familles, s'assurer de leur accord pour le retour du mineur ou, à défaut de famille, de l'accord d'un organisme spécialement habilité.

Comme pour les mineurs roumains, l'OFII se charge de l'organisation matérielle du retour, de la coordination avec les autres acteurs concernés et de l'accompagnement du mineur dans le pays de retour. Les mineurs d'autres nationalités sont remis directement à leur famille ou à l'organisme habilité alors que les mineurs roumains sont remis à l'aéroport de Bucarest à l'autorité nationale roumaine pour la protection de l'enfance. Depuis janvier 2009, le coût moyen de ce dispositif est de 995 euros.

Par rapport au dispositif de droit commun, l'accord franco-roumain de 2002 fait une plus large place à l'intervention des autorités du pays de retour, intervention encore accrue dans le cadre de l'accord de 2007.

C. UN BILAN CONTRASTÉ

Entré en vigueur le 26 février 2003 pour une durée de trois ans, cet accord est arrivé à échéance en février 2006. Le bilan de sa mise en oeuvre apparaît contrasté.

1. Une réelle coopération bilatérale

L'Accord de 2002 n'a constitué qu'un des aspects d'une coopération bilatérale accrue avec la Roumanie : dans le même temps, la coopération policière et judiciaire s'est renforcée et un soutien a été apporté à la modernisation de la justice des mineurs.

Sur le fondement de l'Accord de 2002, plus de trois cents demandes d'enquêtes sociales et cinq cents demandes d'identification de mineurs ont été satisfaites par les autorités roumaines.

Comme votre rapporteur a pu le constater lors de son déplacement à Bucarest, les autorités roumaines estiment que le travail accompli par le groupe de liaison opérationnel a eu un impact très positif sur les mesures de protection de l'enfance mises en place en Roumanie.

Au titre de ces progrès, directement liés aux travaux de ce groupe de liaison opérationnel, on peut mentionner notamment l'adoption d'un plan d'action contre les trafics d'enfants et en faveur des victimes, le lancement de programmes de prévention, la création d'un réseau de onze centres d'accueil, comme le centre « Gavroche » à Bucarest, dont le directeur a présenté le fonctionnement à votre rapporteur lors de la table ronde organisée à l'occasion de sa visite.

L'Ambassade de France à Bucarest a vu s'accroître considérablement depuis 2005 les liens opérationnels entre les autorités policières et judiciaires des deux pays dans la lutte contre la criminalité organisée. Des réseaux importants de trafics de cartes bancaires, de cambriolages en bande organisée comme de traite des êtres humains (poursuivis en France du chef de proxénétisme aggravé) ont été démantelés.

Depuis l'entrée en vigueur du mandat d'arrêt européen, plus de 80 ressortissants roumains ont été remis sur cette base aux autorités françaises. Chaque année, des dizaines de demandes d'entraide pénale sont échangées entre les autorités judiciaires françaises et roumaines. Les officiers de liaison en poste à Bucarest prêtent leur concours à de nombreux dossiers mais ne sont pas toujours sollicités (31 commissions rogatoires internationales en 2007, 14 en 2008).

Les services du Ministère de l'Intérieur ont par ailleurs constaté une baisse significative de l'activité des réseaux de prostitution de mineurs au cours des dernières années.

L'accord de 2002 a donc permis une véritable dynamique de coopération franco-roumaine.

2. Un nombre de retours limité

Pour ce qui concerne le nombre de retours organisés dans le cadre de l'Accord de 2002, votre rapporteur croit pouvoir dire qu'elle a entendu autant de chiffres que d'interlocuteurs rencontrés.

Ces différences tiennent à des comptabilisations différentes selon que le retour se déroule en stricte conformité avec la procédure prévue par l'Accord, ou qu'il se fait dans un autre cadre, organisé par l'OFII dans le cadre de sa procédure de droit commun, par la seule Aide sociale à l'enfance d'un département ou par le mineur lui-même, de son propre chef. Il semble en outre que le dispositif de l'accord de 2002 ne soit pas connu des acteurs de la protection de l'enfance en dehors de la région parisienne.

Quels que soient les chiffres considérés, le nombre de rapatriements de mineurs est resté limité à ce jour, entre quarante et soixante : 59 dont 6 en 2006, d'après l'exposé des motifs du projet de loi, ce qui est très peu, rapporté au nombre de mineurs potentiellement concernés par l'Accord. 53 mineurs depuis 2003, d'après les dernières données de l'Office français de l'immigration et de l'intégration. Il s'inscrit clairement dans une tendance à la baisse : 3 en 2003, 9 en 2004, 18 en 2005, 10 en 2006, 4 en 2007, un seul en 2008 et 8 en 2009.

La faiblesse de ce nombre s'explique par plusieurs facteurs.

Tout d'abord , le rapatriement n'était pas l'objet premier de l'Accord qui visait en premier lieu la protection des mineurs en difficulté . Le retour dans le pays d'origine n'est mis en oeuvre que lorsqu'il s'impose comme la meilleure solution dans l'intérêt du mineur.

En second lieu, la procédure mise en place par l'Accord est relativement lourde et, par conséquent, assez longue. Les mineurs qui ont fait le choix du retour ou accepté le principe du retour ont besoin que cette décision se concrétise rapidement. Or il n'est pas rare que l'enquête sociale réalisée par les autorités roumaines prenne plusieurs mois au cours desquels la situation du mineur et sa motivation peuvent avoir changé. L'efficacité de la mise en oeuvre de l'Accord demandait par conséquent une accélération de la procédure.

On peut noter ainsi que l'accord hispano-roumain, comparable dans son objet et entré en vigueur en août 2006 prévoit, quant à lui, un délai de deux mois pour l'élaboration du projet de retour. ^{8 ( * )}

La mise en oeuvre de l'accord de 2002 a fait apparaître également la difficulté de soustraire les mineurs aux réseaux qui les exploitent . En l'absence de procédures et de structures adaptées pour leur mise à l'abri, les mineurs sont à cet égard moins bien protégés que les majeurs et sont placés dans des foyers « classiques », c'est-à-dire ouverts et souvent bien identifiés par les réseaux. Les fugues sont fréquentes et l'emprise des réseaux d'exploitation difficile à desserrer. On estime cependant qu'un certain nombre de réseaux ont pu être démantelés.

Enfin, c'est la situation même de ces mineurs qui rend le retour difficile à systématiser . Partant du postulat de la nécessité de mieux informer les familles du risque de la migration, les acteurs du dispositif ont réalisé qu'une très grande partie de ces familles joue un rôle moteur dans la migration, souvent profondément ancrée dans les habitudes culturelles et du fait d'une mauvaise compréhension des conséquences de cette migration. C'est donc la situation en Roumanie qui doit évoluer, ce qui n'est pas à la portée de ce seul accord mais a néanmoins commencé.

3. Une réelle évolution de la situation en Roumanie

Comme précédemment rappelé, l'Accord de 2002 s'est accompagné d'un soutien à la modernisation de la justice des mineurs et du dispositif roumain de la protection de l'enfance. Dans ce domaine, la Roumanie a réalisé des efforts substantiels dans le contexte de la préparation de son adhésion à l'Union européenne.

La loi de protection et de promotion des droits de l'enfant est entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2005 ^{9 ( * )} . La Commission européenne considère, dans son rapport de suivi de 2005, que le dispositif roumain est désormais conforme aux standards de l'Union européenne .

Toutefois, comme le relève l'étude précitée ^{10 ( * )} , même si les dispositifs juridiques sont en place, nombre de dysfonctionnements sont liés à une mise en place défectueuse de la décentralisation, la responsabilité des services d'aide à l'enfance ayant été transférée aux départements sans accompagnement adéquat. « Cela fait que les services et les mesures prises diffèrent d'un département à l'autre, d'où une inégalité des prestations offertes, à la fois sur le plan quantitatif et qualitatif ». De fait, la qualité des rapports transmis par les autorités roumaines à la demande des autorités françaises est variable d'un département à l'autre.

Prévu par l'accord de 2002, le suivi des mineurs après le retour reste insuffisant, même s'il s'est amélioré récemment, le dispositif de protection de l'enfance en Roumanie n'étant pas en mesure de gérer ce type de situation malgré des progrès évidents au cours d'une période qui a coïncidé avec la préparation de l'adhésion à l'Union européenne.

Plus généralement, ce sont les perspectives qui font encore trop souvent défaut en l'absence d'un système de formation professionnelle adapté et d'un contexte économique qui pousse de nombreux roumains à l'émigration.

La Roumanie est confrontée à un nombre importants d'abandons scolaires et à la sortie d'un grand nombre de jeunes du système scolaire sans qualification.

Très souvent, les raisons qui ont poussé les personnes au départ sont toujours présentes à leur retour. L'adhésion de la Roumanie à l'Union européenne le 1 ^er janvier 2007 devrait toutefois favoriser une convergence progressive qui devrait à terme contribuer à résoudre ces difficultés.

II. L'ACCORD SOUMIS À L'APPROBATION DU SÉNAT

Négocié en janvier 2006, l'Accord soumis à l'approbation du Sénat a été signé à Bucarest le 1 ^er février 2007.

Il a été approuvé par le gouvernement roumain, sans qu'il soit fait appel à l'approbation parlementaire, le 10 octobre 2007 ^{11 ( * )} .

L'Accord signé le 1 ^er février 2007 s'inscrit dans le prolongement de la coopération bilatérale engagée. Il reprend, pour l'essentiel, les termes de l'accord de 2002 tout en renforçant le volet de lutte contre la criminalité et en aménageant la procédure de retour des mineurs dans leur pays d'origine, dans le but de la rendre plus efficace et d'augmenter le nombre des retours.

A. LES MOTIVATIONS D'UN NOUVEL ACCORD

1. La nécessité de relancer une dynamique de coopération

En l'absence de clause de tacite reconduction, l'Accord de 2002 est arrivé à échéance en février 2006.

Alors que rien n'interdit a priori la poursuite d'une concertation bilatérale et interministérielle même en l'absence de texte, le groupe de liaison opérationnelle a cessé de se réunir en formation bilatérale.

De même, la coopération bilatérale a semblé marquer un coup d'arrêt, les autorités roumaines n'ayant été saisies d'aucune demande d'identification depuis 2007.

La dynamique enclenchée par l'Accord s'est donc considérablement essoufflée.

2. L'adhésion de la Roumanie à l'Union européenne

Parmi les arguments en faveur d'un nouvel accord figure également le fait que la Roumanie étant entrée dans l'Union européenne le 1 ^er janvier 2007, le pays doit désormais répondre aux standards européens en matière de protection de l'enfance. De plus, les règles de circulation applicables à ses ressortissants au sein de l'Union européenne évoluent.

Depuis le 1 ^er janvier 2002, les Roumains n'ont plus besoin de visa pour se rendre en France.

En application des dispositions transitoires du traité d'adhésion, la Roumanie ne bénéficie pas encore de la levée des contrôles aux frontières ni de la libre circulation des travailleurs.

La Roumanie et la libre circulation des personnes

L'article 4 de l'Acte d'adhésion de la Roumanie à l'Union européenne précise que les dispositions de l'acquis de Schengen, intégrées dans le cadre de l'Union européenne par le Protocole Schengen, sont applicables à la Roumanie dès l'adhésion. L'adhésion à l'espace Schengen et la levée des contrôles aux frontières suppose cependant une décision du Conseil qui n'est pas encore intervenue pour la Roumanie.

Pour ce qui concerne la libre-circulation des travailleurs, le traité d'adhésion a imposé aux deux nouveaux entrants les mêmes périodes transitoires qu'aux huit autres Etats d'Europe centrale et orientale entrés en mai 2004.

Le dispositif de la période transitoire prévoit que cinq ans après l'adhésion, c'est-à-dire le 1 ^er janvier 2012, la libre circulation des travailleurs salariés roumains s'appliquera de droit sauf si certains Etats membres, faisant état de graves perturbations de leur marché du travail, décident de prolonger la période transitoire pour un maximum de deux ans, à titre de clause de sauvegarde.

Deux ans après l'adhésion, soit le 1 ^er janvier 2009, les Etats membres devaient examiner la situation de leur marché du travail et décider, soit de l'ouvrir, soit de prolonger la période transitoire.

La France, comme elle l'avait fait à l'égard des dix nouveaux membres en 2004, a décidé de mettre en oeuvre cette période transitoire et continuera à appliquer son système d'autorisation administrative pendant la période transitoire.

L'accès au marché du travail français est cependant ouvert aux ressortissants ayant étudié et obtenu un diplôme en France, ou dont les qualifications présentent un intérêt technologique ou commercial.

En janvier 2008, la France a ouvert son marché du travail à 150 métiers dits « en tension », aux ressortissants des pays de l'Est, y compris la Roumanie et la Bulgarie. Les travailleurs roumains désireux d'exercer en France une activité salariée restent cependant soumis à la délivrance d'un titre de séjour dépendant de la durée du contrat de travail, et à une autorisation de travail

La première période transitoire prévue par le traité d'adhésion avant l'entrée de la Roumanie dans l'espace Schengen et la libre circulation des travailleurs, a pris fin le 31 décembre 2008.

Dès lors, dans un espace de droits et de libre circulation des personnes, tel que l'Union européenne, la question de la protection des mineurs isolés originaires d'un autre Etat membre nécessite une réponse spécifique, d'où cet accord.

B. LA PROCÉDURE DE RETOUR, PRINCIPALE NOUVEAUTÉ DE L'ACCORD DE 2007

L'Accord de 2007 reprend pour l'essentiel les stipulations de l'accord de 2002, à l'exception de celles relatives à la procédure de rapatriement des mineurs.

L'Accord de 2002 confiait en effet au seul juge des enfants la responsabilité d'autoriser le rapatriement du mineur, au titre de sa compétence pour tout ce qui concerne l'assistance éducative.

L'article 4 de l'Accord de 2007 modifie la répartition des pouvoirs entre siège et parquet en prévoyant que le Parquet des mineurs peut faire droit à une demande de rapatriement du mineur de la part des autorités roumaines.

Article 4 du nouvel accord franco-roumain de 2007

Les autorités françaises s'assurent de l'état civil réel du mineur isolé avec la coopération des autorités roumaines dans le cadre des échanges d'informations prévues à l'article 1.

Le parquet des mineurs ou le juge des enfants territorialement compétent, saisis de la situation d'un mineur roumain isolé fait immédiatement les diligences nécessaires en vue d'obtenir, en France et en Roumanie, les éléments pertinents sur sa situation personnelle et administrative conformément à la législation en matière de protection de l'enfance. Il informe sans délai l'autorité judiciaire ou administrative compétente en Roumanie, qui, après examen de la situation administrative et personnelle du mineur et définition précise des modalités de sa prise en charge en Roumanie, peut solliciter par écrit son rapatriement.

Si le parquet des mineurs ne saisit pas le juge des enfants, il peut, dès réception de la demande roumaine de raccompagnement, la mettre à exécution, s'il estime, eu égard notamment aux données fournies par la partie roumaine, que toutes les garanties sont réunies pour assurer la protection du mineur.

Si le juge des enfants est saisi, il peut ordonner au vu de ces éléments, la mainlevée du placement judiciaire afin de permettre le retour du mineur dans son pays d'origine.

Si le mineur n'est plus localisé à réception de la demande, le Parquet sollicite son inscription au fichier système d'information Schengen (SIS). En cas de découverte ultérieure la mesure est mise à exécution par le Parquet des mineurs territorialement compétent, si les informations obtenues sur la situation du mineur, notamment de la partie roumaine, sont suffisantes et de datent pas de plus de 12 mois.

La Partie roumaine prend, immédiatement après le retour des mineurs, les mesures de protection qu'elle considère comme nécessaires conformément à la législation roumaine et informe annuellement la Partie française de la situation des ces mineurs.

1. L'identification

La première étape de la procédure de retour prévue par l'accord reste celle de l'identification du mineur, avec la collaboration des autorités roumaines.

L'accord prévoit ensuite que le parquet des mineurs ou le juge des enfants fait rapidement les démarches nécessaires pour obtenir « en France et en Roumanie, les éléments pertinents sur sa situation personnelle et administrative ».

Ces éléments ne constituent pas l'enquête sociale prévue par l'article 3 de l'accord de 2002. D'après les informations fournies à votre rapporteur, l'enquête sociale subsiste mais, prévue par la législation roumaine, elle devient un élément de la procédure interne à la Roumanie que le juge français n'a pas forcément à connaître dans le détail.

2. Le raccompagnement du mineur, une procédure accélérée

L'accord ouvre ensuite la faculté pour l'autorité judiciaire ou administrative compétente en Roumanie de solliciter le raccompagnement du mineur « après examen de la situation administrative et personnelle du mineur et définition précise des modalités de sa prise en charge en Roumanie ».

L'accord de 2002 confie au juge des enfants la responsabilité d'ordonner « au vu des garanties offertes par le projet de suivi éducatif, social et sanitaire » la main levée du placement judiciaire du mineur concerné, afin de permettre son retour.

Celui de 2007 préserve cette possibilité tout en prévoyant que la saisine du juge des enfants n'est pas systématique et que le parquet des mineurs peut mettre à exécution la demande roumaine de raccompagnement du mineur, dès réception , s'il estime « que toutes les garanties sont réunies pour assurer la protection du mineur ».

Il est peu probable, sauf cas exceptionnel de fugue avérée d'un mineur, que la demande de rapatriement soit exécutée pendant la période de retenue du mineur dans l'hypothèse où il est présenté au parquet comme auteur d'infraction. Les délais les plus courts sont en effet actuellement de l'ordre d'une huitaine de jours, ce qui est extrêmement rapide.

La durée de retenue des mineurs

La retenue est possible, à titre exceptionnel pour les mineurs de 10 à 13 ans si la peine encourue est supérieure à cinq ans d'emprisonnement pour une durée de 12 heures renouvelable une fois.

Le mineur de 13 à moins de 16 ans peut être placé en garde à vue pour une durée de 24 heures renouvelable une fois si le délit est puni d'une peine supérieure à 5 ans

Le mineur de 16 à 18 ans peut être gardé à vue pour 24 heures, renouvelable une fois sans condition de gravité.

Le déferrement permet par ailleurs de conserver les mineurs dans les locaux de la juridiction devant laquelle ils vont comparaître pendant un délai maximum de 20 heures après la levée de la garde à vue.

Il est plus probable, compte tenu des délais de réception des demandes roumaines, que la voie la plus largement utilisée pour le rapatriement des mineurs sera la mise à exécution de la demande de raccompagnement « en cas de découverte ultérieure » à la suite de l'inscription au système d'information Schengen. Dans cette hypothèse, le raccompagnement est mis à exécution par le Parquet des mineurs territorialement compétent, sans intervention du juge des enfants.

D'une façon générale, l'article 375-5 du Code civil prévoit que le procureur de la République peut prendre certaines mesures pendant l'instance ou en cas d'urgence, « à charge de saisir, dans les huit jours le juge compétent qui maintiendra, modifiera ou rapportera la mesure. »

L'Accord de 2007 ne fait toutefois pas référence à ce délai pour l'inscription du mineur, sur sollicitation du Parquet, au fichier du système d'information Schengen, si le mineur n'est plus localisé à réception de la demande roumaine.

C. LES STIPULATIONS INCHANGÉES

L'Accord de 2007 reprend une série de stipulations diverses directement issues de l'accord de 2002.

Il revient à la partie roumaine de prendre, après le retour des mineurs, « les mesures de protection qu'elle considère comme nécessaires conformément à la législation roumaine ».

Un arrêté gouvernemental pris par les autorités roumaines instaure notamment l'obligation pour les services départementaux de diligenter une enquête sociale en urgence et d'effectuer le suivi de la situation des enfants raccompagnés pendant au moins six mois après leur retour.

L'accord prévoit que la Partie roumaine informe annuellement la Partie française de la situation de ces mineurs.

Comme l'accord de 2002, il prévoit, dans son article 5, que la France prend en charge le financement des actions « en ce qui concerne l'évaluation, l'identification, la protection des mineurs sur le territoire de la République française ainsi que le transport des mineurs roumains dans leur pays ».

III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

A. L'ÉVOLUTION DE LA POPULATION CONCERNÉE : UNE DÉCRUE SUBSTANTIELLE DU PHÉNOMÈNE ENTRE 2002 ET 2008, MAIS UNE RECRUDESCENCE APPARENTE CES DERNIERS MOIS

L'ampleur du phénomène des mineurs roumains isolés a connu des évolutions substantielles depuis l'Accord de 2002.

1. Une nette diminution de la population initialement concernée entre 2002 et 2008

La part prépondérante des mineurs roumains parmi les mineurs isolés étrangers, évidente lors de la conclusion de l'accord de 2002, a connu une diminution sensible entre 2002 et 2008 ^{12 ( * )} .

Les statistiques de la police nationale, relativement stables pour les mineurs roumains victimes (125), font en revanche apparaître, pour les mineurs roumains mis en cause (principalement pour des vols), une baisse de près de 50 % entre 2006 et 2008 (1249 contre 2479).

Cette population qui représentait en 2002 plus de 36 % des mineurs déférés et plus de 70 % des mineurs isolés déférés, ne représentait plus en 2007 que 5 % des mineurs déférés et 30,8 % des mineurs isolés déférés.

2. Une recrudescence apparente ces derniers mois

Toutefois, d'après les dernières données disponibles transmises à votre rapporteur, le phénomène des mineurs roumains isolés, qui avait enregistré une nette décrue entre 2002 et 2008, semble connaître une recrudescence apparente ces derniers mois.

Selon les données du ministère de l'intérieur, le nombre de mineurs roumains mis en cause dans des infractions sur le territoire français aurait augmenté de plus de 57 % au premier semestre de l'année 2009 par rapport à 2008.

Sur un total de 1 521 mineurs roumains mis en cause en 2008, 504 ont été interpellés par les services de police pour des faits de délinquance commis sur la voie publique, comme le vol à la tire, et 217 pour des atteintes à l'intégrité physique des personnes.

Le dernier rapport d'activité 2009 de l'association « Hors la Rue », qui mène principalement des actions auprès des mineurs isolés roumains, relève également une forte hausse de son activité en 2008 et en 2009, avec une augmentation, en 2008, de 45 % de nouveaux contacts avec des mineurs isolés par rapport à 2007 et une proportion de 85 % de jeunes roumains, qui s'est confirmée en 2009 avec une hausse de 14 % par rapport à 2008.

3. Un changement de nature

Difficilement quantifiable, le phénomène des mineurs roumains isolés est également marqué par une évolution très rapide. Par rapport à 2002, cette population est moins homogène, plus jeune, comporte plus de filles et connaît des situations familiales très diversifiées.

On note également une plus grande diversité des régions d'origine. En 2003, la plupart des mineurs se trouvant en situation de danger ou de délinquance en France était originaire du pays « d'Oas », une région située dans le département (judet) de Satu Mare au Nord-Ouest de la Roumanie. Ce constat n'est plus vrai aujourd'hui, les régions d'origine étant beaucoup plus diversifiées.

Les associations notent également que les parcours d'errance semblent se prolonger, jusqu'à 3 ou 4 ans pour certains, et se compliquer avec une mobilité accrue d'un pays à l'autre, rendant la réversibilité de la situation de précarité et/ou de délinquance, beaucoup plus difficile et faisant émerger un véritable phénomène «  d'enfants des rues ».

Le taux de fugue de ces jeunes Roumains lorsqu'ils font l'objet d'un placement ou sont en attente d'un jugement est plus important que pour les autres mineurs.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, les mineurs isolés délinquants sont également aujourd'hui souvent originaires des États issus de l'ex-Yougoslavie et les mineurs roumains mis en cause sont désormais majoritairement des membres de la minorité tzigane, ce qui n'était pas le cas en 2002, et ne sont plus, à proprement parler, des mineurs isolés dans la mesure où leur famille est en France, à proximité.

La problématique des mineurs roumains isolés sur le territoire français rejoint par conséquent la problématique des tziganes en Europe, un sujet qui n'est manifestement pas à la mesure de cet accord.

Le Premier ministre roumain vient d'ailleurs d'annoncer la nomination d'un secrétaire d'Etat auprès du ministère du travail qui serait spécifiquement chargé de l'insertion des roms.

La France et la Roumanie devraient en outre présenter un document commun sur l'intégration des roms, lors du Sommet organisé par la présidence espagnole de l'Union européenne, à Cordoue, le 8 avril 2010.

B. LE RACCOMPAGNEMENT, UN ÉLOIGNEMENT DU MINEUR ?

1. L'intervention du juge des enfants et la question du consentement du mineur

Sous l'empire de l'accord de 2002, le raccompagnement apparaît comme l'une des mesures de protection disponibles pour le juge des enfants.

En prévoyant que le Parquet peut mettre à exécution une demande de raccompagnement émanant des autorités roumaines, l'Accord de 2007 modifie l'équilibre entre le juge du siège et le Parquet.

Dans un entretien au Parisien, le 11 octobre 2008, Mme Dominique Versini, Défenseure des enfants, exprimait les inquiétudes suivantes : « Ce texte rend la saisine d'un juge des enfants facultative et permet au parquet d'ordonner une reconduite immédiate. Il accélère la procédure et supprime le consentement du mineur. Il marque un renoncement aux principes fondamentaux de la protection de l'enfance, en contradiction avec notre propre loi et avec la Convention internationale des droits de l'enfant. »

Votre Rapporteur comprend et partage les préoccupations exprimées par la Défenseure des enfants.

L'exercice de la faculté pour le Parquet des mineurs de mettre immédiatement à exécution la demande roumaine de rapatriement, sans saisir préalablement le juge des enfants, s'il estime que les garanties sont réunies pour assurer la protection du mineur devrait rester la plus exceptionnelle possible.

Votre rapporteur s'interroge également sur la portée de l'article 4 de l'Accord dans son alinéa relatif au raccompagnement du mineur sur le fondement d'une inscription au fichier du système d'information Schengen.

Sans prendre la forme juridique d'une mesure d'éloignement, ce raccompagnement ne prend pas véritablement celle d'un projet de retour dûment élaboré sinon avec le consentement, du moins avec le ralliement du mineur à une solution qui semble être la plus adaptée à sa situation présente.

Ni l'ampleur actuelle du phénomène des mineurs roumains, ni l'efficacité d'un retour non consenti dans un espace de libre circulation ne permettraient de justifier, aux yeux de votre rapporteur, de déroger au principe de l'intervention du juge des enfants et du consentement du mineur à son retour dans son pays d'origine.

2. Les difficultés concrètes

L'opérateur désigné par l'Accord de 2002 pour l'organisation concrète des retours est l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), en charge plus généralement de l'organisation des retours volontaires.

Même s'il n'est pas explicitement désigné comme opérateur par l'accord de 2007, il est vraisemblable que l'OFII se chargera des retours sous l'empire du nouvel accord. Il n'est pas envisageable de confier aux forces de police le rapatriement des mineurs ce qui serait de nature à leur conférer le caractère d'une mesure d'éloignement.

Il apparaît toutefois dans le nouvel Accord que le retour du mineur pourrait intervenir non pas dans l'espace de temps, très réduit, où il est à la disposition de la justice mais à l'occasion d'une nouvelle interpellation, suite à son inscription dans le système d'information Schengen. Dans cette hypothèse, l'adhésion du mineur au projet de retour, qui pourra être raccompagné sans être systématiquement entendu par le juge des enfants, est loin d'être garantie.

3. Une disposition regrettable dont la portée pratique doit cependant être nuancée

Si, à titre personnel, votre Rapporteur regrette cette disposition, qui a donné des arguments aux détracteurs de cet accord, il tient toutefois à nuancer sa portée pratique.

En premier lieu, l'intervention du procureur, qui reste un magistrat, en matière de protection des mineurs existe déjà en droit interne en cas d'urgence, en vertu de l'article 375-5 du code civil, même si le juge des enfants est amené ensuite à confirmer la décision du Parquet dans un délai de huit jours. En pratique, l'accord permettra au Parquet de solliciter très vite des autorités roumaines la réalisation d'une enquête sociale.

En deuxième lieu, l'identification du mineur isolé et de sa famille et la réalisation de l'enquête sociale, qui reste un préalable nécessaire au retour du mineur dans son pays d'origine aux termes de la législation roumaine, ne sauraient être effectuées dans un délai aussi court, si bien que le juge des enfants sera très certainement amené à intervenir dans la procédure.

En dernier lieu, la procédure prévue en matière de retour des mineurs isolés dans leur pays d'origine ne saurait s'assimiler à une procédure d'expulsion déguisée de mineurs délinquants, sous l'autorité du Parquet et sans leur consentement, même dans l'hypothèse d'une retenue du mineur délinquant, dans le cadre de la garde à vue. En effet, le recueil des éléments nécessaires et l'organisation pratique du retour, sont inenvisageables dans des délais aussi courts. En outre, en vertu de l'article 12 de la convention internationale des droits de l'enfant, tout mineur peut, s'il le souhaite, être entendu dans le cadre d'une procédure le concernant.

La législation française et les conventions internationales sur la protection des mineurs interdisent l'expulsion et la reconduite à la frontière des ressortissants étrangers mineurs. L'accord de 2007 ne revient pas sur ces interdictions.

C'est donc uniquement pour couvrir les cas d'urgence que le texte de l'accord de 2002 a été modifié, afin d'inclure le cas où le procureur, dès qu'il est saisi, lance la procédure d'évaluation de la situation du mineur en Roumanie en liaison avec les autorités de ce pays, et peut éventuellement lever la mesure en vue du rapatriement.

Votre rapporteur estime cependant important de maintenir l'intervention du juge des enfants pour que celui-ci sollicite les investigations nécessaires sur la situation du mineur isolé et celle de sa famille et qu'il recueille son consentement, afin que le retour du mineur isolé dans son pays d'origine soit fondé sur un véritable projet de réinsertion.

Lors de son déplacement à Bucarest, la Secrétaire d'Etat à la justice roumaine s'est même déclarée prête à modifier le texte de la convention sur ce point si cela pouvait favoriser une ratification rapide de cet accord.

Toutefois, une telle solution aurait pour inconvénient de retarder encore l'entrée en vigueur de cet accord.

En conséquence, il serait souhaitable pour votre rapporteur que le ministre de la justice veille, lors de la mise en oeuvre de cet accord, à ce que les procureurs généraux et les procureurs de la République incitent les Parquets à saisir systématiquement le juge des enfants, dès lors que l'intérêt supérieur de l'enfant le demande.

Enfin, afin de garantir une bonne application de cet accord, il serait aussi utile de prévoir la présence de magistrats de liaison français en Roumanie et roumains en France.

C. EN L'ABSENCE D'UNE INTERVENTION DE L'UNION EUROPÉENNE, LE RENFORCEMENT DE LA COOPÉRATION BILATÉRALE RESTE UNE NÉCESSITÉ

1. Les autorités roumaines sont fortement désireuses de relancer leur coopération avec la France en matière de protection des mineurs isolés

Face à ces jeunes à la fois délinquants et en danger, qui constituent à la fois un vrai défi à l'ordre public et un enjeu considérable en termes sociaux, les structures administratives et judiciaires françaises ne disposent pas toujours des réponses adaptées ^{13 ( * )} , alors que les autorités roumaines sont désireuses de favoriser le retour de ces enfants dans leur pays.

De plus, le système roumain de protection de l'enfance s'est considérablement amélioré et il permet aujourd'hui d'assurer la protection des enfants victimes et d'effectuer un travail de réinsertion.

Les autorités roumaines sont très demandeuses de relancer la coopération avec la France, comme votre Rapporteur a pu le constater lors de son déplacement dans ce pays.

Or, depuis 2006, le groupe de liaison opérationnel ne s'est plus réuni en formation conjointe, ce qui ne permet pas un échange rapide des informations et une prise en charge efficace des mineurs isolés.

Il existe aujourd'hui une forte attente de la part de la Roumanie. Le retard pris par la France dans la ratification de cet accord suscite une réelle incompréhension de la part des autorités roumaines.

Est-il réellement envisageable de décevoir les attentes des autorités roumaines sur cette question, alors que le renforcement de cette coopération répond à l'intérêt des deux pays et, ce qui est le plus important, à l'intérêt des enfants concernés, pénalisés chaque jour un peu plus par la non-entrée en vigueur de l'accord ?

2. En l'absence de cadre européen, le renforcement de la coopération bilatérale est une nécessité

Dans l'attente d'un cadre au niveau européen, le renforcement de la coopération franco-roumaine en matière policière et judiciaire, comme sur la question des mineurs isolés, doit être une priorité.

Lors de sa visite en Roumanie, les 11 et 12 février derniers, le Secrétaire d'Etat chargé des affaires européennes, M. Pierre Lellouche, a ainsi rappelé cette nécessité en appelant de ses voeux un renforcement de la coopération entre nos deux pays sur les questions migratoires, la lutte contre la délinquance et les réseaux de criminalité.

Or, seule une entrée en vigueur rapide de cet accord permettrait de relancer la coopération franco-roumaine sur ce dossier sensible ainsi que de renforcer la protection et le raccompagnement dans leur pays des mineurs roumains isolés présents sur notre territoire.

La Roumanie a d'ailleurs signé avec l'Espagne ^{14 ( * )} et, plus récemment avec l'Italie, des accords de coopération sur cette question et qui se fondent sur le modèle de celui conclu avec la France en 2002.

N'est-il pas paradoxal que la France, qui avait été le premier pays à conclure ce type d'accord avec la Roumanie, soit aujourd'hui en retard par rapport à ses partenaires européens ?

3. A terme, seule une intervention de l'Union européenne permettrait de répondre efficacement à ce phénomène

Alors que l'Union européenne a développé ces dernières années une politique commune d'asile et d'immigration, force est de reconnaître que, jusqu'à présent, les institutions européennes se sont peu préoccupées de la situation des mineurs étrangers isolés.

Ainsi, le seul document adopté sur ce sujet semble avoir été la résolution du Conseil de l'Union européenne du 26 juin 1997, qui est dépourvue de toute valeur juridiquement contraignante.

La plupart des instruments juridiques adoptés par l'Union européenne en matière d'asile et d'immigration ne prennent pas en compte la situation spécifique des mineurs isolés.

Or, dans un espace de libre circulation des personnes, tel que l'Union européenne, une protection efficace des enfants étrangers isolés, notamment contre les réseaux qui les exploitent, ne peut passer que par une intervention à l'échelle européenne.

Cela concerne en particulier les jeunes roms, qui représentent une véritable difficulté et un défi pour l'Europe entière, et dont il n'est pas certain que la Roumanie, qui n'est pas, loin s'en faut, le seul pays concerné, comme votre Rapporteur a pu le constater lors d'un déplacement en Albanie, les 3 et 4 décembre dernier, soit mieux armée que la France pour faire face à ce phénomène. D'après certaines estimations il y aurait environ 100 000 enfants non accompagnés sur le territoire des vingt sept Etats membres.

Votre rapporteur juge donc indispensable une forte implication de l'Union européenne sur la question des mineurs étrangers isolés en général et des jeunes roms en particulier.

CONCLUSION

Après avoir exprimé elle-même un certain nombre de préoccupations, notamment sur la question de l'implication éventuelle du Parquet des mineurs sans intervention du juge des enfants, votre Rapporteur est désormais convaincue, à la lumière de ses nombreux entretiens et de son déplacement en Roumanie, de la nécessité d'adopter rapidement le présent projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre la France et la Roumanie sur la protection des mineurs roumains, qui a été signé il y a maintenant trois ans et dont la ratification est fortement attendue de la part des autorités roumaines.

En effet, seule une entrée en vigueur rapide de cet accord permettra de renforcer la coopération franco-roumaine sur ce dossier sensible ainsi que la protection et le raccompagnement dans leur pays d'origine des mineurs roumains isolés présents sur notre territoire.

Toutefois, à la fois pour des raisons de principe et d'efficacité, votre rapporteur estime important d'insister sur l'intervention du juge des enfants, qui doit demeurer la règle en matière de protection des mineurs.

Enfin, votre Rapporteur tient à insister sur la nécessité d'une approche concertée et coordonnée des États membres de l'Union européenne sur cette problématique, afin de remettre l'enfant au coeur de notre système de protection et de démanteler les réseaux d'exploitation de ces mineurs, qui opèrent à l'échelle du continent.

EXAMEN EN COMMISSION

1. Réunion du 13 mai 2009

Réunie le 13 mai 2009, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a examiné une première fois le rapport de Mme Joëlle Garriaud-Maylam sur le présent projet de loi.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam , rapporteur , a indiqué que la France et la Roumanie avaient signé cet accord, le 1 ^er février 2007, afin de renouveler un précédent accord conclu en 2002 pour une période de trois ans et arrivé à échéance.

Elle a rappelé que le phénomène des mineurs roumains isolés sur le territoire français avait fait son apparition à la fin des années 1990, et que cette présence se traduisait notamment par le pillage systématique des parcmètres parisiens, puis par des activités de prostitution sur la voie publique. Elle a indiqué que, s'il était difficile d'avancer des chiffres fiables, les mineurs roumains représentaient alors l'écrasante majorité des mineurs isolés sur le sol français, avec une population estimée entre 3 000 et 5 000 personnes, provenant dans leur grande majorité d'une région située au Nord-ouest de la Roumanie, inscrite dans une longue tradition de migration. Les mineurs roumains isolés étaient particulièrement vulnérables et exposés à un basculement dans la délinquance et dans des réseaux d'exploitation.

Elle a souligné que, face à ce phénomène, les autorités françaises et roumaines avaient réagi par l'intensification de leur coopération bilatérale en matière policière, judiciaire et de protection des mineurs, ce qui s'est traduit par la signature d'une série d'accords, dont l'accord du 4 octobre 2002 relatif à la protection des mineurs roumains sur le sol français.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , a indiqué que cet accord prévoyait le repérage et la protection du mineur sur le sol français, qu'il précisait que le juge des enfants pouvait décider le raccompagnement du mineur dans son pays d'origine s'il estimait que c'était la meilleure solution, qu'il formalisait la procédure de retour du mineur à laquelle les autorités roumaines prenaient une large part et qu'il mettait en place un dialogue bilatéral interministériel, avec un groupe de liaison opérationnelle, instance de coopération policière mais aussi d'examen de toute question de nature à renforcer la coopération entre les deux pays sur la question des mineurs.

Evoquant ensuite le bilan de l'accord de 2002, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , a estimé qu'il était contrasté, puisqu'il avait permis une coopération bilatérale de qualité, la Roumanie ayant fait preuve d'une réelle volonté de coopération pour tenter de résoudre une question difficile. Néanmoins, le nombre de mineurs raccompagnés dans leur pays d'origine était resté très limité, entre quarante et soixante, selon les données disponibles. Elle a considéré que ce faible nombre tenait au fait que le raccompagnement n'était pas l'objectif premier de l'accord, qui visait avant tout la protection des mineurs isolés roumains sur le sol français. Par ailleurs, le délai de quatre mois prévu pour l'élaboration du projet de retour sur la base d'une enquête sociale était trop long pour satisfaire l'aspiration des jeunes concernés.

Elle a également rappelé que, en pleine période de préparation de son adhésion à l'Union européenne, la Roumanie avait vu sa situation évoluer considérablement, puisqu'elle avait adopté une loi de protection de l'enfance, modernisé la justice des mineurs et démantelé ses structures d'accueil héritées de l'ère Ceausescu, de sinistre réputation. Elle a toutefois regretté que, contrairement à ce qui était prévu dans cet accord, aucune évaluation gouvernementale n'ait été faite quant à la réinsertion de ces jeunes au sein de la société roumaine ou à leur éventuel second départ en migration.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , a ensuite évoqué les raisons ayant conduit la France à conclure un nouvel accord en 2007.

La première raison tient à l'arrivée à échéance en février 2006 de l'accord de 2002, conclu pour une durée de trois ans. Elle a souligné que le groupe de liaison opérationnelle avait cessé de se réunir en formation bilatérale et qu'aucune demande d'identification de mineur, qui ne dépend pourtant pas de l'accord, n'était intervenue en 2007, la dynamique initiale s'était donc quelque peu épuisée.

La deuxième raison vient du fait que la Roumanie est entrée dans l'Union européenne le 1 ^er janvier 2007 et que ce pays répond par conséquent en principe aux standards européens en matière de protection de l'enfance.

Elle a souligné que le nouvel accord de 2007 reprenait pour l'essentiel les termes de l'accord de 2002 en faisant une plus large place aux autorités roumaines dans la procédure de retour. Elle a indiqué que cet accord visait à accélérer cette procédure en prévoyant une modification substantielle, puisque si l'accord de 2002 confiait au seul juge des enfants la responsabilité d'autoriser le rapatriement du mineur, au titre de sa compétence pour tout ce qui concerne l'assistance éducative, l'article 4 de l'accord de 2007 modifiait la répartition des pouvoirs entre siège et parquet en prévoyant que le parquet des mineurs peut faire droit à une demande de rapatriement du mineur de la part des autorités roumaines, l'intervention du juge des enfants restant donc possible, mais n'étant plus systématique.

Elle a rappelé que, en droit interne, le parquet disposait de la capacité de prendre des mesures de protection en cas d'urgence, ces mesures devant, en application du code civil, être confirmées ou rapportées par le juge des enfants dans un délai de huit jours. Elle a estimé qu'il était peu probable, même si les autorités roumaines faisaient preuve de diligence, que la demande de raccompagnement intervienne pendant le délai de retenue du mineur. Dans l'hypothèse où le mineur n'est plus localisé à la réception de la demande roumaine, l'accord prévoit qu'il sera inscrit au fichier du système d'information Schengen et pourra être raccompagné sur instruction du parquet en cas de découverte ultérieure.

S'interrogeant sur la position qu'il convient d'adopter sur cet accord, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , a d'abord souligné que le phénomène des mineurs roumains isolés sur le territoire français avait connu une nette décrue depuis 2002 en volume, les populations de mineurs isolés étaient aujourd'hui majoritairement afghanes, kurdes, chinoises ou encore africaines, et que ce phénomène avait profondément changé de nature. Les mineurs d'aujourd'hui sont majoritairement des roms, pas seulement roumains, mais provenant essentiellement de l'ex-Yougoslavie, ce qui n'était pas le cas en 2002, et ils ne sont pas isolés, mais le plus souvent en famille. Elle a considéré que le problème était plutôt celui des itinérants, en particulier des roms et que cette question dépassait de loin le cadre du présent accord.

Elle a également estimé que le fait que le juge des enfants, autorité compétente pour les mesures de protection, n'intervienne plus systématiquement, soulevait une réelle difficulté, à plusieurs niveaux :

- sur le plan des principes, les mineurs étrangers isolés sont placés, comme tous les mineurs, sous la protection du juge des enfants. Notre droit interdisant les mesures d'éloignement à l'encontre des mineurs, l'exécution d'une demande de raccompagnement des autorités roumaines, sans que soit acquis devant le juge des enfants sinon le consentement du mineur, du moins son ralliement à cette solution, qui peut intervenir plusieurs mois après la présentation au parquet, prendrait potentiellement la forme d'un éloignement ;

- sur le plan pratique, le mineur ne peut être raccompagné par la police puisqu'il ne s'agit pas d'une mesure d'éloignement ;

- et, enfin, sur son efficacité, compte tenu du fait que, dans un espace de libre-circulation, et dans le cas d'un retour qui ne recueillerait pas l'adhésion du mineur concerné, le risque est élevé de le voir de nouveau sur le sol français quelques semaines ou quelques mois plus tard si les conditions qui l'ont conduit à quitter son pays n'ont pas changé.

Elle a estimé que les jeunes roms représentaient une véritable difficulté et un défi pour l'Europe entière, et qu'il n'était pas certain que la Roumanie soit la mieux armée pour faire face à ce phénomène. Elle a rappelé que le ministre de l'immigration, M. Eric Besson, avait annoncé la création d'un groupe de travail interministériel sur les mineurs étrangers isolés, qui doit rendre ses conclusions en juillet prochain.

En conclusion, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , a estimé que cet accord soulevait plusieurs incertitudes, tant sur sa nécessité compte tenu de la très forte décrue numérique du phénomène des mineurs roumains isolés et de l'existence d'un dispositif de droit commun, que sur le plan juridique pour ce qui concerne le rôle du juge des enfants et l'intervention nouvelle du parquet et le consentement du mineur, ou encore quant à son efficacité si le retour est insuffisamment préparé dans un contexte de libre circulation des personnes.

Pour ces raisons, elle a fait part à la commission de ses fortes interrogations sur l'opportunité de cet accord, en estimant qu'un tel sujet mériterait davantage d'être traité à l'échelle de l'Union européenne que dans un cadre bilatéral.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé.

M. Robert Badinter a déclaré partager les fortes préoccupations du rapporteur sur le contenu et l'utilité de cet accord. Il a estimé que le phénomène des mineurs isolés, souvent roms, issus de Roumanie, mais aussi d'Albanie, de l'ex-Yougoslavie ou d'autres pays tiers, était un problème majeur pour l'ensemble de l'Europe, qu'une approche strictement bilatérale était inefficace compte tenu de la liberté de circulation des personnes et qu'il fallait donc privilégier une action à l'échelle du continent, dans le cadre de l'Union européenne ou du Conseil de l'Europe. Il a également regretté le fait que cet accord méconnaisse les pouvoirs du juge des enfants en matière de protection et d'assistance éducative des mineurs isolés au profit du parquet des mineurs. Il a jugé que cette mesure s'inscrivait dans un contexte plus général du transfert des pouvoirs judiciaires du siège au parquet, qui, par son mode de fonctionnement comme par son statut et ses relations avec le pouvoir exécutif, s'apparente davantage à une autorité administrative qu'à une autorité judiciaire.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a alors décidé de reporter sa décision . Elle a demandé au rapporteur de poursuivre ses investigations et de faire rapport à une date ultérieure .

2. Réunion du 23 février 2010

Lors d'une seconde réunion tenue le 23 février 2010, la commission à de nouveau procédé à l'examen du présent projet de loi.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam , rapporteur , a rappelé qu'elle avait déjà présenté le contenu de cet accord, signé le 1 ^er février 2007 et ratifié par le gouvernement roumain en octobre de la même année, devant la commission le 13 mai 2009, mais qu'elle avait alors fait part d'un certain nombre d'interrogations concernant son contenu, préoccupations qui avaient d'ailleurs été partagées par plusieurs membres de la commission. Celle-ci avait alors décidé de reporter sa décision et l'avait chargée de suivre les évolutions de ce dossier et de présenter un nouveau rapport à une date ultérieure.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam , rapporteur , a indiqué que, depuis cette date, elle avait eu de nombreux entretiens avec les responsables chargés de ce dossier au ministère de l'immigration, mais aussi avec la défenseure des enfants, Mme Dominique Versini, les représentants des associations, des magistrats, mais aussi des membres du groupe de travail sur la situation des mineurs étrangers isolés, mis en place par le ministre de l'immigration M. Eric Besson et qui a remis ses premières conclusions en octobre 2009. Elle a également indiqué qu'elle avait effectué, les 18 et 19 février 2010, un déplacement en Roumanie spécifiquement consacré à ce sujet, au cours duquel elle avait pu s'entretenir avec la secrétaire d'Etat à la justice, le secrétaire d'Etat chargé des affaires européennes, le président de l'autorité nationale de protection de la famille et des droits de l'enfant, le magistrat français détaché au ministère roumain de la justice, ainsi qu'avec de nombreuses autres personnalités. A cet égard, elle a rendu hommage au travail réalisé par les services de l'ambassade de France et les magistrats français en Roumanie.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam , rapporteur , a rappelé que la France et la Roumanie avaient signé cet accord le 1 ^er février 2007, afin de renouveler un précédent accord conclu en 2002 pour une période de trois ans et arrivé à échéance.

Elle a rappelé que le phénomène des mineurs roumains isolés sur le territoire français avait fait son apparition à la fin des années 1990, et que cette présence se traduisait notamment par le pillage systématique des parcmètres parisiens, puis par des activités de prostitution sur la voie publique.

Elle a indiqué que, s'il était difficile d'avancer des chiffres fiables, les mineurs roumains représentaient alors l'écrasante majorité des mineurs isolés sur le sol français, avec une population estimée entre 3 000 et 5 000 personnes, provenant dans leur grande majorité d'une région située au Nord-ouest de la Roumanie, inscrite dans une longue tradition de migration. Les mineurs roumains isolés étaient particulièrement vulnérables et exposés à un basculement dans la délinquance et dans des réseaux d'exploitation.

Elle a souligné que, face à ce phénomène, les autorités françaises et roumaines avaient réagi par l'intensification de leur coopération bilatérale en matière policière, judiciaire et de protection des mineurs, ce qui s'est traduit par la signature d'une série d'accords, dont l'accord du 4 octobre 2002 relatif à la protection des mineurs roumains sur le sol français.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , a indiqué que l'accord de 2002 prévoyait le repérage et la protection du mineur sur le sol français, qu'il précisait que le juge des enfants pouvait décider le raccompagnement du mineur dans son pays d'origine s'il estimait que c'était la meilleure solution, qu'il formalisait la procédure de retour du mineur à laquelle les autorités roumaines prenaient une large part et qu'il mettait en place un dialogue bilatéral interministériel, avec un groupe de liaison opérationnelle, instance de coopération policière et judiciaire mais aussi d'examen de toute question de nature à renforcer la coopération entre les deux pays sur la question des mineurs.

Evoquant ensuite le bilan de l'accord de 2002, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , l'a estimé contrasté, puisqu'il avait permis une coopération bilatérale de qualité, la Roumanie ayant fait preuve d'une réelle volonté de coopération pour tenter de résoudre une question difficile. Néanmoins, le nombre de mineurs raccompagnés dans leur pays d'origine est resté très limité. Sur 313 mineurs isolés roumains susceptibles d'être concernés, seuls 44 sont rentrés dans leur pays, dont 31 dans le cadre d'un raccompagnement organisé par l'agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) et 13 par d'autres moyens.

Elle a considéré que ce faible nombre tenait au fait que le raccompagnement n'était pas l'objectif premier de l'accord, qui visait avant tout la protection des mineurs isolés roumains sur le sol français. Par ailleurs, le délai de quatre mois prévu pour l'élaboration du projet de retour sur la base d'une enquête sociale était trop long pour satisfaire l'aspiration des jeunes concernés.

Elle a également rappelé que, en pleine période de préparation de son adhésion à l'Union européenne, la Roumanie avait vu sa situation évoluer considérablement, puisqu'elle avait adopté une loi de protection de l'enfance, modernisé la justice des mineurs et démantelé ses structures d'accueil héritées de l'ère Ceausescu, de sinistre réputation.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , a ensuite évoqué les raisons ayant conduit la France à conclure un nouvel accord en 2007.

La première raison tient à l'arrivée à échéance en février 2006 de l'accord de 2002, conclu pour une durée de trois ans. Elle a souligné que le groupe de liaison opérationnelle avait cessé de se réunir en formation bilatérale et qu'aucune demande d'identification de mineur, qui ne dépend pourtant pas de l'accord, n'était intervenue en 2007, la dynamique initiale s'était donc quelque peu épuisée.

La deuxième raison vient du fait que la Roumanie est entrée dans l'Union européenne le 1 ^er janvier 2007 et que ce pays répond par conséquent en principe aux standards européens en matière de protection de l'enfance.

Elle a souligné que le nouvel accord de 2007 reprenait pour l'essentiel les termes de l'accord de 2002 en faisant une plus large place aux autorités roumaines dans la procédure de retour. Elle a indiqué que cet accord visait à accélérer cette procédure en prévoyant une modification substantielle, puisque si l'accord de 2002 confiait au seul juge des enfants la responsabilité d'autoriser le rapatriement du mineur, au titre de sa compétence pour tout ce qui concerne l'assistance éducative, l'article 4 de l'accord de 2007 modifiait la répartition des pouvoirs entre siège et parquet en prévoyant que le parquet des mineurs peut faire droit à une demande de rapatriement du mineur de la part des autorités roumaines, l'intervention du juge des enfants restant donc possible, mais n'étant plus systématique.

Elle a rappelé que, en droit interne, le parquet disposait de la capacité de prendre des mesures de protection en cas d'urgence, ces mesures devant, en application du code civil, être confirmées ou rapportées par le juge des enfants dans un délai de huit jours. Elle a estimé qu'il était peu probable, même si les autorités roumaines faisaient preuve de diligence, que la demande de raccompagnement intervienne pendant le délai de retenue du mineur. Dans l'hypothèse où le mineur n'est plus localisé à la réception de la demande roumaine, l'accord prévoit qu'il sera inscrit au fichier du système d'information Schengen et pourra être raccompagné sur instruction du parquet en cas de découverte ultérieure.

Abordant ensuite les éléments nouveaux recueillis à l'occasion de ses nombreux entretiens et de son déplacement en Roumanie, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , a tout d'abord souligné que, si le phénomène des mineurs roumains isolés sur le territoire français avait connu une nette décrue entre 2002 et 2008, avec l'apparition de mineurs isolés afghans, kurdes, chinois ou encore africains, ce phénomène semblait connaître une augmentation sensible ces derniers mois, puisque selon les données dont elle dispose, le nombre de mineurs roumains mis en cause dans des infractions sur le territoire a augmenté de plus de 57 % au premier semestre de l'année 2009 par rapport aux chiffres de 2008.

Concernant ensuite la modification de l'équilibre entre le juge du siège et le parquet dans la procédure, qui a soulevé les craintes des associations et sur laquelle elle avait elle-même fait part de ses préoccupations lors de l'examen de son rapport en mai 2009, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , tout en continuant de regretter cette modification et en relevant d'ailleurs que la secrétaire d'Etat à la justice roumaine s'était montrée disposée à modifier le texte de la convention sur ce point, a souhaité toutefois nuancer sa portée pratique.

Elle a rappelé que l'intervention du Parquet en matière de protection des mineurs existait déjà en droit interne, en vertu de l'article 375-5 du code civil, en cas d'urgence, même si le juge des enfants est amené ensuite à confirmer la décision du Parquet dans un délai de huit jours. En pratique, l'accord permettra au Parquet de solliciter très vite des autorités roumaines une enquête sociale.

Elle a également fait valoir que l'identification du mineur isolé et de sa famille et la réalisation de l'enquête sociale, qui reste un préalable nécessaire au retour du mineur dans son pays d'origine aux termes de la loi roumaine, ne sauraient être effectuées dans un délai aussi court, si bien que le juge des enfants sera très certainement amené à intervenir dans la procédure.

Enfin, elle a estimé que la procédure prévue en matière de retour des mineurs isolés dans leur pays d'origine, même en cas de retenue du mineur, ne saurait s'assimiler à une procédure d'expulsion déguisée de mineurs délinquants sous l'autorité du Parquet et sans leur consentement, étant donné que le recueil des éléments nécessaires et l'organisation pratique du retour n'étaient pas envisageables dans des délais aussi courts.

Tout en regrettant la présence de cette disposition, qui a donné des arguments aux détracteurs de cet accord, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , a indiqué que le retard mis par la France pour le ratifier suscitait une forte incompréhension de la part des autorités roumaines, qui étaient très désireuses de renforcer leur coopération avec notre pays sur ce sujet.

Elle a donc plaidé en faveur de sa ratification en estimant que seule une entrée en vigueur rapide de cet accord pourrait permettre de relancer la coopération entre la France et la Roumanie sur ce dossier.

En particulier, elle a déploré que, en l'absence de ratification de l'accord, les échanges d'informations, la coopération bilatérale et le rapatriement des mineurs soient actuellement bloqués et elle a estimé que la ratification de cet accord permettrait de relancer le groupe de liaison opérationnelle, qui avait permis des progrès importants en matière de protection de l'enfance en Roumanie, par exemple sur la qualité des enquêtes sociales.

Elle a rappelé que la situation des mineurs isolés était un sujet très délicat qui variait beaucoup en fonction des situations et que, dans certains cas, il n'était pas certain que le placement de ces mineurs au sein des structures françaises d'accueil soit la meilleure solution, surtout si ces mineurs ont encore des proches dans leur pays, en mentionnant des exemples de fugues ou de situations dans lesquelles ces mineurs, lorsqu'ils demeurent sur notre territoire, retombent entre les mains des réseaux qui les exploitent.

Dans certaines situations, et sous réserve de son consentement, le retour au sein de sa famille dans son pays d'origine répond à l'intérêt supérieur de l'enfant.

Elle a également estimé que l'accord de 2007 visait précisément à répondre à ce type de situation en accélérant la procédure de rapatriement des mineurs isolés, tout en conservant toutes les garanties nécessaires pour que ce retour se fasse dans les meilleures conditions.

Elle a rappelé, en particulier, que le retour du mineur roumain nécessitera toujours une enquête sociale préalable, aux termes de la loi roumaine, et que ce mineur sera pris en charge par les autorités roumaines dès son arrivée dans son pays.

Elle a également fait valoir que la législation roumaine prévoyait un suivi renforcé des mineurs qui sont retournés dans leur pays, pendant une durée d'au moins six mois, ainsi que l'information des autorités françaises sur leur situation.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , s'est enfin déclarée profondément persuadée que la question de la protection des mineurs étrangers isolés nécessite une intervention de l'Union européenne, puisque, dans un espace de libre-circulation des personnes, le risque existe de voir ces mineurs revenir à nouveau sur le sol français quelques semaines ou quelques mois plus tard, si les conditions qui les ont conduit à quitter leur pays sont toujours réunies.

Elle a fait valoir que cela concernait en particulier la situation des jeunes Roms, qui représentent une véritable difficulté et un défi pour l'Europe entière, et dont il n'est pas certain que la Roumanie, qui n'est pas le seul pays concerné, soit mieux armée que la France pour y faire face.

Toutefois, elle a estimé que dans l'attente d'un cadre européen, la coopération bilatérale menée ces dernières années entre la Roumanie et plusieurs pays européens, comme la France, ou l'Espagne et l'Italie, qui ont conclu des accords similaires fondés sur le modèle de celui signé précédemment par la France, constituait une nécessité, comme l'a rappelé le secrétaire d'Etat aux affaires européennes, M. Pierre Lellouche, lors de son récent déplacement dans ce pays.

En conclusion, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , a estimé que le principal intérêt de cet accord était de renforcer la coopération entre la France et la Roumanie sur ce dossier sensible et qui suscite une forte attente de la part des autorités roumaines, comme elle avait pu le constater lors de son déplacement dans ce pays.

Toutefois, il lui semble nécessaire d'insister, tant pour des considérations de principe que d'efficacité, sur l'intervention du juge des enfants dans la procédure.

Sous le bénéfice de ces remarques, elle a recommandé à la commission l'adoption du présent projet de loi et que son examen en séance publique s'effectue sous forme simplifiée afin de permettre une entrée en vigueur rapide de cet accord.

A la suite de cette intervention, un débat s'est engagé au sein de la commission.

M. Josselin de Rohan , président , s'étant interrogé sur la manière dont ces mineurs roumains se retrouvent isolés sur le territoire français, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , a répondu qu'il existait une diversité de situations, avec des enfants issus de familles vivant souvent dans la misère dans des zones rurales partant à l'étranger dans l'espoir de trouver une vie meilleure, des mineurs en errance cherchant à échapper à des problèmes familiaux ou judiciaires, mais aussi des enfants victimes de véritables réseaux, qui font traverser les frontières et qui utilisent et exploitent ces mineurs pour la mendicité, le vol ou la prostitution.

Elle a donc estimé indispensable de renforcer la coopération policière et judiciaire entre la France et la Roumanie afin de démanteler les filières et les réseaux qui exploitent ces enfants.

Elle a mentionné la réelle détermination des autorités roumaines à lutter contre ce fléau et à favoriser la réinsertion des mineurs à leur retour.

M. Josselin de Rohan, président , ayant évoqué les mineurs roms, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , a répondu que la question des mineurs roms était spécifique à bien des égards. Elle a indiqué que, contrairement à certains mineurs roumains qui se retrouvent isolés sur le territoire français, les jeunes Roms vivaient souvent avec des proches dans des campements ou des caravanes.

Mme Catherine Tasca a fait part de ses fortes préoccupations au sujet de cette convention, au regard des rôles respectifs du juge des enfants et du Parquet dans la procédure de raccompagnement du mineur.

Elle a contesté l'idée de confier au Parquet la possibilité d'autoriser le rapatriement du mineur en estimant que le juge des enfants devait conserver la responsabilité d'autoriser le rapatriement du mineur au titre de sa compétence pour tout ce qui concerne l'assistance éducative, au regard des principes fondamentaux de notre droit et des obligations internationales.

Relevant que d'après le rapporteur les autorités roumaines s'étaient montrées disposées à modifier le texte de la convention sur ce point, si cela pouvait permettre de lever certaines réticences et de ratifier cet accord, elle s'est interrogée sur les motivations ayant conduit les autorités françaises à introduire cette modification et s'est demandée s'il ne serait pas opportun de revenir sur celle-ci au moyen d'un autre accord.

Elle s'est également interrogée sur les véritables objectifs poursuivis par le projet de loi.

Elle a estimé que, sur un sujet de cette importance, qui touche à des principes fondamentaux de notre droit, un débat était indispensable et elle a donc souhaité que ce projet de loi fasse l'objet d'un débat en séance publique.

M. Josselin de Rohan, président , a alors pris acte de cette demande.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , a précisé que le retard pris par la France dans la ratification de cet accord, signé en 2007, et l'impératif d'un renforcement de la coopération bilatérale franco-roumaine justifiaient une procédure rapide afin de permettre au plus vite une entrée en vigueur de cet accord et une relance de la coopération bilatérale sur ce dossier, en particulier le groupe de liaison opérationnel. Elle a estimé qu'une modification de l'accord présenterait l'inconvénient de retarder encore sa mise en oeuvre.

Elle a regretté la modification de l'équilibre entre le juge du siège et le Parquet, qui résulte d'une demande du ministère français de la justice, tout en rappelant qu'une telle intervention existait déjà dans notre droit en cas d'urgence et qu'en pratique le juge des enfants sera très vraisemblablement amené à intervenir dans la procédure et à autoriser le raccompagnement, compte tenu du délai de huit jours.

M. Daniel Reiner s'est demandé s'il n'était pas possible de renforcer la coopération bilatérale entre la France et la Roumanie en matière de protection des mineurs isolés, indépendamment du sort réservé à cette convention.

Il a également rappelé que de nombreuses associations et institutions reconnues avaient dénoncé cette convention, notamment concernant le rôle du juge des enfants, et avaient critiqué son efficacité en matière de protection des mineurs.

Il s'est également interrogé sur l'évolution du nombre de mineurs isolés et la part des mineurs roumains au sein de cette population.

Par ailleurs, il a estimé que seule une intervention au niveau de l'Union européenne permettrait réellement de répondre au problème des mineurs isolés, notamment de la communauté rom, compte tenu de la libre circulation des personnes.

En réponse, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur , a indiqué que si une action de l'Union européenne était effectivement indispensable, comme elle l'avait d'ailleurs souligné dans son intervention, l'absence d'une telle action ne devait pas pour autant dispenser les Etats de nouer des coopérations bilatérales, à l'image de celles existantes entre la Roumanie et l'Italie ou l'Espagne. Elle a d'ailleurs mis en avant le fait que ces pays avaient signé des accords avec la Roumanie, fondés sur le modèle de celui conclu précédemment avec la France.

Elle a estimé que seule la ratification de cet accord, qui est fortement attendue de la part des autorités roumaines, permettrait de renforcer la coopération bilatérale entre nos deux pays, en matière d'échanges d'informations, d'identification de ces mineurs ou de leur famille ou encore de raccompagnement de ces enfants dans leur pays d'origine.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté, le groupe socialiste s'abstenant , le projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'un débat en séance publique .

ANNEXE I -
étude d'impact15 ( * )

FICHE D'ÉVALUATION JURIDIQUE

L'approbation de l'Accord ne nécessitera aucune modification de droit interne. L'Accord respecte également les dispositions communautaires pertinentes.

ANNEXE II -
Note verbale sur la ratification de l'accord par le gouvernement roumain

Le Ministère des Affaires étrangères de Roumanie présente ses compliments à l'Ambassade de France à Bucarest et a l'honneur de porter à sa connaissance le fait que le Gouvernement de Roumanie, par la décision n° 1237 du 10 octobre 2007, a approuvé l'Accord entre le Gouvernement de la Roumanie et le Gouvernement de la République Française sur la coopération en vue de la protection des mineurs roumains non-accompagnés sur le territoire de la République française et de leur retour dans le pays d'origine, ainsi qu'en vue de la lutte contre les réseaux d'exploitation des mineurs, signé à Bucarest le 1 ^er février 2007.

Conformément aux réglementations de l'article 10 de l'Accord, le document entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit à la date de réception de la dernière notification par laquelle les parties s'informent réciproquement d'avoir rempli les réglementations internes nécessaires à son entrée en vigueur. Il s'agit donc du premier jour du mois qui suit la réception par la partie roumaine de la notification de la part de la partie française qui certifie avoir rempli les procédures internes nécessaires à l'entrée en vigueur de cet Accord.

Le Ministère des Affaires étrangères de Roumanie prie l'Ambassade de la République Française à Bucarest de confirmer avoir reçu cette note verbale, et informer les ministères français intéressés.

Le Ministère des Affaires étrangères de Roumanie saisit cette occasion pour renouveler à l'Ambassade de la République Française à Bucarest l'assurance de sa haute considération.

Bucarest, le 24 octobre 2007

A l'attention de l'Ambassade de la République Française

- en ville -

ANNEXE III -
Personnes entendues par votre rapporteur

Lundi 26 janvier 2009

MM. Edouard Donnelly , Alexandre Le Clève , Olivier Peyroux de l'Association « Hors la Rue »

Lundi 2 février 2009

Mme Martha Breeze , Directeur international de l'ANAEM, Agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations, opérateur du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire.

Lundi 2 février 2009

M. François Sottet , Premier substitut du procureur au tribunal de grande instance de Paris, en charge du parquet des mineurs.

Lundi 2 février 2009

M. Hervé Hamon , Président du tribunal des enfants de Paris, et Mme Lefebvre , juge des enfants.

Jeudi 5 mars

Mme Dominique Versini , Défenseure des enfants

M. Francis Etienne , Directeur de l'immigration au ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire.

ANNEXE IV -
programme du déplacement en roumanie
du rapporteur les 18 et 19 février 2010

Dans le cadre de la préparation de son rapport, Mme Joëlle Garriaud-Maylam a effectué une visite en Roumanie les 18 et 19 février 2010.

Lors de ce déplacement, Mme Joëlle Garriaud-Maylam a eu de nombreux entretiens, notamment avec la Secrétaire d'Etat à la justice de Roumanie, Mme Rodica Constantinovici, le Secrétaire d'Etat chargé des affaires européennes, M. Bogdan Mazuru, le Président de l'Autorité nationale de protection de la famille et des droits de l'enfant de Roumanie, M Gabriele Alexe, l'Inspecteur général de la police roumaine, M. Petre Toba, ainsi que Son Exc. M. Henri Paul, Ambassadeur de France en Roumanie.

A l'occasion de sa visite, Mme Joëlle Garriaud-Maylam a également participé à une table ronde, organisée par l'ambassade de France, le 19 février 2010, sur le thème de la « prise en charge des mineurs roumains isolés de retour de France ».

Participaient notamment à cette table ronde :

- M. Fabrice Basile, chef de la mission régionale de l'Office de l'immigration et de l'intégration,

- M. Frédéric Teillet, magistrat assistant technique, conseiller auprès du ministère de la justice roumain,

- Mme Marie-Colette Lalire, attachée de coopération régionale « Droits de l'enfant »,

- Mme Carmen Sarhan de l'ANPFCD,

- Mme Marinela Buttu-Alexeanu, directrice du centre d'accueil « Gavroche » de Bucarest,

- Mme Claudia Rosioru, directrice générale à la Direction générale pour l'Assistance sociale et la protection de l'enfant du département de Buzau,

- Mme Liliana Rosu, directeur de programmes au Centre roumain pour les enfants disparus - Focus,

- M. Mihai Florin Rosca, directeur exécutif à la Fondation roumaine pour les enfants, la Communauté et la Famille de Cluj.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam tient à exprimer ici ses plus vifs remerciements aux autorités roumaines, à Son Exc. M. Henri Paul, ambassadeur de France en Roumanie, ainsi qu'à ses collaborateurs, pour la qualité de leur accueil et le très grand intérêt des nombreux entretiens organisés lors de son séjour.

Rencontre au siège de l'Inspectorat Général de Police (19 février 2010)

ANNEXE V -
Eléments statistiques sur les mineurs isolés roumains
Présents sur le territoire français

ANNEXE VI -
Texte de l'accord franco-roumain de 2002 sur la protection des mineurs isolés roumains sur le territoire français

Accord  entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la Roumanie relatif à une coopération en vue de la protection des mineurs roumains en difficulté sur le territoire de la République française et à leur retour dans leur pays d'origine, ainsi qu'à la lutte contre les réseaux d'exploitation, signé à Paris, le 4 octobre 2002

Les Gouvernements de la République française et de la Roumanie, ci-dessous nommés les Parties,

Aspirant au développement et à la poursuite des relations bilatérales, dans l'esprit du Traité d'entente amicale et de coopération entre la République française et la Roumanie, conclu à Paris le 20 novembre 1991 ;

Réaffirmant les engagements résultant de l'Accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Roumanie concernant la réadmission des personnes en situation illégale signé à Bucarest le 12 avril 1994, et de l'Accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Roumanie concernant la coopération dans le domaine des affaires internes, signé à Bucarest le 21 février 1997 ;

Réitérant les engagements de la Déclaration commune relative à la coopération dans le domaine de la protection et du soutien des mineurs roumains se trouvant en France, en situation d'isolement, signée à Paris le 4 mars 2002, et par le Mémorandum d'entente conclu entre la France et la Roumanie, relatif aux problèmes des mineurs roumains se trouvant en difficulté sur le territoire français, conclu à Bucarest le 30 août 2002 ;

Réaffirmant les engagements figurant dans le Protocole des ministres de l'intérieur de la République française et de la Roumanie relatif au renforcement de la coopération bilatérale afin de lutter contre la criminalité organisée, la traite des êtres humains et d'assurer la sécurité interne des deux pays, signé à Bucarest le 30 août 2002 ;

Convaincus de la nécessité de la coopération bilatérale dans le domaine de la protection de l'enfant, tant pour résoudre les situations des mineurs roumains se trouvant en difficulté sur le territoire de la République française, que pour prévenir de telles situations de risque pour les enfants roumains ;

Se conformant aux principes de l'égalité et de la réciprocité ;

Respectant les législations nationales de leurs Etats, les normes et les principes du droit international et compte tenu des dispositions de la Convention des droits de l'enfant, adoptée par l'Assemblée générale de l'Organisation des Nations unies le 20 novembre 1989,

sont convenus de ce qui suit :

Article 1er

Domaine d'application

Sur la base du présent Accord et conformément aux législations nationales de leurs Etats, aux normes et aux principes du droit international, les Parties contractantes collaboreront pour :

1. Résoudre la situation de mineurs roumains se trouvant en difficulté sur le territoire de la République française - à savoir les enfants roumains exposés aux risques d'abus, d'exploitation, ou de délinquance - et de prévenir de telles situations ;

2. Faciliter les échanges de données et d'informations, afin de résoudre le plus efficacement possible la situation des enfants roumains se trouvant en difficulté sur le territoire de la République française, et de contribuer à prévenir des situations d'isolement ou de risque pour ceux-ci, y compris les récidives.

Article 2

Objectifs de la collaboration

Pour réaliser les dispositions du présent Accord, les Parties contractantes conviennent des objectifs suivants :

1. Identifier et protéger les mineurs roumains, sans représentants légaux, victimes ou auteurs d'infractions pénales, en difficulté sur le territoire de la République française ;

2. Préparer les mesures de protection et de réintégration sociale nécessaires et notamment, selon les situations, les formalités de retour dans leur pays des mineurs roumains en difficulté sur le territoire de la République française ;

3. Favoriser le retour dans leur pays et, éventuellement, dans leur famille, si la situation le permet, des mineurs roumains en situation d'isolement sur le territoire français ;

4. Adopter des mesures de protection spéciale pour ces enfants, sur le territoire des Parties contractantes ;

5. Suivre, pendant une période d'au moins 6 mois, chaque cas, en vue de leur réintégration sociale ;

6. Dissuader les mineurs eux-mêmes de se placer dans une telle situation d'isolement et sensibiliser les familles roumaines aux risques encourus afin de prévenir leur exploitation et de lutter efficacement contre les réseaux et organisations criminelles qui tirent profit de l'exploitation de ces mineurs.

Article 3

Plan de mesures : prise en charge et organisation

du retour en Roumanie, accueil en Roumanie

1. Prise en charge des mineurs roumains en difficulté sur le territoire français.

La Partie française met en place un dispositif de prise en charge des mineurs roumains en difficulté sur son territoire, en s'appuyant notamment sur la constitution d'un groupement d'ONG françaises et procède à une évaluation relative au nombre et à la situation générale de ces mineurs roumains.

La prise en charge du mineur comprend : la prise de contact sur le territoire français, l'instauration d'un lien de confiance, l'accueil, l'hébergement, le suivi sanitaire, l'élaboration d'un projet d'accueil en Roumanie, la préparation du retour et l'accompagnement des mineurs jusqu'en Roumanie.

2. Création d'un groupe de liaison opérationnel

Afin de faciliter les relations opérationnelles entres les autorités françaises et roumaines, notamment l'échange d'informations, un groupe de liaison opérationnel composé de spécialistes désignés par les Parties est mis en place.

Ce groupe est constitué de spécialistes, points de contacts ; la liste de ses membres et ses modes de fonctionnement sont fixés par accord entre les Parties.

Il a pour mission de :

- faciliter l'identification des mineurs roumains isolés sur le territoire français ;

- améliorer la prise en charge de ces mineurs et faciliter le retour dans leur pays quand les conditions sont réunies ;

Contribuant ainsi à la lutte contre les réseaux à l'origine de leur venue et de leur exploitation en France.

3. Identification des mineurs isolés et réalisation d'une enquête sociale

Les autorités françaises fournissent dans les meilleurs délais aux autorités consulaires roumaines toutes informations pertinentes sur la situation des mineurs faisant l'objet de mesures de protection ou ayant fait l'objet d'un contact avec le groupement d'ONG françaises.

Dès réception de cette information, les autorités roumaines effectuent une enquête visant notamment à identifier la famille de l'enfant et les conditions dans lesquelles le mineur a quitté sa famille.

Les autorités roumaines communiquent aux autorités françaises compétentes les résultats de cette enquête.

4. Elaboration d'un projet de retour

Le projet de retour dans la famille, dans une famille d'accueil, ou le cas échéant dans une structure d'accueil adaptée roumaine, est élaboré au maximum dans les quatre mois suivant l'information par la Partie française des autorités roumaines. Ce projet est élaboré par le Conseil Départemental du lieu d'origine de l'enfant avec le concours de l'Autorité Nationale pour la Protection de l'Enfant et à l'Adoption.

5. Organisation du retour

Au vu des garanties offertes par le projet de suivi éducatif, social et sanitaire, le juge des enfants français peut ordonner la main levée du placement judiciaire du mineur concerné, afin de permettre son retour.

L'organisation du retour des mineurs est assurée par l'Office des Migrations Internationales.

6. Accueil en Roumanie

La Partie roumaine prend, immédiatement après le retour des mineurs, les mesures de protection qu'elle considère comme nécessaires conformément à la législation roumaine. L'Autorité Nationale pour la Protection de l'Enfant et à l'Adoption sélectionnera les ONG roumaines susceptibles d'intervenir dans le processus d'élaboration du projet de retour et dans sa mise en place.

Article 4

Actions préventives bilatérales

Des actions préventives de coopération bilatérale seront établies d'un commun accord et consisteront à former des travailleurs sociaux des services publics roumains spécialisés et, d'autre part, à développer sur le territoire de la Roumanie des actions d'information et d'éducation de la population.

Article 5

Financement des actions

La Partie française assure le financement des actions en ce qui concerne l'évaluation, l'identification, la protection des mineurs sur le territoire de la République française, ainsi que le transport des mineurs roumains dans leur pays. Dans la limite de ses disponibilités budgétaires, elle concourt à la participation des ONG roumaines prévue à l'article 3.6 ainsi qu'à la réalisation des actions prévues à l'article 4.

Article 6

Règlement des litiges

Les litiges éventuels relatifs à l'interprétation ou à la mise en oeuvre du présent Accord seront résolus par des négociations directes entre les autorités compétentes des Etats.

En cas de non-résolution d'un litige par la procédure établie à l'alinéa 1, celui-ci sera résolu par voie diplomatique.

Article 7

Relation avec d'autres actes internationaux

Le présent Accord ne porte pas atteinte aux obligations assumées par les Parties contractantes à travers d'autres actes internationaux.

Article 8

Langue officielle

Dans la mise en oeuvre du présent Accord, les autorités compétentes utilisent les langues officielles de leurs Etats.

Article 9

Mise en oeuvre

1. Dans un délai de 2 mois à partir de la signature du présent Accord, les modalités concrètes de son exécution sont précisées par accord entre les Parties.

2. Tous les 6 mois sera élaboré un rapport d'étape, qui évaluera l'avancement des applications du présent Accord. Le premier rapport sera rédigé 8 mois après la signature du présent Accord. Les modalités de rédaction de ces rapports seront prévues par l'accord entre les Parties mentionné à l'alinéa 1.

3. Les actions prévues dans les articles précédents seront menées en complémentarité avec les programmes financés par l'Union Européenne dans les domaines concernant le présent Accord.

Article 10

Dispositions finales

1. Le présent Accord entrera en vigueur le premier jour du mois suivant la date de réception de la dernière des deux notifications par lesquelles les Parties se communiquent réciproquement l'accomplissement des procédures internes nécessaires à son entrée en vigueur.

2. Le présent Accord est conclu pour une durée de trois ans.

3. Il pourra être dénoncé par l'une des deux parties à tout moment par une notification écrite. Dans ce cas, la dénonciation prend effet 3 mois après la date de réception de cette notification.

4. Les Parties peuvent décider de modifier le présent Accord. Ces modifications entreront en vigueur conformément aux procédures prévues au point 1.

Le présent Accord a été signé à Paris, le 4 octobre 2002, en deux exemplaires originaux, en langues française et roumaine, les deux textes étant également authentiques.

Pour le Gouvernement de la République française :

Jean-Pierre Raffarin,

Le Premier ministre

Pour le Gouvernement de la Roumanie :

Adrian Nastase,

Le Premier ministre

ANNEXE VII -
Protocole relatif aux modalités concrètes de fonctionnement du groupe opérationnel de liaison roumain

PROTOCOLE

Relatif aux modalités concrètes de fonctionnement du Groupe opérationnel de liaison roumain mis en place en vertu de l'article 3, point 2 de « l'Accord entre le Gouvernement de la Roumanie et le Gouvernement de la République Française relatif à une coopération en vue de la protection des mineurs roumains en difficulté sur le territoire de la République Française et à leur retour dans leur pays d'origine, ainsi qu'à la lutte contre les réseaux d'exploitation », signé à Paris, le 4 Octobre 2002, approuvé par l'Arrêté du Gouvernement de la Roumanie no. 1295/2002

I. LES PARTIES :

Le Ministère de la Justice, le Ministère Public - le Parquet auprès de la Cour Suprême de Justice, le Ministère de l'Intérieur, l'Autorité Nationale pour la Protection de l'Enfant et Adoption et la Cour d'Appel de Bucarest sont convenus de ce qui suit :

II. L'OBJECTIF GENERAL :

La détermination de modalités concrètes de coopération entre les institutions représentées dans le cadre du Groupe opérationnel de liaison roumain, afin de rendre efficace la mise en application des dispositions de « l'Accord entre le Gouvernement de la Roumanie et le Gouvernement de la République Française relatif à une coopération en vue de la protection des mineurs roumains en difficulté sur le territoire de la République Française et à leur retour dans leur pays d'origine, ainsi qu'à la lutte contre les réseaux d'exploitation », signé le 4 Octobre 2002 (ci-après appelé « l'Accord »).

III. LES OBLIGATIONS DES PARTIES :

1. Le Ministère de la Justice :

En raison de son rôle de coordonnateur logistique de l'activité du groupe, le Ministère de la Justice assure le secrétariat du groupe ;

A cette fin, il accomplira les activités suivantes :

a) par la Direction de Relations Internationales et des Droit de l'Homme il :

- convoque les membres du groupe chaque fois que cela est nécessaire ;

- assure, par le biais de ses points de contact, la corrélation de l'activité du groupe roumain avec le groupe opérationnel de liaison français ;

- fixe, ensemble avec le Ministère de la Justice Français, les dates des réunions mixtes du Groupe opérationnel de travail bilatéral ;

- prend des mesures pour pourvoir aux difficultés constatées dans le bon déroulement des activités du Groupe ;

b) par la Direction de Réintégration Sociale et Réinsertion et les 41 services de réintégration sociale et surveillance auprès de chaque tribunal, il assure la mise en place des enquêtes sociales dans les familles des mineurs roumains en difficulté sur le territoire de la République Française, établit et assure, pendant 6 mois, le suivi du programme de réintégration sociale des mineurs concernés, a posteriori à leur retour dans leur pays d'origine. En vue de l'accomplissement de ces objectifs, la Direction de réintégration sociale et surveillance collaborera avec l'ANPCA et les ONG impliquées dans ce secteur.

2. Le Parquet auprès de la Cour Suprême de Justice

- se saisit d'office sur des infractions (surtout celles qui résulteraient du traitement des dossiers transmis par la partie française) ;

- assure la poursuite pénale ou suit les recherches faites par les services de la police, selon l'infraction faisant l'objet des recherches en question ; prend les mesures nécessaires pour l'identification des personnes qui ont déterminé les mineurs roumains à quitter le territoire de la Roumanie et facilité cette activité ainsi que des personnes qui ont déterminé les mineurs roumains à commettre, sur le territoire de la France, les faits incriminés par la loi pénale ;

- à la demande des autorités françaises, accomplit des actions et des activités dans le cadre des éventuelles demandes d'assistance judiciaire internationale (commissions rogatoires, reprises de poursuite pénale, etc...) ;

- rédige et transmet des documents d'assistance judiciaire internationale nécessaires aux autorités judiciaires roumaines compétentes dans le traitement des éventuelles affaires ;

- déclenche une action civile et exprime les conclusions dans le procès civil, exerce les voies de recours et demande la mise en exécution des décisions civiles, chaque fois que cela est nécessaire pour la défense des droits et des intérêts légitimes des mineurs ;

- saisit l'instance judiciaire sur la déclaration de l'abandon d'enfants, en vue de la prise des mesures éducatives à l'égard d'un enfant ayant commis des faits de nature pénale, mais dont la responsabilité pénale ne peut pas être engagée.

3. Le Ministère de l'Intérieur

- transmet les dossiers aux départements de domicile des mineurs, afin d'effectuer les recherches et vérifications sollicitées par la partie française, sur les conditions dans lesquelles les mineurs en question ont quitté la Roumanie et la position des parents vis-à-vis de leur comportement - veille au délai raisonnable de traitement ;

- afin d'établir si le mineur a commis des infractions avant de quitter le pays, il examine les empreintes dans le système « AFIS » de l'Institut de Criminalistique - veille au délai raisonnable de traitement ;

- dans un délai raisonnable de traitement, il détermine l'identité des mineurs concernés ;

- dans un délai raisonnable de traitement, il fournit toutes les informations pertinentes concernant l'identité des mineurs et de leurs familles, dans le respect de la législation sur la protection des données à caractère personnel ;

- fait les démarches nécessaires pour accompagner le Ministère des Affaires Étrangères pour la délivrance des documents de voyage ;

- lorsqu'il y a suffisamment d'éléments qui le demandent, il dispose la mise en place de mesures de consigne à la frontière pour le mineur concerné, pendant une certaine période de temps ;

- transmet au Point de Convergence National les résultats des recherches et vérifications pour chaque mineur ;

- lorsqu'il résulte, suite à l'audition des mineurs, que ces derniers ont été victimes de la traite, le Ministère de l'Intérieur, par l'intermédiaire de la Direction Générale de Lutte contre la Criminalité Organisée et Antidrogue, prend des mesures spécifiques à l'identification, au dépistage et à la recherche des membres des réseaux de traite.

4. L'Autorité Nationale pour la Protection de l'Enfant et Adoption

- met en place, dans un délai de 14 jours et conjointement avec la Direction de réintégration sociale et surveillance du Ministère de la Justice, des enquêtes sociales pour les mineurs en difficulté ;

- choisit les ONG roumaines susceptibles d'intervenir dans le processus d'établissement du projet de retour et dans la mise en pratique de ce dernier ;

- en vue de la réintégration sociale du mineur, l'Autorité suit, en collaboration avec la Direction de réintégration sociale et surveillance du Ministère de la Justice, chaque cas pendant une période de 6 mois au minimum ;

- établit, ensemble avec le Conseil Départemental du domicile de l'enfant, le projet de retour du mineur dans sa famille, dans une famille d'accueil ou, selon le cas, dans une structure roumaine appropriée ;

- suit l'accueil des mineurs et informe, dès la réception des informations sur le retour, le Service public spécialisé dans la protection de l'enfant de domicile de l'arrivée du mineur, en vue de la mise en place des mesures de protection.

5. La Cour d'Appel de Bucarest

- met à la disposition du groupe des données sur l'activité des instances judiciaires subordonnées, au sujet des demandes de déclaration de l'abandon du mineur négligé par ses parents pendant plus de 6 mois, de l'état de l'exercice des droits parentaux ou, le cas échéant, de la délégation de ce droit à une institution de protection sociale ou à une personne, des contestations à la décision exécutoire de la Commission pour la protection de l'enfant ;

- donne des informations sur les affaires pénales avec des mineurs traitées avec décision définitive par les instances judiciaires subordonnées, ayant des éventuelles connexions avec les mineurs en difficulté sur le territoire français et retournés dans le pays, sur les sanctions appliquées, leur exécution ainsi que d'autres éléments nécessaires ;

- traite la contestation à la décision exécutoire de la Commission pour la protection de l'enfant, en vigueur en vertu de l'Arrêté du Gouvernement no. 26/1997 ;

- met à la disposition des magistrats français les lois et les règlements spéciaux roumains en matière civile et pénale, ainsi que des points de vue sur la mise en application de ceux-ci pour les mineurs en difficulté ou les mineurs délinquants ;

- l'activité des juges dans le cadre du Groupe opérationnel est nécessaire afin de délivrer des informations sur l'application de certaines dispositions légales mais aussi au regard des aspects théoriques en matière de droit de la famille, droit pénal et droit processuel pénal, afin de traiter avec célérité les problèmes relatifs aux mineurs en difficulté et aux mineurs délinquants.

IV. MODALITES DE TRAVAIL

a) afin de faciliter les relations opérationnelles entre les autorités roumaines et françaises, l'échange d'informations se fait au sein du Groupe opérationnel de liaison ;

b) chaque situation particulière par rapport au circuit commun des dossiers demandera la réunion du Groupe de liaison, qui déterminera concrètement les points de travail, le contact de ces derniers et les délais des activités relatives au retour des mineurs concernés ;

c) selon l'article 4, des actions de prévention de coopération bilatérale seront prévues, en accord avec la partie française ;

d) échange d'informations.

V. DISPOSITIONS FINALES

1. Le présent protocole a été conclu pendant la période de validité de l'Accord et entrera en vigueur à la date de sa signature ;

2. Les parties signataires évaluent l'activité et les résultats de ses collaborateurs au sein du Groupe opérationnel et, en fonction de ceux-ci, proposent les mesures nécessaires ;

3. Le présent protocole a été conclu en 5 exemplaires, un pour chaque partie.

Ministère de la Justice - Secrétaire d'Etat, Simona-Maya Teodoroiu

Ministère Public - le Parquet auprès de la Cour Suprême de Justice, premier-adjointe du Procureur Général de la Roumanie, Maria-Despina Mihai

Autorité Nationale pour la Protection de l'Enfant et Adoption - Secrétaire d'Etat, Gabriela Coman

Ministère de l'Intérieur - Secrétaire d'Etat, Alexandru Farcas

Cour d'Appel de Bucarest - Président, Dan Lupascu

ANNEXE VIII -
Bilan en 2006 de l'accord franco-roumain de 2002

Eléments de bilan concernant la coopération franco-roumaine dans le cadre de l'Accord bilatéral gouvernemental relatif à la protection des mineurs roumains isolés sur le territoire de la République Française, leur rapatriement et la lutte contre les réseaux d `exploitation des mineurs, signé le 4 octobre 2002

1. Le contexte et les objectifs de la coopération franco- roumaine dans le cadre de l'Accord bilatéral

La problématique de la migration dans l'espace européen des enfants isolés - y compris des enfants roumains - développée après les années 1990, dans le contexte des changements sociopolitiques du sud-est de l'Europe, ainsi que les risques de manque de surveillance de ces enfants par des représentants légaux est devenue une préoccupation primordiale après le 1 ^er janvier 2002, suite à la facilitation de l'accès des citoyens non-européens dans l'espace européen, y compris des citoyens roumains, en relation avec la mise en application de l'Accord Schengen.

Vu le contexte, la France a été le premier Etat à saisir les autorités roumaines de la présence sur son territoire d'un nombre important d'enfants roumains isolés. Cette situation a abouti rapidement à la négociation, l'élaboration et la signature, le 4 octobre 2002, de l' « Accord entre le Gouvernement de la Roumanie et le Gouvernement de la République Française sur la coopération en vue de la protection des mineurs roumains se trouvant en difficulté sur le territoire de la France et leur rapatriement dans leur pays d `origine, ainsi que sur la lutte contre les réseaux d'exploitation ».

Cet Accord, valable pendant trois ans, a été ratifié par la partie roumaine par l'Arrêté du Gouvernement no.1295 du 20.11.2002, et par la partie française par le Décret no. 2003-220 du 7 mars 2003.

Après l'entrée en vigueur de l'accord, toute la problématique de la migration des enfants roumains sur le territoire de la France a été abordée par les deux Etats dans le cadre de l'accomplissement des objectifs fixés et selon les procédures de coopération bilatérale élaborées dans la mise en application de ce document.

En premier lieu, l'Accord signé le 4 octobre 2002 pose la coopération des parties pour l'accomplissement des objectifs suivants :

- l'identification des enfants roumains non-accompagnés par un représentant légal, et se trouvant en difficulté sur le territoire français, ainsi que leur protection en urgence en France ;

- la préparation des enfants et de leur famille en Roumanie en vue du retour des mineurs dans le pays et la mise en place des mesures de protection appropriées ;

- le transport des enfants en Roumanie, par le biais de l'Office de Migration Internationale (aujourd'hui ANAEM) et la prise en charge de ceux-ci par les autorités roumaines compétentes, qui seront chargées de l'application des mesures de protection afférentes ainsi que de prévention des récidives ;

- la prévention du départ illégal, ou dans des situations de risque autres, des enfants à l'étranger, ainsi que de la lutte contre les réseaux d'exploitation, par la mise en oeuvre de projets-pilote de coopération bilatérale pluridisciplinaire.

Les dispositions de l'Accord sont fondées tant sur le respect des législations nationales des deux pays, et sur les normes et les principes du droit international (notamment les normes et principes de la Convention internationale des droits de l'enfant, adoptée par l'Assemblée Générale des Nations Unies le 20 novembre 1989), que sur les dispositions d'autres traités et protocoles signés entre les deux Etats, tels que :

- Le Traité d'entente amicale et de coopération entre la Roumanie et la République Française, signé le 20 novembre 1991 à Paris,

- L'Accord entre les Gouvernements de la Roumanie et de la France relatif à la réadmission des personnes en situation illégale, signé le 12 avril 1994, à Bucarest,

- L'Accord entre les Gouvernements de la Roumanie et de la France relatif à la coopération dans le domaine des affaires intérieures, signé le 21 février 1997 à Bucarest,

- Le Protocole entre le ministre de l'intérieur de la Roumanie et celui de la France relatif au renforcement de la coopération bilatérale pour la lutte contre la criminalité organisée, le trafic d'êtres humains et pour le maintien de la sécurité intérieure dans les deux pays, signé le 30 août 2002 à Bucarest,

En vue de l'accomplissement des objectifs mentionnés, l'Accord signé le 4 octobre 2004 a prévu la mise en place du Groupe opérationnel de liaison franco- roumain (art. 3, point 2), destiné à être la structure pluridisciplinaire bilatérale pour la facilitation des relations opérationnelles permanentes entre les deux pays.

Ce Groupe opérationnel a été effectivement constitué en novembre 2002, aussitôt après la signature de l'accord, sous la coordination logistique des Ministères de la Justice des deux pays.

En conformité avec les procédures établies entre les deux parties, le Groupe opérationnel s'est réuni en séances plénières bilatérales franco-roumaines et en séances nationales ; dans l'intervalle entre deux réunions, les membres ont mené une activité opérationnelle permanente, tant sur le plan interne, de collaboration interinstitutionnelle avec les structures nationales représentées, que sur le plan bilatéral, avec les structures françaises homologues.

Suite à l'expérience de travail des membres du GLO, des mesures spécifiques ont été proposées, qui se sont concrétisées ensuite entre les deux pays

- par la mise en place de dispositifs internes spécialisés,

- par des actes normatifs concernant la problématique des mineurs migrants isolés

- par des dispositions particulières dans la nouvelle législation roumaine relative à la protection et de la promotion des droits des enfants,

- par divers projets ponctuels de coopération bilatérale.

*

2. Eléments de bilan - période 2003-2005

Lors de la dernière réunion bilatérale du GLO, qui a eu lieu le 26-27 janvier 2006 à Paris, des éléments importants de bilan de la coopération franco-roumaine concernant la problématique de la migration des enfants roumains en situation de risque ont été abordés. Les conclusions relevées par les deux parties sont les suivantes :

- Les conséquences positives - en ce qui concerne la Roumanie - tant de la coopération bilatérale que de la coopération interinstitutionnelle interne, mises en oeuvre par le biais du GLO concernant l'approche de la problématique de la migration illégale et de la protection des enfants roumains isolés à l'étranger et/ou victimes de l'exploitation ou de la traite. Elles se sont traduites dans certains aspects de la nouvelle législation relative à la protection des droits des enfants et de la migration, dans la création de nouveaux types de services pour les enfants rapatriés isolés ou victimes de la traite et dans des instruments et méthodologies de travail ;

- Une réelle évolution des débats avec la France, quant à l'approche de la problématique des enfants étrangers en difficulté sur le territoire de ce pays et surtout des enfants roumains, dans le contexte des démarches d'adhésion de la Roumanie à l'Union Européenne ;

- La nécessité du renouvellement de l'accord bilatéral signé le 4 octobre 2002, avec l'introduction d'une série d'objectifs destinés à préciser la coopération formelle en matière de criminalité organisée et de délinquance juvénile, avec une attention particulière concernant les cas d'abus et d'exploitation des enfants migrants par le milieu familial (l'encouragement, la facilitation ou la contrainte à l'égard des enfants pour la pratique de la mendicité, du vol ou de la prostitution);

- Le fait que le nouvel accord doit s'appuyer sur toute l'expérience accumulée par les parties et sur les éléments de bilan mis en discussion, ainsi que sur la poursuite et le développement de la coopération bilatérale opérationnelle dans le cadre et par le biais du GLO ;

- La configuration de l'accord signé le 4 octobre 2002 comme base du nouvel accord bilatéral à ce sujet, mais aussi comme modèle possible pour la coopération de chacun des deux pays avec d'autres Etats ;

- La poursuite tacite de la collaboration bilatérale, selon les modalités et les procédures établies par l'accord signé le 4 octobre 2002, jusqu'à la conclusion et la mise en application d'un nouvel accord à ce sujet.

Concrètement, les principaux résultats sur le plan législatif et institutionnel de la coopération franco- roumaine dans le cadre du rapport ont été, pour la Roumanie, les suivants :

q La mise en place du réseau national de services spécialisés dans la protection et l'assistance des enfants rapatriés et victimes de la traite.

Suite à l'élaboration par l'ANPDC, en 2004 -2005, des programmes d'intérêt national, financés par le budget de l'Etat, et destinés à répondre à la problématique de la migration illégale et de la traite d'enfants.

Cet ensemble de services a été créé dans le contexte des démarches conjuguées de mise en oeuvre des objectifs prévus dans le cadre de l'Accord avec la France et dans celui de l'organisation collatérale du dispositif national concernant la problématique de la traite :

- la mise en place, en 2003, du Groupe interministériel de travail pour la coordination de l'activité de prévention et de la lutte contre le trafic de personnes (cf. Arrêté du Gouvernement no. 299/2003 approuvant le Règlement d'application de la loi 678/2001 sur la prévention et la lutte contre le trafic de personnes),

- la mise en place du Sous-groupe de travail pour la coordination de l'activité de prévention et de la lutte contre le trafic d'enfants (novembre 2003)

- l'approbation, par Arrêté du Gouvernement no. 1295/2004, du Plan national d'action pour la prévention et la lutte contre le trafic d'enfants .

Les deux Programmes d'intérêt national dans le domaine de la migration illégale et de la traite ont abouti à la constitution , au sein des directions pour la protection de l'enfant (à présent directions générales d'assistance sociale et de protection de l'enfant - DGASPC) subordonnées aux Conseils départementaux , de 11 centres départementaux pour la protection et l'assistance des enfants rapatriés isolés et des enfants victimes de la traite (dans les départements SM, BH, AR, TM, SV, IS, BT, NT, GL, MH et GR) et d'un centre pilote à Bucarest, pour la coordination opérationnelle du nouveau réseau de services soit 136 places au total.

Dans le cadre de ces programmes,  des activités de prévention de la migration illégale et de la traite ont été menées dans 23 départements et à Bucarest : des équipes inter institutionnelles départementales ont été mises en place, le personnel des structures créées a été formé et les axes principaux de la méthodologie nationale ont été définis pour un travail en réseau inter institutionnel concernant la prévention de la migration illégale et de la traite ainsi que la protection et l'assistance des enfants rapatriés isolés et victimes de la traite.

q L'élaboration :

- des dispositions de la loi 272/2004 sur la protection et la promotion des droits des enfants, concernant les droits des enfants découverts isolés sur le territoire d'autres Etats et de ceux victimes de l'exploitation et de la traite ;

- de la « Méthodologie de rapatriement des enfants roumains isolés et de mise en place de mesures de protection pour ceux-ci », approuvée par l'Arrêté du Gouvernement no. 1443/2004;

- du « Plan National d'Action pour la prévention et la lutte contre le trafic d'enfants », approuvé par l'Arrêté du Gouvernement no. 1295/2004 ;

- du « Modèle d'enquête sociale et du plan de préparation du rapatriement des enfants isolés et se trouvant en difficulté sur le territoire d'autres états», approuvé par l'Ordre de l'ANPDC no. 107/2005 ;

- des réglementations diverses sur la méthodologie d'enregistrement nominatif des enfants au passage de la frontière, la sécurisation des documents de voyage des enfants et d'autres mesures de renforcement du contrôle à la frontière, jusqu'à l'approbation de la loi no.248/2005 sur la libre circulation des citoyens roumains à l'étranger.

Renseignements sur les enfants : période 2003 à 2005

- Lors de la période de référence, l'ANPDC a été saisie de la situation de 313 enfants isolés, pour entreprendre les procédures de rapatriement, conformément à son rôle institutionnel dans le cadre de l'accord: demande d'enquête sociale, de plans individuels de réintégration sociale post-rapatriement, accords pour confier la responsabilité à la famille et/ou aux les services sociaux compétents et préparation logistique de l'accueil des enfants au moment de l'arrivée dans le pays.

- Sur les 313 enfants : 44 sont rentrés en Roumanie (14 enfants en 2003, 11 en 2004 et 19 en 2005), dont:

- 31 ont bénéficié de rapatriement assisté mis à disposition par l'Office pour les Migrations Internationales français (à présent ANAEM), selon les procédures agréées dans le cadre de l'accord,

- 13 sont revenus par d'autres moyens - rapatriement assisté par les services sociaux français, réseaux familiaux ou par leurs propres moyens ; ces mineurs sont souvent découverts à leur domicile par les services sociaux de Roumanie lors de la mise en place des démarches de rapatriement ; ces situations atypiques ont été enregistrées surtout en 2003, première année d'application de l'accord.

- La majorité des enfants rapatriés ont été impliqués dans des activités de vol et de mendicité, mais il y a eu aussi 4 cas de prostitution ; sur le total d'enfants rapatriés, 27 sont des garçons et 17 des filles ; à présent, 38 sont majeurs, seulement 6 étant mineurs.

- Les enfants rapatriés et leurs familles ont bénéficié de services d'accompagnement de la part des DGASPC : conseil psychologique et juridique, soutien matériel, accompagnement dans l'intégration scolaire ou professionnelle ; de même, tous les enfants rapatriés par le biais de l'OMI/ANAEM ont bénéficié de soutien dans le cadre du programme coordonné par cette agence en partenariat avec les autorités locales.

- Les raisons du nombre réduit de rapatriements d'enfants, par rapport au nombre de saisines reçues par l'ANPDC sont  le refus de la plupart des enfants de retourner dans leur pays( exprimé directement ou traduit par le refus de toute mesure de protection en France ou par la fuite immédiate des centres d'accueil, avant même l'établissement de l'identité) ; une cause très probable de ce refus peut être la présence des membres de la famille que les mineurs voulaient protéger (ce qui ressort des enquêtes sociales), la présence de l'entourage familial des enfants et/ou des réseaux d'exploitation.

- Même si l'ANPDC n'a été saisie que du cas de 313 enfants, il est à mentionner que la police française a interpellé, pendant la période mentionnée, environ 600 enfants découverts isolés se trouvant en difficulté, identifiés ou présumés être citoyens roumains : enfants qui vagabondaient dans la rue en situation de risque, qui mendiaient, se prostituaient ou étaient impliqués dans diverses infractions (parmi les plus fréquents les vols à la tire et dans les magasins) et a soumis presque 600 dossiers à ses homologues roumains, en vue de la vérification de l'identité. L'écart de 300 enfants non-enregistrés dans les enregistrements de l'ANPDC s'explique par le grand nombre de fausses identités et les activités de sélection menées par les structures habilitées.

- La partie française a mentionné un accroissement important des infractions commises par des enfants de plus en plus jeunes, surtout en termes de vols à la tire et dans les magasins.

3. La coopération bilatérale intérimaire : période 2006 à 2007

Pendant la période mentionnée, la collaboration bilatérale a été poursuivie en vertu de l'accord tacite entre les deux parties, en employant les procédures arrêtées dans le cadre de la mise en application de l'accord signé le 4 octobre 2002.

En vue de la réalisation d'un bilan sur la période 2006-2007, ainsi que de la préparation des mesures destinées à rendre plus efficiente la coopération bilatérale dans le contexte de la mise en application du nouvel accord, l'ANPDC a élaboré une lettre-circulaire (ANPDC no. SSPF/cs/9310/25.09.2007) par laquelle toutes les DGASPC ont été invitées à communiquer toutes les informations qu'elles avaient sur :

- Les enfants roumains en difficulté, rapatriés ou rentrés par d'autres biais du territoire français pendant l'année 2006 et lors du premier semestre de 2007,

- Le nombre et les références nominatives des enfants du département expulsés du territoire de la France, ainsi que de leurs représentants légaux, ayant bénéficié de services d'accompagnement de la part de la DGASPC.

En vertu des informations fournies par les 47 DGASPC, ont été établis les deux tableaux comportant la situation nominative des enfants rapatriés en 2006 (annexe 1) et dans le premier semestre de 2007 (annexe 2) ; quelques conclusions et recommandations ont été retenues - en relation avec la mission de ces directions - dans le souci de rendre plus efficientes les démarches dans le cadre de la mise en oeuvre du nouvel accord :

- Les rapports de suivi des enfants rapatriés sont inégaux du point de vue qualitatif d'un département à l'autre. Ils sont incomplets, dans la plupart des cas, concernant le contenu des informations transmises. Cette situation imposerait l'établissement d'un instrument standard, comportant toutes les informations nécessaires pour l'ensemble des partenaires ;

- Les efforts de l'administration publique locale pour l'accompagnement de la réintégration sociale des enfants rapatriés sont, de même, inégaux. Cette situation est de nature à entraîner tant le maintien de la marginalisation et de la souffrance des enfants concernés, que des récidives de la migration à risque : en ce sens, on peut prendre en compte la réalisation de programmes-pilotes et/ou ponctuels de coopération bilatérale.

- Les DGASPC ne sont pas informées systématiquement par les Conseils locaux et les Inspectorats de Police des situations problématiques de migration circulaire des familles vulnérables accompagnées par leurs enfants ou des situations d'expulsion de familles avec des enfants, en vue de faire les démarches nécessaires à l'accompagnement de ces enfants/familles et à la prévention des récidives . Une série de projets peut être prise en compte aussi dans le cadre de la coopération bilatérale ;

- Les ONG impliquées dans le rapatriement des enfants et dans les programmes de soutien à la réintégration sociale de ceux-ci ne collaborent pas assez avec les DGASPC et l'ANPDC, fait qui mène à une importante perte d'information et de possibilités d'action efficiente.

- Les programmes coordonnés par l'ANAEM ne sont insuffisamment connus par les DGASPC (aucune direction ne les a mentionnés) et par l'ANPDC. Une collaboration initiale dans l'établissement des objectifs et des zones géographiques, ainsi que dans l'information et le soutien réciproque serait salutaire pour tous les partenaires impliqués.

- Dans le contexte de l'intensification de la coopération contre les réseaux d'exploitation des mineurs, la nécessité de modifier la méthodologie actuelle de rapatriement des enfants roumains isolés en introduisant l'obligation de prise en charge initiale des enfants par les centres de transit existant, surtout celui de Bucarest, et de mise en place d'une mesure de placement en urgence, afin d'éviter d'éventuelles réintégrations familiales formelles et de faciliter l'accès des enfants victimes à tous les droits offerts par la loi, selon leur situation personnelle.

ANNEXE IX -
Dispositif d'aide au retour des mineurs étrangers isolés
mis en oeuvre par l'Office français de l'immigration et de l'intégration
-
bilan au 16 février 2010

Rappel du contexte

Le retour des mineurs étrangers isolés est organisé par l'OFII dans le cadre de la Circulaire interministérielle du 7 décembre 2006 ^{16 ( * )} , laquelle prévoit l'éligibilité à l'aide au retour du mineur isolé étranger sur demande d'un magistrat ou, le cas échéant, dans le cadre d'un dispositif ayant pour objet une réunification familiale dans son pays d'origine ou un pays d'accueil.

Les aides prises en charge par l'OFII

Sur demande du juge compétent, l'OFII procède à l'organisation du retour des mineurs en liaison avec les différents acteurs de la protection de l'enfance et structures d'hébergement et de suivi des mineurs concernés et les accompagne jusque dans leur pays de retour.

Dans ce cadre, les aides prises en charge par l'OFII incluent :

§ L'organisation matérielle du retour (prise en charge du billet d'avion, des bagages, de l'acheminement jusqu'à l'aéroport de départ) ;

§ L'aide à l'obtention des documents de voyage ;

§ La coordination avec les acteurs concernés (Aide sociale à l'enfance, Juge des enfants, Foyer d'accueil...) ;

§ Les contacts avec la famille ou avec l'organisme habilité dans le pays de retour en vue de concrétiser le retour ;

§ l'accompagnement du mineur jusque dans le pays de retour ;

§ La remise à l'arrivée du mineur à sa famille ou à l'organisme habilité ^{17 ( * )} .

Données chiffrées

Depuis 2003, 53 mineurs roumains ^{18 ( * )} ont été rapatriés par l'OFII en Roumanie. La plupart de ces retours ont concerné des jeunes âgés d'au moins 15 ans, séjournant pour la plupart en région parisienne, placés à l'Aide sociale à l'enfance et pour certains, suivis par l'Association Hors la Rue, spécialisée dans l'accueil de jour des mineurs roumains :

2009 : 8

2008 : 1

2007 : 4

2006 : 10

2005 : 18

2004 : 9

2003 : 3

Depuis 2003, 43 mineurs originaires de pays divers ont été rapatriés par l'OFII, selon les modalités décrites ci-dessus, dont 16 depuis janvier 2009 (Slovaquie, Chine, Lituanie, Espagne, Cambodge, Algérie, Portugal, Arménie, Maroc, Albanie, Gabon et Brésil). A leur arrivée, ces mineurs ont tous été confiés à leur famille par l'OFII :

2010 : 2 (Brésil)

2009 : 14 (Slovaquie 1 ; Chine 2 ; Lituanie 1 ; Espagne 3 ; Cambodge 1 ; Algérie 1 ; Portugal 1 ; Albanie 1 ; Arménie 1 ; Maroc 1, Gabon 1)

2008 : 5 (Afghanistan 1 ; Macédoine 1 ; Comores 1 ; Bulgarie 1 ; Arménie1)

2007 : 9 (Vietnam 1 ; Arménie 1 ; Chine 1 ; Lituanie 3 ; Kosovo 1 ; Paraguay 1 ; Brésil 1)

2006 : 3 (Guinée Conakry 1 ; Albanie 1 ; Equateur 1)

2005 : 5 (Cameroun 1 ; Angola 1 ; Bulgarie 3)

2004 : 2 (Cambodge)

2003 : 3 (Afghanistan)

Trois dossiers sont actuellement en cours (Irlande : 1, une mineure nigériane pour un retour en Irlande ; Maroc : 1, Sri Lanka : 1).

Depuis janvier 2009 , le coût moyen d'un retour , comprenant les frais de voyage du mineur et de l'accompagnateur OFII, s'est élevé pour l'OFII à 995 €.

Actuellement, aucun dispositif d'accompagnement à la réinsertion n'est prévu pour ces mineurs étrangers isolés.

ANNEXE X -
Premières propositions issues du groupe de travail sur les mineurs étrangers isolés
(mercredi 18 novembre 2009)

Certaines propositions appellent une réponse favorable et sont susceptibles d'être mises en oeuvre à court terme. Il s'agit :

- de la construction d'un outil d'information partagé entre les associations et les services de protection de l'enfance pour mieux connaître les mineurs étrangers isolés présents sur le territoire national. Leur nombre exact, évalué à plusieurs milliers, n'est pas connu de manière fiable. S'agissant d'une population très mobile, les doubles ou triples comptes sont fréquents. Le seul chiffre fiable est celui des arrivées de mineurs non accompagnés par voie aérienne : 1.116 en métropole en 2008 dont 1.068 à l'aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle ;

- de la séparation complète des mineurs et des majeurs en zone d'attente . Cette séparation existe déjà mais elle est encore imparfaite car la prise en charge des mineurs de moins de 13ans s'effectue dans des hôtels de Roissy - où se pose l'essentiel du problème - avec des « nurses » mises à disposition par les compagnies aériennes. Dans la zone d'attente au sens strict, les chambres des mineurs et les chambres des majeurs sont distinctes mais les espaces doivent être mieux séparés. Un appel d'offres a été lancé pour la construction dans la zone d'attente de Roissy d'un secteur mineurs : les jeunes jusqu'à 16 ans seront accompagnés jour et nuit, dans des locaux adaptés à leur âge, par des membres de la Croix Rouge, sur financement de l'Etat. Les jeunes entre 16 et 18 ans bénéficieront d'une aile réservée près des locaux de la Croix Rouge et de l'Anafé ;

- du renforcement du nombre et de la formation des administrateurs ad hoc chargés d'accompagner les mineurs étrangers isolés non-admis à la frontière . Des améliorations ont déjà été apportées depuis le début de l'année 2009 : le taux de désignation est désormais de 100 %, grâce notamment au renfort apporté à la Croix-Rouge par l'association Famille Assistance. Le Ministère va reprendre les recommandations des membres du groupe de travail, d'abaisser de 30 à 25 ans l'âge minimal de recrutement des administrateurs ad hoc, d'améliorer leurs conditions matérielles d'intervention, et de renforcer leur formation, en liaison, sur les questions d'asile, avec l'OFPRA.

- de la mise en place d'une permanence des administrateurs ad hoc à l'aéroport de Roissy , où transitent la plupart des mineurs, au lieu du dispositif actuel de désignation, a posteriori, par le parquet, après la non-admission du mineurs. Cette demande est formulée par plusieurs associations mais une expérimentation serait sans doute bienvenue pour déterminer l'intérêt de cette proposition, compte tenu de la décision, prise au mois de juin 2009, d'accorder automatiquement à tout mineur souhaitant en France sans les documents requis un délai d'un jour (« jour franc ») avant toute mesure de réacheminement. Ce délai préserve les droits du mineur dans l'attente de la nomination de l'administrateur ad hoc qui l'accompagnera dans les procédures.

- de remplacer l'actuel procédé de détermination de l'âge par examen osseux par une nouvelle méthode . Les participants du groupe de travail ont été unanimes pour souligner les incertitudes qui s'attachent, entre les âges de 16 et 20 ans, au procédé de détermination de l'âge par examen osseux. Il faut relativiser les effets de cette insuffisance, bien connue depuis longtemps : à défaut d'autres éléments probants, comme des documents d'état civil authentiques, le doute profite au mineur. Les inconvénients résident plutôt, en réalité, dans la reconnaissance de la qualité de mineur à des personnes majeures, que l'inverse. Mais il faut envisager la mise au point d'un autre système. Le Ministère chargé de l'immigration va donc proposer au Ministère chargé de la santé d'examiner la possibilité de susciter la réunion d'une conférence médicale dite « de consensus » pour que des experts nous aident à déterminer une méthodologie et un référentiel fiables pour la détermination de l'âge des mineurs. Comme cette question concerne l'ensemble des pays européens, confrontés à des problématiques identiques aux nôtres, et que la prochaine présidence espagnole de l'Union européenne a inscrit à son agenda le sujet des mineurs isolés, une approche européenne doit aussi être envisagée.

D'autres propositions appellent, par leur ampleur ou leur caractère interministériel, des consultations complémentaires et des arbitrages. Plusieurs d'entre elles sont d'ores et déjà mises à l'étude :

- la Fondation d'Auteuil et d'autres associations ont fait part de leurs inquiétudes sur les conséquences attachées, sur le plan du droit au séjour, au passage du jeune de la minorité à la majorité. La France se distingue en Europe par le fait qu'elle n'éloigne aucun mineur étranger isolé entré sur son territoire, que ce soit à destination du pays d'origine ou même d'un autre État membre de l'Union européenne dans lequel le mineur a pu demander l'asile. Mais la majorité fait tomber cette protection juridique. Il ne semble pas souhaitable d'interrompre les formations en cours et d'éloigner ces jeunes majeurs au seul motif qu'ils sont entrés irrégulièrement en France lors de leur minorité, sans prendre en compte le parcours réalisé et les efforts d'intégration accomplis. Le mineur étranger isolé qui est engagé dans une formation sérieuse, suivie avec assiduité, dans le cadre d'une structure d'accueil agréée, doit pouvoir être en mesure de terminer cette formation, même après sa majorité. Cette formation lui permettra de s'insérer par le travail, que ce soit - selon le projet personnel construit avec ses éducateurs -en France ou dans son pays d'origine. Une formation interrompue constitue un gâchis humain et économique qui ne profite ni à la France ni au pays d'origine. Les dispositions actuelles sont protectrices lorsque les mineurs ont été placés à l'Aide Sociale à l'Enfance (ASE) avant 16 ans. Le Ministère va étudier la possibilité de sécuriser la situation des mineurs placés à l'ASE entre 16 ans et 18 ans et de faire bénéficier ceux d'entre eux qui sont engagés dans une formation professionnelle, d'un apprentissage ou d'études, d'une carte de séjour temporaire « salarié » ou « étudiant » ;

- la prise en compte des particularités de la prise en charge des mineurs étrangers isolés, ce qui permettra notamment d'abaisser des taux de fugue trop importants, qui s'expliquent par des projets migratoires prédéterminés - « aller en Angleterre » - mais aussi, parfois, une méconnaissance ou une crainte du dispositif français d'accueil. Deux propositions sont mises à l'étude :

a. La mise en place de dispositif-sas d'évaluation des mineurs étrangers isolés pris en charge par les pouvoirs publics . La compétence, dans le domaine de la protection de l'enfance, appartient aux départements, comme la récente loi du 5 mars 2007 de protection de l'enfance l'a encore rappelé. Mais l'État apporte sa contribution. Le ministère s'engage à maintenir en 2010 le centre expérimental d'accueil des mineurs isolés étrangers installé, initialement pour les 4 derniers mois de l'année 2009, à Vitry-sur-Orne (Moselle). À ce jour, 24 % des mineurs admis dans le centre, à la suite de l'évacuation de la jungle de Calais, ont fait le choix de rester sur place pour y bénéficier de formations linguistiques et d'un accompagnement personnalisé. Le ministère finance un autre centre d'accueil et d'orientation dans le Val-de-Marne, au bénéfice des mineurs demandeurs d'asile (le CAOMIDA) et dont la gestion est confiée à France Terre d'Asile.

b. La création d'un référentiel commun de prise en charge des mineurs étrangers isolés , permettant de corriger des méthodes trop disparates, qui serait à élaboré en concertation avec l'ensemble des partenaires concernés (associations, conseils généraux et services de l'État).

- L'articulation des responsabilités et des financements en matière de prise en charge des mineurs étrangers isolés . La compétence appartient clairement, sur le plan du droit, aux départements, comme l'a rappelé la loi déjà mentionnée du 5 mars 2007 de protection de l'enfance. Mais des difficultés sont apparues, mentionnées dans le groupe de travail par l'association des départements de France (ADF), sur les déséquilibres qui existent entre les départements d'une même région, en fonction de la situation géographique de telle ou telle ville. Un triple travail doit être engagé :

a. celui d'une meilleure répartition géographique en matière de placement des mineurs étrangers isolés , ce qui peut passer par une meilleure utilisation, par les parquets et les juges des enfants, de leur liberté de placement sur l'ensemble du territoire ;

b. celui d'une plus grande solidarité entre conseils généraux . L'État sera d'autant plus écouté s'il apporte une contribution. Il a déjà mis en place des financements (3 M€ pour le dispositif « Versini », 1,7 M€ pour le LAO de Taverny, 1,1 M € pour le CAOMIDA...). Un fonds de financement de la protection de l'enfance est par ailleurs prévu par la loi du 5 mars 2007. Son champ, sans doute trop large, explique la difficulté à le mettre en oeuvre. Mais l'utilisation de ce fonds pourrait être utilement resserrée au bénéfice du financement de mesures en faveur de mineurs étrangers isolés. Le ministère va engager des discussions dans ce sens avec les autres ministères concernés et le président de l'ADF.

c. celui d'une plus grande solidarité européenne . Le ministère soutient la proposition du Médiateur de la République de créer un fonds européen spécialement dévolu à la prise en charge et à l'accompagnement, en Europe comme dans leur pays d'origine, des mineurs étrangers isolés. Ce point sera inscrit à l'ordre des travaux de la prochaine présidence espagnole de l'Union européenne.

Il ressort enfin des conclusions du groupe de travail que les principes fondamentaux de l'accueil en France des mineurs étrangers isolés doivent être maintenus : Les principes de non-exigence d'un titre de séjour, d'absence de toute mesure d'éloignement forcé vers le pays d'origine et de non réadmission dans le pays responsable de la demande d'asile, le principe d'ouverture de l'ensemble des dispositifs éducatifs et sociaux destinés aux mineurs étrangers isolés français, mais aussi le principe du passage en zone d'attente avant l'entrée sur le territoire national, indispensable pour évaluer la situation du mineur, en lien avec les autorités du pays d'origine et sa famille éventuelle, et lutter contre le trafic d'enfants.

ANNEXE XI -
Accord entre la Roumanie et L'Espagne concernant
la coopération dans le domaine de la protection des mineurs roumains non accompagnés en Espagne, leur retour et la lutte contre leur exploitation,
signé À Madrid, Le 15 décembre 2005

Sommaire:

Article 1. Les objectifs de l'accord

Article 2. Les objectifs spécifiques de la coopération

Article 3. La protection des mineurs roumains non-accompagnés sur le territoire espagnol

Article 4. La protection des enfants mineurs dont les parents ou représentants légaux se trouvent en Espagne

Article 5. Actions bilatérales de prévention

Article 6. Le financement des actions

Article 7. La solution en cas de litige

Article 8. La relation avec d'autres conventions internationales

Article 9. La langue officielle

Article 10. L'application

Article 11. Les mentions finales

L'Espagne et la Roumanie, appelés en ce qui suit Parties contractantes , aspirant au développement continu de leurs relations bilatérales.

En réaffirmant les engagements assumés par l'intermédiaire de l'Accord entre l'Espagne et la Roumanie au sujet de la réadmission des personnes en situation irrégulière, signé à Bucarest, le 29 avril 1996.

Convaincus par le besoin de la coopération bilatérale dans le domaine de la protection des enfants mineurs, tant pour solutionner le problème des mineurs roumains non-accompagnés sur le territoire espagnol, que pour prévenir les situations de risque pour les mineurs roumains.

En tenant compte de la Convention de Droits de l'Enfant, adoptée par l'Assemblée Générale des Nations Unies le 20 novembre 1989.

En se conformant aux principes d'égalité et de réciprocité.

En respectant les législations nationales des Parties contractantes, les normes et les principes du Droit international et en prenant en compte le Protocole Facultatif de la Convention de Droits de l'Enfant, au sujet de la traite des mineurs, la prostitution infantile et l'utilisation des mineurs pour la pornographie, adopté à New York le 25 mai 2000.

Ont été d'accord avec ce qui suit :

Article 1. Les objectifs de l'accord

En s'appuyant sur cet Accord et en conformité avec leur législation, les normes et les principes du Droit international, les Parties contractantes vont coopérer pour :

1. Solutionner le problème des enfants mineurs roumains non-accompagnés sur le territoire espagnol, exposés à des risques d'abus, exploitation ou à commettre des actes de délinquance, ainsi que pour prévenir de telles situations.

2. Faciliter l'échange des données et d'informations en vue de solutionner de manière plus efficace le problème des mineurs non-accompagnés sur le territoire espagnol et afin de contribuer à la prévention des situations d'isolement et de risque pour ceux-ci.

Article 2. Objectifs spécifiques de la coopération

Afin d'atteindre les objectifs de cet Accord, les Parties contractantes conviennent à mener à fin les actions suivantes :

1. L'identification et la protection des mineurs roumains non-accompagnés sur le territoire espagnol.

2. La prise des mesures de protection et d'inclusion sociale en Roumanie des mineurs non-accompagnés sur le territoire espagnol.

3. Favoriser le retour dans le pays d'origine, à préférer surtout le retour au sein de leurs familles.

4. Adopter des mesures de protection spéciale de ces mineurs sur les territoires des Parties contractantes.

5. Agir afin de convaincre les enfants mineurs roumains et leurs familles pour qu'ils ne prennent pas des risques et éviter leur isolement, par l'intermédiaire des actions opportunes d'information et sensibilisation.

6. Etablir les actions nécessaires afin de combattre les réseaux et les organisations criminelles qui trafiquent et exploitent les mineurs et prendre les mesures de prévention que les deux Parties contractantes considèrent nécessaires.

Article 3. La protection des mineurs roumains non-accompagnés sur le territoire espagnol

1. La protection des mineurs roumains non-accompagnés sur le territoire espagnol :

1.1 Les autorités compétentes espagnoles vont faciliter l'assistance et la protection des mineurs roumains non-accompagnés sur le territoire espagnol et vont suivre leur numéro et la situation générale de ces mineurs.

1.2 L'assistance pour les mineurs comprend : l'accueil, l'hébergement, l'assistance médicale, la préparation du retour et, si nécessaire, l'accompagnement de ceux-ci en Roumanie.

2. La création d'un Comité de Suivi:

2.1 Afin de faciliter les relations opérationnelles entre les autorités compétentes roumaines et espagnoles et surtout l'échange d'informations, un Comité de Suivi sera créé, composé par des spécialistes des deux Parties contractantes.

2.2 Ce Comité sera constitué dans l'espace de soixante jours, après l'entrée en vigueur de cet Accord.

2.3 Le Comité de Suivi a comme mission :

a. Solutionner les problèmes qui existent à présent pour l'identification des mineurs roumains non-accompagnés sur le territoire espagnol.

b. Faciliter le retour dans leur pays, après avoir accompli les procédures légales établies.

c. La collaboration avec les autorités judiciaires et policières pour l'échange d'informations afin d'identifier les trafiquants de mineurs, s'il y a le cas et toujours si la législation du pays le permet.

3. L'identification des mineurs non-accompagnés :

3.1 Les autorités compétentes espagnoles fourniront, dans les délais les plus brefs, aux autorités compétentes roumaines toutes les informations concernant la situation des mineurs qui font l'objet des mesures de protection.

3.2 Après avoir reçu cette information, les autorités roumaines compétentes vont réaliser une enquête qui visera l'identification de la famille de l'enfant mineur non-accompagné et la raison pour laquelle l'enfant se trouve dans la situation d'être hébergé par les services compétents en Espagne.

3.3 Les autorités compétentes roumaines vont communiquer aux autorités compétentes espagnoles le résultat de l'enquête dans un délai de trente jours, après avoir reçu les informations des autorités compétentes espagnoles.

4. La mise en oeuvre du projet de retour : Le projet de retour de l'enfant mineur dans sa famille ou aux services roumains compétents sera mis en oeuvre par les autorités roumaines dans un délai de trente jours après la transmission du résultat de l'enquête aux autorités espagnoles, par les autorités roumaines.

5. L'organisation du retour : Les autorités compétentes espagnoles, d'office ou suite à la proposition de l'institution publique qui exerce la tutelle sur le mineur, feront le nécessaire pour le retour de celui-ci dans son pays, en conformité avec la législation espagnole et les Conventions internationales mentionnées dans le préambule de cet Accord.

6. L'accueil en Roumanie:

6.1 L'Autorité Nationale de la Protection des Droits de l'Enfant en Roumanie, décidera, tout de suite après le retour des mineurs dans leur pays, les mesures de protection qu'elle considère opportunes, en accord avec la législation roumaine, ainsi qu'avec les actions destinées à la réintégration sociale effective des mineurs.

6.2 L'Autorité Nationale de la Protection des Droits de l'Enfant en Roumanie pourra choisir les ONG qui puissent, éventuellement intervenir dans le processus de mise en oeuvre du projet de retour des mineurs dans leur pays.

Article 4. La protection des mineurs roumains dont les parents ou représentants légaux se trouvent en Espagne

1. Au cas où les mineurs roumains, dont les parents ou représentants légaux de nationalité roumaine se trouvent en Espagne, sont dépourvus de protection ou se trouvent dans une situation précaire ou ils sont exposés à des risques d'abus, exploitation, mendicité ou de commettre des délits, les autorités compétentes espagnoles prendront les décisions opportunes conformément à la législation espagnole en vigueur.

2. Au cas où la prise d'une mesure de retour en Roumanie en ce qui concerne les parents ou les représentants légaux du mineur, si celui-ci doit les accompagner, les autorités compétentes espagnoles devront informer les autorités compétentes roumaines pour qu'elles prennent les meilleures décisions, conformément à la loi roumaine en vigueur, afin de garantir la protection du mineur sur le territoire roumain.

Article 5. Action bilatérale de prévention

Les actions bilatérales de prévention s'établissent de commun accord et elles vont consister dans la formation du personnel des services publics roumains compétents dans le domaine de la protection des mineurs et, au même temps, le développement des actions d'information et d'éducation de la population en Roumanie.

Article 6. Le financement des actions

La partie contractante espagnole garantira le financement des actions d'évaluation, identification et protection des mineurs non-accompagnés sur le territoire espagnol. Les frais engendrés par l'application des procédures de retour des mineurs roumains seront couverts selon la procédure établie par l'Accord entre la Roumanie et l'Espagne concernant la réadmission des personnes en situation irrégulière, signé à Bucarest le 29 avril 1996.

Article 7. La solution en cas de litige

Les éventuels litiges provoqués par l'interprétation ou l'application de cet Accord seront solutionnés à l'amiable, grâce à la consultation des autorités compétentes des deux parties contractantes.

Au cas où une solution aux litiges n'a pas pu trouvée, par la procédure établie par le paragraphe antérieur, ceux-ci seront solutionnés par la consultation par la voie diplomatique entre les parties contractantes.

Article 8. La relation avec les autres conventions internationales

Cet Accord n'affectera pas les obligations assumées par les parties contractantes en vertu des autres Conventions internationales.

Article 9. La langue officielle

Afin de mettre en oeuvre cet accord, les autorités compétentes de Roumanie et d'Espagne vont utiliser, les langues roumaine et respectivement, espagnole.

Article 10. L'application

Dans un délai de deux mois depuis la date d'entrée en vigueur de cet accord, les autorités compétentes des parties contractantes vont conclure un Protocole pour l'application de cet accord.

1. Tous les six mois un rapport informatif sera rédigé, lequel rapport évaluera l'état d'application de cet accord. Le premier rapport informatif sera rédigé six mois après l'entrée en vigueur du Protocole prévu par l'alinéa antérieur. La modalité de rédaction de ces rapports informatifs sera établie conformément aux mentions du Protocole cité ci-dessus.

Article 11. Les mentions finales

1. Cet accord entera en vigueur trente jours après la date de la dernière notification par laquelle les parties contractantes communiquent réciproquement, par voie diplomatique, avoir rempli toutes les conditions légales requises pour son entrée en vigueur.

2. Cet accord sera en vigueur pour un temps indéterminé.

3. Chacune des parties contractantes pourra renoncer à cet accord à tout moment, par l'intermédiaire d'une notification écrite adressée à l'autre partie par voie diplomatique. Ce renoncement aura des effets 90 jours après la date de ladite notification.

Les parties contractantes conscientes de ses effets, signent cet accord.

Fait à Madrid le 15 décembre 2005, en deux exemplaires originaux, en espagnol et roumain, les deux textes étant également authentiques.

Pour l'Espagne,	Pour la Roumanie,
Mme Consuelo Rumí Ibáñez,	M. Bogdan Adrian Panait,
Secrétaire d'Etat à l'Immigration et l'Emigration	Secrétaire d'Etat à l'Autorité Nationale de la Protection des Droits de l'Enfant

Cet accord est entré en vigueur le 19 août 2006, à savoir à trente jours après la date de la dernière notification réciproque des deux parties, par voie diplomatique, après avoir rempli les conditions légales internes requises et nécessaires, selon l'article 11.1.

ANNEXE XII -
Loi roumaine du 21 juillet 2004 sur la protection
et la promotion des droits de l'enfant

ANNEXE XIII -
Recommandations de la défenseure des enfants

* ¹ La liste des personnes auditionnées figure en annexe au présent rapport

* ² Le compte rendu de ce déplacement et la liste des personnalités rencontrées figurent en annexe au présent rapport.

* ³ Rapport de mission d'analyse et de proposition sur les conditions d'accueil des mineurs étrangers isolés en France IGAS, Jean Blocqaux, Anne Burstin et Dominique Giorgi, janvier 2005.

* ⁴ Mineurs roumains en délinquance sur le territoire français : un enjeu de politique criminelle participative transnationale in Archives de politique criminelle 2008/1 n°30.

* ⁵ Ces propositions sont reproduites en annexe au présent rapport

* ⁶ Cet accord a été ratifié par le gouvernement français et publié par le décret n°2003-220 du 7 mars 2003. Le texte de cet accord est reproduit en annexe

* ⁷ Du nom de Mme Dominique Versini, actuelle défenseure des enfants, alors Directrice du Samu social, puis secrétaire d'Etat chargée de la lutte contre la précarité et l'exclusion.

* ⁸ La traduction en français de cet accord est reproduite en annexe.

* ⁹ La traduction française de cette loi est reproduite en annexe au présent rapport

* ¹⁰ Mineurs roumains en délinquance sur le territoire français, op. cit.

* ¹¹ La note verbale transmise aux autorités françaises relative à la ratification de cet accord par la partie roumaine figure en annexe

* ¹² Voir les éléments statistiques qui figurent en annexe

* ¹³ Voir sur ce point le rapport n° 340 (2001-2002) de MM. Jean-Claude CARLE et Jean-Pierre SCHOSTECK, « Délinquance des mineurs : la République en quête de respect » fait au nom de la commission d'enquête, déposé le 27 juin 2002

* ¹⁴ La traduction en français de l'accord entre la Roumanie et l'Espagne figure en annexe

* ¹⁵ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires

* ¹⁶ Circulaire interministérielle DPM/ACI3/2006/522 du 7 décembre 2006, relative au dispositif d'aide au retour volontaire pour les étrangers en situation irrégulière ou en situation de dénuement.

* ¹⁷ Les mineurs roumains sont confiés par l'OFII, à leur arrivée à l'aéroport de Bucarest, à l'Autorité Nationale Roumaine pour la Protection de l'Enfance, qui prend en charge les mineurs pour les confier à leur famille ou les placer dans un foyer spécialisé, en fonction de l'enquête sociale qui aura été faite par les autorités roumaines avant le départ. Ces modalités ont été mises en place dans le cadre de l'accord bilatéral franco-roumain du 04/10/2002 relatif à une coopération en vue de la protection des mineurs roumains en difficulté sur le territoire de la République française et à leur retour dans leur pays d'origine ainsi qu'à la lutte contre les réseaux d'exploitation.

* ¹⁸ Plus trois mineurs roumains repartis lors de l'organisation de départs groupés de Roumains, hors protocole d'accord pour les Roumains