D. UNE GOUVERNANCE PROMETTEUSE, MAIS À PRÉCISER
Selon le rapport de MM. Alain Juppé et Michel Rocard, il convient de mettre en place « une gouvernance exemplaire » afin de « garantir la bonne utilisation des fonds mobilisés » dans le cadre de l'emprunt national.
La gouvernance de l'emprunt national est précisée par l'article 4 du projet de loi, dont la lecture doit être conjuguée avec l'exposé des motifs du présent projet de loi et le décret du 22 janvier 2010 relatif au commissariat général à l'investissement.
La gestion des fonds de l'emprunt national est déléguée à des organismes gestionnaires qui, sur la base d'appel à projets compétitifs, alloueront les crédits. Leur travail est encadré par le commissaire général à l'investissement dont la mission est de veiller aussi bien à la préparation du processus de contractualisation entre l'Etat et les gestionnaires, qu'à l'harmonisation des procédures de sélection des projets. La gestion « étanche » des fonds de l'emprunt national par rapport au reste du budget devrait permettre au commissaire, ainsi qu'au comité de surveillance des investissements d'avenir, d'assurer un suivi de la réalisation des investissements ainsi qu'une évaluation de la rentabilité des projets financés.
L'information du Parlement, dont quatre membres devraient participer au comité de surveillance, serait faite a posteriori par un document budgétaire spécifique compte tenu de la disparition des programmes créés par le présent projet de loi de finances rectificative dès 2011.
Votre rapporteur général ne dispose pas, à ce stade, de l'ensemble des informations qui lui seraient nécessaires pour juger de tous les aspects de cette opération d'investissement complexe (multitude des projets à financer, diversité des moyens d'intervention enjeux sur les finances publiques...). Plusieurs propositions sont ainsi avancées pour renforcer l'information des parlementaires et garantir que les procédures qui seront suivies respectent au mieux les principes d'une bonne gouvernance.
Il importe de préciser que les développements suivants pourraient ne pas concerner les fonds de l'emprunt national affectés à l'opération « Campus » (1,3 milliard d'euros) compte tenu de l'antériorité du projet par rapport à l'emprunt et de la nature des fonds mobilisés qui ne sont pas exclusivement ceux de l'emprunt.
1. Des fonds dont la gestion est déléguée à des opérateurs dans le cadre d'un processus contractuel
La gestion des fonds de l'emprunt national serait confiée à des organismes gestionnaires. A la lecture du projet de loi de finances, douze entités peuvent être identifiées, sachant que les modalités de délégation des fonds alloués à l'opération de rénovation immobilière des campus universitaires n'ont pas encore été précisées : l'Agence nationale de la recherche (ANR), le Centre national d'études spatiales (CNES), le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), l'office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA), l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), l'Agence de développement et de maîtrise de l'énergie (ADEME), le Fonds stratégique d'investissement (FSI), OSEO, le Fonds national pour la société numérique(FSN), l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et la Caisse des dépôts et consignations (CDC).
S'agissant de la CdC, il convient de noter que cette entité ne sera pas un organisme gestionnaire à proprement parler mais qu'elle sera amenée à gérer des fonds pour le compte d'un ou plusieurs établissements gestionnaires.
Cette première « strate d'opérateurs » serait doublée dans le cas de la mission « Recherche et enseignement supérieur », d'une seconde « strate » de gestionnaires qui, après appels à projets organisés par l'Agence nationale de la recherche, percevraient une part importante des fonds de l'emprunt : ainsi, l'ANR , qui devrait se voir allouer 17,6 milliards d'euros au titre de l'emprunt national, a vocation à reverser 11,7 milliards d'euros à d'autres entités. L'importance de ce reversement souligne l'attention qui doit être portée aussi bien à la contractualisation entre l'Etat et les organismes gestionnaires, qu'entre les organismes gestionnaires et leurs éventuels bénéficiaires.
a) La transmission des projets de conventions aux commissions compétentes des assemblées parlementaires
Les conventions devraient préciser un certain nombre de détails techniques qui ne sont pas à ce jour arbitrés . Compte de l'importance des sommes en jeu et de la nécessité de garantir le bon déroulement des opérations d'investissement, il serait opportun que les commissions compétentes des assemblées puissent avoir communication des projets de conventions avant leur signature.
Cette transmission représente un enjeu certain. En effet, la débudgétisation des fonds de l'emprunt national, délégués en une seule fois aux opérateurs en 2010, requiert en amont une vigilance particulière, renforcée par un avis des commissions chargées des finances. Par cet avis, elles seraient en mesure de vérifier que les documents contractuels précisent de manière satisfaisante le régime de délégation des fonds aux gestionnaires et les conditions de conservation, les modalités de versement des fonds aux porteurs de projet, le suivi comptable des fonds, l'évaluation des investissements financés, ainsi que l'intéressement au retour financier.
b) Le contenu des conventions
Le processus contractuel est au coeur de la gouvernance de l'emprunt national, la convention entre l'Etat et les organismes gestionnaires étant appelée à définir les modalités pratiques de l'affectation des fonds de l'emprunt et de leur suivi.
Une convention de gestion devrait être signée avec chacun des gestionnaires de crédits pour chaque action qu'il met en oeuvre. Pour les opérateurs qui disposent déjà d'un contrat pluriannuel de performance et/ou de moyens réglant leurs relations avec l'État, une convention de gestion spécifique (ou une annexe spécifique au contrat) s'ajoutera au contrat existant pour encadrer la gestion des crédits ouverts au titre des investissements d'avenir.
Il n'existe pas à ce jour de convention-type. Les catégories obligatoires communes à ces conventions sont mentionnées à l'article 4 du projet de loi. Il s'agit :
- des objectifs à atteindre et des indicateurs mesurant les résultats obtenus ;
- des modalités d'instruction des dossiers, conformément à un cahier des charges approuvé par arrêté du Premier ministre ;
- de la création d'un ou plusieurs comptes particuliers et des modalités d'un suivi comptable propre ainsi que des conditions d'information préalable de l'État sur les paiements envisagés ;
- le cas échéant, des conditions dans lesquelles les fonds non consomptibles versés sont, pour un montant déterminé, conservés pour produire intérêt ;
- des modalités selon lesquelles l'État contrôle l'utilisation des fonds et décide en dernier lieu de leur attribution.
Afin de s'assurer d'une part, des bonnes conditions de gestion des fonds délégués aux opérateurs, et d'autre part, de la préservation des intérêts budgétaires et patrimoniaux de l'Etat , votre rapporteur général estime que le contenu obligatoire des conventions nécessite d'être précisé dans la loi , tout comme il considère que la durée des conventions doit être encadrée afin de permettre un réexamen périodique de la contractualisation.