AUTRES DISPOSITIONS
ARTICLE 3 - Ratification d'un décret relatif à la rémunération de services rendus par l'Etat
Commentaire : le présent article autorise la perception de la rémunération pour services rendus instituée par le décret n° 2009-1648 du 23 décembre 2009, relatif à la création d'une redevance océanique de navigation aérienne.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
L'article 4 de la loi organique relative aux lois de finances 131 ( * ) (LOLF) dispose que « la rémunération de services rendus par l'Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée ».
Le présent article propose donc de ratifier le décret n° 2009-1648 du 23 décembre 2009, relatif à la création d'une redevance océanique de navigation aérienne, en autorisant la perception de cette redevance au-delà de l'entrée en vigueur de la présente loi de finances rectificative .
Ce décret, entré en vigueur le 1 er janvier 2010 et pris sur le rapport du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer et du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, insère un article R. 134-7 dans le chapitre IV (relatif aux redevances) du titre III (sur la circulation des aéronefs) du livre Ier (intitulé « Dispositions générales ») de la partie réglementaire du code de l'aviation civile.
L'article R. 134-7 institue une redevance océanique , qui complète le dispositif de financement des services de navigation aérienne outre-mer et rémunère « l'usage des installations et services mis en oeuvre par l'Etat outre-mer pour la sécurité de la circulation aérienne en route et la rapidité de ses mouvements, y compris les services de radiocommunication et de météorologie ». Cette redevance est due par l'exploitant de l'aéronef ou, s'il est inconnu, par son propriétaire.
Son montant est déterminé par l'application d'un taux unitaire à la masse maximum au décollage de l'aéronef et à la distance parcourue dans les espaces aériens relevant des services de navigation aérienne français. Le taux unitaire normal de la redevance océanique est fixé chaque année par arrêté conjoint du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre chargé du budget sur la base du coût des services rendus et des objectifs de couverture de ces coûts. Des taux unitaires réduits peuvent également être fixés pour tenir compte des conditions économiques de la desserte aérienne des collectivités concernées.
Les modalités de recouvrement et de paiement de la redevance océanique sont les mêmes que celles de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne.
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* *
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur général approuve les dispositions du présent article, conformes aux principes de la LOLF et qui contribuent à une meilleure valorisation économique des services de navigation aérienne. Ainsi que l'a relevé notre collègue Yvon Collin, rapporteur spécial du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA), dans sa contribution au rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2010 132 ( * ) , l'instauration de cette « redevance océanique » doit permettre, par la facturation des services rendus aux survols dans les espaces aériens gérés par la France outre-mer, de faire contribuer des usagers qui bénéficiaient jusqu'à présent gratuitement des services de navigation aérienne .
Cette redevance, dont le produit est estimé à 45 millions d'euros en 2010, permettra ainsi d'améliorer le taux de couverture de ces services, qui s'établirait à environ 40 % au lieu de 31,2 % en 2008 et un taux sans doute inférieur en 2009 du fait de la crise du transport aérien. Pour autant, la facture des compagnies qui desservent l'outre-mer ne devrait pas être alourdie, puisque la création de cette redevance doit s'accompagner d'une diminution de près de 20 % du taux unitaire de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) outre-mer.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 4 - Modalités d'attribution et de gestion des fonds consacrés au financement des investissements d'avenir et information du Parlement sur ces investissements
Commentaire : le présent article précise les modalités d'attribution et de gestion des fonds consacrés au financement des investissements d'avenir et l'information du Parlement sur ces investissements.
I. L'EMPRUNT NATIONAL, UNE OPÉRATION HORS DU COMMUN
Le programme d'investissements d'avenir financés par les crédits ouverts par le présent projet de loi de finances rectificative constitue une opération originale aussi bien sur le plan opérationnel que sur le plan institutionnel.
A. UNE GOUVERNANCE INSTITUTIONNELLE AD HOC
Sur le plan institutionnel, le décret n° 2010-80 du 22 janvier 2010 relatif au commissaire général à l'investissement a précisé l'organisation administrative de l'Etat s'agissant de l'emprunt national. Est ainsi placé, sous l'autorité du Premier Ministre, un commissaire général à l'investissement chargé de veiller à la cohérence de la politique d'investissement de l'Etat . Il est assisté d'un adjoint. MM. René Ricol et Jean-Luc Tavernier ont été nommés respectivement commissaire général à l'investissement et commissaire général adjoint par deux décrets en date du 28 janvier 2010.
Aux termes du décret du 22 janvier, les principales missions du commissaire général sont les suivantes :
« 1° Il prépare les décisions du Gouvernement relatives aux contrats passés entre l'Etat et les organismes chargés de la gestion des fonds consacrés aux investissements d'avenir ;
2° Il coordonne la préparation des cahiers des charges accompagnant les appels à projets et vérifie leur cohérence avec l'action du Gouvernement en matière d'investissement d'avenir et de réforme des politiques publiques ;
3° Il coordonne l'instruction des projets d'investissement et formule des avis et propositions ;
4° Il veille à l'évaluation, a priori et a posteriori, des investissements, et notamment de leur rentabilité ;
5° Il dresse un bilan annuel de l'exécution du programme. »
Le décret a également créé un comité de surveillance des investissements d'avenir placé sous la présidence conjointe de MM. Alain Juppé et Michel Rocard. Ce comité comprend, outre les deux présidents, deux députés et deux sénateurs désignés par les présidents des assemblées ainsi que six personnalités qualifiées désignées par arrêté du Premier ministre .
Le comité de surveillance est chargé d'établir un rapport annuel sur l'exécution du programme d'investissements et les résultats de leur évaluation ; ce rapport est remis au Premier Ministre et à chaque assemblée. Pour réaliser sa mission, le comité de surveillance bénéficie des informations transmises par le commissaire général et peut consulter toute personne dont il juge utile de recueillir l'avis.
Selon les réponses du ministère du budget au questionnaire de votre commission des finances, le choix d'une gouvernance institutionnelle spécifique n'a pas pour objectif « de mettre en place un circuit parallèle à celui des tutelles ministérielles, mais d'assurer une coordination spécifique, compte tenu du montant tout à fait exceptionnel des crédits versés aux opérateurs. »
B. DES MODES OPÉRATIONNELS DÉROGATOIRES
Le financement du programme d'investissements d'avenir transite par des canaux dérogatoires au droit commun budgétaire et comptable. Trois éléments méritent d'être soulignés.
Tout d'abord, l'allocation des fonds de l'emprunt national s'appuiera dans sa quasi totalité sur des mécanismes de financement compétitifs , c'est-à-dire des processus d'appels à projets où les acteurs concourent pour des financements au sein de programmes prédéfinis et selon des critères qualitatifs précisés.
Ensuite, près de 45 % des fonds seront attribués sous la forme de dotations en capital non consomptible dont seuls les revenus du dépôt de cette somme au Trésor permettront de financer les projets choisis . Ce mécanisme permet, en ne procédant à aucune dépense au sens de Maastricht, de mettre en place un financement pérenne de certaines actions et de certains organismes indépendamment de la procédure budgétaire habituelle.
Enfin, l'ensemble des fonds de l'emprunt national sera sanctuarisé par un mécanisme de délégation des fonds dans les comptes d'un nombre restreints d'organismes gestionnaires , supprimant ainsi la visibilité budgétaire de l'emprunt national et dérogeant aux mécanismes de contrôle traditionnels.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article précise d'une part, les modalités d'attribution et de gestion des fonds consacrés au financement des investissements d'avenir, et d'autre part, les conditions d'information du Parlement sur ces investissements.
A. LA DÉLÉGATION DES CRÉDITS À DES ORGANISMES GESTIONNAIRES JURIDIQUEMENT DISTINCTS DE L'ETAT
Le I du présent article ouvre la possibilité de confier la gestion des fonds , versés à partir des programmes créés par le projet de loi de finances, à un certain nombre d'organismes gestionnaires dont la liste nominative sera fixée par un décret . Peuvent ainsi se voir confier la gestion des fonds de l'emprunt national les entités suivantes :
- l'Agence nationale de la recherche (ANR) qui est explicitement mentionnée ;
- les établissements publics de l'Etat ;
- les sociétés dans lesquelles l'Etat détient directement ou indirectement une majorité du capital ou des droits de vote.
La Caisse des dépôts et consignations (CDC) peut également se voir confier des fonds dans la mesure où elle agit pour le compte de l'Etat ou des établissements et sociétés ci-dessus mentionnés.
La lecture du projet de loi de finances permet à ce stade d'identifier, hors CDC, onze organismes gestionnaires ainsi répartis :
- neuf établissements publics, parmi lesquels deux établissements publics administratifs (l'ANR et l'Agence nationale de l'habitat) et sept établissements publics industriels et commerciaux (le Centre national d'études spatiales, le Commissariat à l'énergie atomique, l'Agence nationale de rénovation urbaine, l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs, l'Office national d'études et de recherches aérospatiales, OSEO) ;
- le Fonds stratégique d'investissement (FSI), dont le capital est détenu à 49 % par l'Etat et à 51% par la CDC ;
- une entité dont la nature juridique n'est encore définie, le Fonds national pour la société numérique, dont la gestion devrait être confiée à la CDC.
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Mission budgétaire |
Gestionnaire des fonds |
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Écologie, développement et aménagement durables |
ADEME - 2.600 millions d'euros CDC - 1.000 millions d'euros |
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Économie |
OSEO - 2.800 millions d'euros FSI - 400 millions d'euros CDC - 300 millions d'euros Fonds national pour la société numérique - 4.500 millions d'euros |
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Enseignement scolaire |
ANRU - 200 millions d'euros |
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Recherche et enseignement supérieur |
ANR - 17.600 millions d'euros CNES - 500 millions d'euros ONERA - 1.500 millions d'euros CEA / ANDRA - 1.000 millions d'euros |
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Travail et emploi |
CDC - 500 millions d'euros |
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Ville et logement |
ANAH - 500 millions d'euros |
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TOTAL |
33.400 millions d'euros |
Source : commission des finances, à partir du projet de loi de finances rectificative
En l'état actuel des informations disponibles, 1 600 millions d'euros ne sont pas délégués à des organismes gestionnaires. Il s'agit d'une part, à hauteur de 1 300 millions d'euros, des fonds affectés à l'opération Campus de rénovation immobilière des grands sites universitaires (programme « Pôles d'excellence » de la mission « Recherche et enseignement supérieur »), et d'autre part, à hauteur de 300 millions d'euros, des fonds alloués au développement de la culture scientifique et l'égalité des chances (programme « Internats d'excellence et égalité des chances » de la mission « Enseignement scolaire »).
B. LES MODALITÉS DE GESTION ET D'UTILISATION DES FONDS ONT VOCATION À ÊTRE CONTRACTUALISÉES ENTRE LES ORGANISMES GESTIONNAIRES ET L'ETAT
1. Le principe du conventionnement
Le II du présent article pose le principe d'un conventionnement entre l'Etat et les organismes gestionnaires des crédits ouverts par le présent projet de loi. La signature de la convention précède tout versement de fonds.
Aux termes de l'article 4, les catégories obligatoires communes à ces conventions sont :
- les objectifs à atteindre et des indicateurs mesurant les résultats obtenus ;
- les modalités d'instruction des dossiers, conformément à un cahier des charges approuvé par arrêté du Premier ministre ;
- la création d'un ou plusieurs comptes particuliers et des modalités d'un suivi comptable propre ainsi que des conditions d'information préalable de l'État sur les paiements envisagés ;
- le cas échéant, des conditions dans lesquelles les fonds non consomptibles versés sont, pour un montant déterminé, conservés pour produire intérêt ;
- les modalités selon lesquelles l'État contrôle l'utilisation des fonds et décide en dernier lieu de leur attribution.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur général, une convention de gestion devrait être signée avec chacun des gestionnaires de crédits pour chaque action qu'il met en oeuvre . Pour les opérateurs qui disposent déjà d'un contrat pluriannuel de performance et/ou de moyens réglant leurs relations avec l'État, une convention de gestion spécifique (ou une annexe spécifique au contrat) s'ajoutera au contrat existant pour encadrer la gestion des crédits ouverts au titre des investissements d'avenir.
Il convient de noter qu' à défaut de convention, le projet de loi prévoit que les modalités de gestion et d'utilisation des fonds sont fixées par décret .
2. L'obligation de dépôt des fonds au Trésor et les modalités de rémunération de certains dépôts
Le dernier alinéa du II du présent article indique que les fonds sont obligatoirement déposés chez un comptable du Trésor , y compris ceux gérés par la Caisse des dépôts et des consignations et ceux attribués par l'Agence nationale de la recherche à certains de ses bénéficiaires.
Il est également précisé, sans que la référence aux dotations en capital non consomptible soit explicite, que certains fonds ouvrent droit à une rémunération dont les modalités et le taux sont fixés par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et du budget .
C. UNE INFORMATION A POSTERIORI DU PARLEMENT
Le III du présent article précise les conditions dans lesquelles le Parlement sera informé chaque année jusqu'en 2020, à l'occasion de l'examen de la loi de finances initiale, de la réalisation du programme d'investissements présentement proposé. Les missions budgétaires n'ayant plus vocation à retracer, dès le PLF 2011, les fonds de l'emprunt national qui auront été versés aux opérateurs gestionnaires, il est proposé de communiquer au Parlement un rapport relatif aux investissements financés par les crédits ouverts par le projet de loi sous forme d'une annexe générale aux projets de lois de finances (« un jaune budgétaire »).
III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, trois amendements rédactionnels proposés par sa commission des finances. Elle a également adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement quatre modifications de fond :
- un amendement de notre collègue député Michel Bouvard, tendant à à prévoir l'avis de la commission de surveillance de la CDC sur les concours que celle-ci apporterait à la mise en oeuvre des investissements d'avenir ;
- un amendement de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, qui complète le II du présent article afin de prévoir que les conventions prévues entre l'Etat et les organismes gestionnaires sont transmises avant leur signature aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat ;
- du même auteur, un amendement introduisant un nouvel alinéa afin de préciser que le Gouvernement présente, en annexe générale au projet de loi de finances de l'année, un rapport décrivant les conséquences de l'emprunt national et de son emploi sur les finances publiques . Il précise en particulier pour les administrations publiques l'impact sur les dépenses publiques, les recettes publiques, le déficit public et la dette publique ;
- du même auteur, un amendement qui précise les dispositions de l'article relatives au dépôt par le Gouvernement, sous forme d'une annexe au projet de loi de finances, d'un rapport relatif aux investissements financés par l'emprunt national. Ainsi ce rapport, qui devrait être déposé sur le bureau des assemblées et distribué au moins cinq jours francs avant l'examen par l'Assemblée nationale des crédits de la première des missions concernées, présenterait notamment de manière détaillée et justifiée la politique d'investissement, les dépenses, les cofinancements, l'atteinte des objectifs, les retours sur investissement, l'action des gestionnaires.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A titre liminaire, votre rapporteur général souhaite souligner, que bien qu'il comprenne les urgences opérationnelles qui ont conduit le Gouvernement à publier dès le 22 janvier 2010 le décret d'attribution du commissaire général à l'investissement, il déplore que les questions de gouvernance n'aient pas plus été débattues avec le Parlement . On ne peut que regretter que la représentation nationale ne dispose pas, à ce jour, de l'ensemble des informations qui lui seraient nécessaires pour juger de tous les aspects de cette opération d'investissement complexe. Dans cette optique, les modifications apportées par l'Assemblée nationale, qui tendent à mieux associer et à mieux informer le Parlement 133 ( * ) , sont bienvenues.
A. LA MISE EN oeUVRE DE L'EMPRUNT NATIONAL : UN PROCESSUS DE CONTRACTUALISATION QUI NÉCESSITE D'ÊTRE ÉTENDU ET MIEUX ENCADRÉ
1. Compte tenu de la débudgétisation des crédits qu'il régit, le conventionnement entre l'Etat et les organismes gestionnaires nécessite un encadrement plus strict
a) Instaurer une procédure d'avis des commissions chargées des finances des Assemblées parlementaires
Votre rapporteur général estime que les conventions entre l'Etat et les organismes gestionnaires doivent être, préalablement à leur signature, soumises pour avis aux commissions chargées des finances des deux assemblées. En effet, la débudgétisation des fonds de l'emprunt national requiert une vigilance particulière en amont. Par cet avis, les commissions des finances seraient en mesure de vérifier que les documents contractuels précisent de manière satisfaisante le régime de délégation des fonds aux gestionnaires et les conditions de conservation, les modalités de versement des fonds aux porteurs de projet, le suivi comptable des fonds, l'évaluation des investissements financés, l'intéressement au retour financier.
Ces conventions pourront également être transmises pour information aux autres commissions compétentes des assemblées .
D'autre part, afin de garantir la qualité du processus de conventionnement, il est nécessaire de renforcer le contenu des conventions qui ne sauraient être conclues pour une durée indéterminée.
b) Poser le principe de conventions à durée déterminée
La rédaction actuelle du présent article ne précise pas la durée des conventions conclues entre l'Etat et les organismes gestionnaires. Compte tenu de l'hétérogénéité des projets d'investissements, il est délicat de fixer une durée unique. Toutefois, votre rapporteur général vous propose d'indiquer que les conventions ne peuvent pas être signées pour une durée supérieure à 10 ans, y compris lorsque les projets s'inscrivent sur le long terme comme les « Campus d'excellence » . En effet, deux motivations particulières expliquent ce choix :
- d'une part, la logique de l'emprunt national , qui doit servir à financer un programme d'investissement, c'est-à-dire un programme qui à un moment donné doit être clos. Le présent article proposant que le Parlement soit tenu informé jusqu'en 2020 des investissements financés par l'emprunt national, il apparaît cohérent de fixer l'échéance maximale des conventions à la même date ;
- d'autre part, les conditions de rémunération par le Trésor de certains fonds, alloués sous forme de dotations à caractère non consomptible, ne peuvent pas être fixées sans clause de rendez-vous régulière. L'Etat ne peut pas s'engager à rémunérer sans condition de durée des fonds relativement importants (15,9 milliards d'euros).
c) Renforcer le contenu obligatoire des conventions
Afin de pouvoir structurer l'avis des commissions chargées des finances des assemblées parlementaires sur les conventions, votre rapporteur général vous propose de préciser le contenu obligatoire de celles-ci. Cet exercice permet parallèlement d'indiquer les points essentiels de la gestion future de ces fonds, qui comme cela l'a déjà été dit, sont sanctuarisés hors du budget de l'Etat.
(1) Une procédure de sélection transparente
S'agissant du processus d'instruction et de sélection des dossiers, votre rapporteur général souhaite en garantir la transparence. Les « dépenses d'avenir » financées par l'emprunt national seront précisément identifiées à l'issue des appels à projets qui seront conduits par les organismes gestionnaires sur les priorités identifiées.
L'élaboration des cahiers des charges des appels à projets devrait être, selon le décret du 22 janvier 2010, supervisée par le commissaire général à l'investissement, la conduite matérielle des appels à projets relevant, quant à elle, des organismes gestionnaires.
Aux termes du décret précité, et au regard des éléments d'information indiqués par M. René Ricol devant votre commission, l'instruction et la sélection des projets d'investissement peuvent se décomposer en quatre phases :
- élaboration des réponses aux appels à projets par les porteurs de projets. Durant cette phase, le commissaire général à l'investissement pourra adresser des remarques ou formuler des avis quant à la présentation des projets aux jurys compétents ;
- évaluation et sélection par les comités et les jurys compétents des appels à projets ;
- avis et propositions du commissaire général à l'investissement ;
- décisions du Premier ministre.
Votre rapporteur général approuve le fait que les décisions soient, dans la majorité des cas, prises par l'Etat , en l'espèce par le Premier ministre après avis du commissaire général à l'investissement, compte tenu de l'importance des sommes en jeu et de la nécessité d'assurer la cohérence de la politique d'investissement de l'Etat . Néanmoins, afin d'éviter toute contestation inutile sur le mode de sélection qui doit identifier les investissements qualitatifs pour l'avenir, il serait opportun que l'ensemble du processus décisionnel soit transparent , en prévoyant la publication des recommandations du comité de sélection de l'organisme gestionnaire, la publication de l'avis du commissaire général à l'investissement ainsi que la motivation de la décision finale lorsque celle-ci diffère des recommandations du comité de sélection. Cette transparence doit être toutefois assurée dans le respect du secret des affaires et des autres secrets protégés par la loi.
(2) Les modalités de versement des fonds
Selon votre rapporteur général, les modalités de versement des fonds par les gestionnaires devraient être développées dans les conventions. En effet, il partage l'idée du commissaire général à l'investissement selon laquelle les projets doivent être financés, autant que possible, par tranche et après évaluation régulière de leur état d'avancement, afin d'optimiser les chances de succès.
(3) La question de la rentabilité socio-économique des investissements et de l'intéressement financier de l'Etat au succès des projets
L'évaluation de la rentabilité socio-économique des investissements, tout comme l'identification du retour sur investissement constituent des enjeux majeurs. A ce titre, les conventions entre l'Etat et les gestionnaires doivent précisément détailler les procédures d'évaluation et notamment l'organisation du « reporting » afin que les informations puissent être disponibles auprès des personnes chargées de l'évaluation de l'emprunt national. Pour que les informations puissent être agrégées au niveau national, il importe que les indicateurs comme les procédures d'évaluations soient, autant que possible, partagés par l'ensemble des organismes gestionnaires. A ce titre, votre rapporteur général souhaite que les conventions permettent de garantir cet aspect. Les modalités d'intéressement financier de l'Etat au succès des projets doivent également être obligatoirement traitées au sein de ces conventions.
(4) La question des dotations à caractère non consomptible
45,4 % des fonds de l'emprunt national seront attribués sous forme de dotation en capital non consomptible à des organismes qui ne pourront utiliser que le revenu procuré par le dépôt de cette somme au Trésor. Le financement relativement pérenne d'organismes via ce dispositif constitue un nouveau mode opératoire pour l'Etat, qui n'est pas sans susciter des interrogations.
Notion économique mise en avant dans le rapport de MM. Alain Juppé et Michel Rocard, la dotation en capital non consomptible est d'un point de vue juridique et comptable encore mal définie . En particulier, la question du sort des dotations en capital non consomptible à l'issue du programme d'investissement reste ouverte.
Votre rapporteur général estime pour sa part que ce mode de financement doit pouvoir être réversible , ce qui inclut non seulement la révision du montant de la rémunération du dépôt des dotations mais aussi le reversement de ces dotations à l'Etat. En effet, même si certains projets ont une logique de long terme, il reste nécessaire de se poser la question du « dénouement » de l'emprunt. Il convient donc de statuer sur le sort des dotations non consomptibles, ou à tout le moins de prévoir que ces dotations ne sont versées que pour un montant et une durée déterminés . Les dotations en capital non consomptible représenteraient alors, sur le principe, des apports temporaires de fonds de l'Etat à différents gestionnaires.
2. Les organismes gestionnaires sont dans certaines hypothèses doublés d'une seconde strate de gestionnaires qu'il convient d'encadrer
La mission « Recherche et enseignement supérieur » connaît une situation particulière, puisque une seconde « strate » de gestionnaires percevraient une part importante des fonds de l'emprunt après appels à projets organisés par l'Agence nationale de la recherche : ainsi, l'ANR, qui devrait se voir allouer 17,6 milliards d'euros au titre de l'emprunt national, a vocation à reverser 11,7 milliards d'euros à d'autres gestionnaires dont on ne connaît pas encore nécessairement la structure juridique précise.
L'importance de ce reversement souligne l'attention qui doit être portée aussi bien à la contractualisation entre l'Etat et les organismes gestionnaires, qu'entre les organismes gestionnaires et leurs éventuels bénéficiaires. Compte tenu des ces éléments, votre rapporteur général vous propose de poser le principe d'un conventionnement entre l'ANR et ses adjudicataires lorsqu'ils sont appelés à gérer les fonds de l'emprunt . Cette convention devrait remplir les mêmes conditions que la convention entre l'Etat et l'ANR.
B. LE SUIVI ET L'ÉVALUATION DE L'EMPRUNT NATIONAL
1. Un suivi budgétaire restreint, qui doit être compensé par un suivi comptable strict, afin de permettre le contrôle des fonds notamment par le Parlement
Le projet de loi ouvre au titre de l'emprunt national 35 milliards d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur 6 missions. Ces crédits budgétaires ayant vocation d'ici la fin de l'année 2010 à être entièrement délégués aux organismes gestionnaires, et donc à être intégrés dans leur budget, les programmes n'existeront plus dans la prochaine loi de finances initiale pour 2011.
A partir de 2011, seule la mission « Engagements financiers de l'Etat » témoignera, du point de vue budgétaire, de l'existence de l'emprunt national. En effet, il conviendra d'ouvrir chaque année un montant de crédits en AE et CP correspondant à la rémunération des dotations non consomptibles d'une part, et à la charge de la dette de l'emprunt d'autre part.
Cette débudgétisation nécessite donc, pour être contrôlée, un suivi comptable strict afin de garantir l'étanchéité de gestion des fonds par rapport au budget de l'Etat, mais aussi par rapport à celui des opérateurs . La solution consiste, pour chaque gestionnaire, à déposer les sommes dont il bénéficie sur un compte particulier. Les fonds de l'emprunt étant nécessairement déposés au Trésor, cette exigence nécessite une décision du ministre des finances afin que plusieurs comptes puissent être ouverts au profit d'un seul correspondant. En effet, actuellement, selon l'article 118 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, « sauf autorisation donnée par le ministre des finances, il ne peut être ouvert qu'un seul compte au Trésor par correspondant. »
Votre rapporteur général souhaite que la situation de ces comptes et leurs mouvements soient portés trimestriellement à la connaissance des commissions chargées des finances des deux assemblées . L'information régulière du Parlement sera à même de faciliter le contrôle de celui-ci, en particulier les travaux des rapporteurs spéciaux des commissions des finances. Les fonds de l'emprunt national sont en effet couverts par l'article 57 de la LOLF, qui précise que « les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques ».
2. Exécution du programme d'investissements et évaluation des projets financés : renforcer le rôle du comité de surveillance
Aux termes du décret du 22 janvier 2010 précité, le commissaire général à l'investissement « veille à l'évaluation, a priori et a posteriori, des investissements, et notamment de leur rentabilité » et « dresse un bilan annuel de l'exécution du programme ». Si la portée exacte du mot « veille » peu prêter à discussion, le fait de confier formellement au commissaire général à l'investissement un rôle dans l'évaluation du programme d'investissement, alors même qu'il est appelé à jouer un rôle déterminant dans la procédure de sélection des projets, n'est pas satisfaisant .
Lors de son audition devant votre commission des finances, M. René Ricol, commissaire général à l'investissement, a en effet expliqué le rôle du commissariat général à l'investissement dans la procédure de sélection. Celui-ci aurait vocation à intervenir tout au long de la procédure de sélection et notamment avant la soumission des projets aux jurys constituées des procédures d'appels à projets : « Il doit suivre les projets suffisamment en amont pour ne pas avoir à se prononcer sur des projets déjà bouclés », « la valeur ajoutée du commissariat général est de jouer un rôle d' expert indépendant, obligeant les principaux intervenants à se poser les bonnes questions, en particulier en ce qui concerne les retours sur investissement de l'Etat . »
Compte tenu de cette participation active et justifiée dans les procédures de sélection, votre rapporteur général souhaite que la répartition des compétences entre le commissaire général à l'investissement et le comité de surveillance soit clarifiée :
- le commissaire général à l'investissement , placé sous l'autorité du Premier ministre, devrait être chargé de la mise en oeuvre du programme d'investissements d'avenir financé par les crédits ouverts par la présente loi de finances rectificatives ;
- le comité de surveillance des investissements d'avenir , qui comprend notamment le président et le rapporteur général des commissions des finances des deux assemblées, devrait être chargé de l'évaluation des investissements et du bilan annuel de l'exécution du programme . Ce bilan pourrait conduire, le cas échéant et notamment en cas de performance insuffisante, à des recommandations de redéploiements de fonds. Afin de remplir sa mission, le comité, dont les réunions devraient au moins être trimestrielles dans un premier temps, s'appuierait en tant que de besoin sur le commissaire général à l'investissement et sur les organismes chargés de la gestion des fonds consacrés aux investissements d'avenir. Outre la rédaction d'un rapport annuel, il devrait pouvoir adresser, à tout moment utile, des recommandations au commissaire général à l'investissement .
Un tel renforcement du comité de surveillance , instance à laquelle participe le Parlement , permettrait de mieux associer la représentation nationale à la gouvernance de l'emprunt national.
3. La question des éventuels redéploiements de crédits
Pour être efficace, l'évaluation doit servir d'appui à la décision. A cet égard, votre rapporteur général se félicite que le projet de loi de finances indique dans son exposé des motifs que le bilan annuel de l'exécution du programme d'investissements d'avenir pourra conduire, le cas échéant, à un redéploiement des crédits en cas de performance insuffisante.
Lors de son audition devant votre commission, M. René Ricol a également insisté à plusieurs reprises sur ce point, notamment pour souligner la nécessité de verser les fonds par tranches. Il convient toutefois de noter que cette idée n'est pas à proprement parler traduite dans le présent article si ce n'est par la disposition qui mentionne que « L'Etat contrôle les fonds et décide en dernier lieu de leur attribution ».
Votre rapporteur général considère que cette procédure mériterait d'être clarifiée, s'agissant notamment de l'information du Parlement sur ces éventuels redéploiements sur la base des principes suivants :
- d'une part, selon la répartition des compétences ci-dessus préconisée entre le commissaire général à l'investissement et le comité de surveillance des investissements d'avenir, les décisions de redéploiement devraient être formellement proposées au Premier ministre par le comité de surveillance ;
- d'autre part, l'autorisation parlementaire étant donnée au regard d'une ventilation de l'emprunt national par programme et par action, toute décision de redéploiement conséquent des fonds entre les actions du programme d'investissement devrait être portée préalablement à la connaissance des commissions des finances du Parlement . Elle pourrait également être portée à la connaissance des autres commissions compétentes.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 4 bis (nouveau) (Art. L. 332-1 à L. 332-3, L. 332-5 et L. 332-6 du code de la recherche) - Changement de dénomination du Commissariat à l'énergie atomique
Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, a pour objet de refléter au sein de la partie législative du code de la recherche la nouvelle dénomination que doit prendre le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), à savoir celle de Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA 2 ).
I. LE DROIT EXISTANT
A. LES DISPOSITIONS STATUTAIRES
Le commissariat à l'énergie atomique (CEA) est un organisme public de recherche. Il est défini comme « établissement à caractère scientifique, technique et industriel, doté de la personnalité morale ainsi que de l'autonomie administrative et financière » et relève de la classification des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC). Il est placé sous la tutelle des ministères en charge de la recherche, de l'énergie, de la défense, de l'industrie et des finances.
Le statut du CEA est fixé par l'ordonnance n° 2004-545 du 11 juin 2004 relative à la partie législative du code de la recherche, qui a abrogé et remplacé son ordonnance constitutive (n° 45-2563 du 18 octobre 1945). Ces dispositions sont désormais codifiées au sein de la section 1 du chapitre II du titre III du livre III du code de la recherche, précisément intitulée « Commissariat à l'énergie atomique (CEA) ».
Aux termes de l'article L. 332-2 du code de la recherche, le CEA « a notamment pour mission de poursuivre les recherches scientifiques et techniques nécessaires , de participer à la protection des personnes et des biens contre les effets de l'énergie atomique, d'exercer des activités de recherche, de production, de stockage, de transport, de transformation et de commerce de matières premières nucléaires. Il peut également, dans des conditions fixées par voie réglementaire, prolonger certaines de ces activités de recherche et de développement dans des domaines non nucléaires » en vue de l'utilisation de l'énergie nucléaire dans les domaines de la science, de l'industrie et de la défense .
L'article L. 332-5 du même code précise que les sommes nécessaires à l'accomplissement de la mission du CEA sont inscrites chaque année au budget de l'Etat. Celui-ci est, en outre, habilité à recevoir toutes subventions publiques ainsi que tous dons ou legs en argent ou en nature.
B. UNE ACTIVITÉ À LA QUALITÉ RECONNUE
Le CEA est unanimement reconnu comme l'un des acteurs phares de la recherche française, ce qu'ont souligné à plusieurs reprises, par exemple, nos collègues Philippe Adnot et Christian Gaudin, rapporteurs spéciaux de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». En particulier, le CEA se distingue, dans son domaine d'origine et dans quelques autres, par une remarquable capacité à partir de la recherche la plus fondamentale pour aboutir aux applications les plus concrètes .
Sur le périmètre de l'ensemble des activités du CEA, le budget de l'année 2009 faisait apparaître un équilibre à 3.894,1 millions d'euros de recettes et de dépenses. Son budget civil s'établissait à 2.305,1 millions d'euros 134 ( * ) et son budget militaire à 1.589 millions d'euros.
L'effectif physique engagé du CEA prévu fin 2009 s'établit à 15.756 agents au total : 11.276 pour les unités civiles et 4.480 pour les unités défense.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances, vise à refléter la nouvelle dénomination que doit prendre le CEA , à savoir celle de Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA 2 ) au sein de la partie législative du code de la recherche et dans les autres dispositions législatives en vigueur .
A cette fin, il propose de compléter la dénomination de cet établissement public :
- dans l'intitulé de la section 1 du chapitre II du titre III du livre III du code de la recherche ( I du présent article) ;
- au sein des articles L. 332-1, L. 332-2,
L. 332-3, L. 332-5 et
L. 332-6 du code de la recherche
(
II
du présent article) ;
- et, plus généralement, « dans toutes les dispositions législatives en vigueur » ( III du présent article).
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. UN CHANGEMENT DE NOM DÉJÀ ANNONCÉ
Annoncé par le Président de la République, à Saclay, le 14 décembre 2009, à l'occasion de la présentation des priorités financées par l'emprunt national, le nouveau nom de Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives vise à traduire le respect de « l'engagement du Gouvernement d'une parité absolue des efforts de recherche entre le nucléaire et les énergies renouvelables », selon les propres mots du chef de l'Etat.
En pratique, cette nouvelle dénomination permet également de mieux refléter les périmètres de recherches du CEA depuis plusieurs années dans le domaine des énergies décarbonnées ou peu carbonnées . En effet, outre le nucléaire, le Commissariat est très actif dans les activités du solaire, de la production d'hydrogène, des piles à combustible, du stockage de l'électricité pour l'habitat et le transport, ou encore de la transformation de la biomasse en biocarburants.
Il s'agit là de secteurs particulièrement prometteurs et complémentaires, alors que le monde va devoir apprendre à se passer d'une consommation de masse d'énergies fossiles dans les décennies à venir.
B. UN CAVALIER BUDGÉTAIRE
Toutefois, sur la forme, votre rapporteur général relève que le dispositif proposé :
- ne concerne ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'Etat ;
- n'a pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'Etat ;
- n'a pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières ;
- n'est pas relatif au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques.
Dès lors, il n'entre pas dans le domaine des lois de finances résultant du chapitre II du titre III de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 (LOLF) et il gagnerait donc à s'insérer dans un autre véhicule législatif.
Un tel report ne devrait pas empêcher de modifier dès à présent la dénomination du CEA 135 ( * ) , les coordinations avec la partie législative du code de la recherche pouvant intervenir plus tard.
Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.
* 131 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001.
* 132 Annexe n° 10 au rapport général n° 101 (2009-2010) sur le projet de loi de finances pour 2010, de MM. Alain Lambert, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller, fait au nom de la commission des finances, sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », les comptes spéciaux « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » et « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres » et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
* 133 Dans une lettre commune adressée le 3 février 2010 au Premier ministre François Fillon, Bernard Accoyer et Gérard Larcher ont réitéré leur souhait d'étroite association du Parlement à la gouvernance des investissements d'avenir financés par le grand emprunt.
* 134 En 2008, le financement des programmes civils du CEA était assuré à 45 % par l'Etat, à 35 % par des recettes externes (entreprises partenaires, fonds incitatifs nationaux, collectivités locales et Union européenne) et enfin à 20 % grâce à deux fonds dédiés à l'assainissement des installations civiles et de défense.
* 135 Puisqu'aux termes de l'article 34 de la Constitution, seule la création de catégories d'établissements publics relève du domaine de la loi ; celle d'un établissement public à caractère industriel et commercial comme le CEA, a fortiori son simple changement de nom, n'a donc qu'un caractère réglementaire.