CHAPITRE V - LES OBLIGATIONS DES OPÉRATEURS AGRÉÉS DE JEUX EN LIGNE ET LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
Par coordination avec l'amendement adopté, sur proposition du Gouvernement, à l'intitulé du chapitre III bis du présent projet de loi, et avec l'adoption, également sur proposition du Gouvernement, de l'article 17 A ci-dessous, la commission a adopté un amendement du Gouvernement tendant à compléter l'intitulé du présent chapitre par une mention relative à la lutte contre le blanchiment.
ARTICLE 17 A (nouveau) (Art. L. 561-2, L. 561-36, L. 561-37 et L. 561-38 du code monétaire et financier) - Clarification et harmonisation du régime de lutte contre le blanchiment applicable aux opérateurs de jeux
Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, propose d'harmoniser pour tous les opérateurs de jeux les obligations relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme. Les manquements constatés des opérateurs pourront faire l'objet de sanctions administratives et pécuniaires prises par la commission nationale des sanctions.
I. L'HARMONISATION DES OBLIGATIONS RELATIVES À LA LUTTE CONTRE LA BLANCHIMENT DANS LE SECTEUR DES JEUX
Le présent article additionnel, introduit à l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de votre rapporteur, entend harmoniser et clarifier la situation des opérateurs de jeux au regard de l'assujettissement, du contrôle et des sanctions de leurs obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, prévues aux articles L. 561-2 à L. 561-22 du code monétaire et financier.
Le 1° du présent article complète ainsi la liste des entreprises soumises à ces obligations de vigilance, de déclaration à la cellule Tracfin et de contrôle interne. Les références aux principaux textes législatifs régissant le secteur des jeux d'argent et de hasard sont précisées afin que les responsables hiérarchiques de tous les opérateurs de jeux , disposant de droits exclusifs ou opérant dans le champ concurrentiel, soient assujettis aux mêmes obligations . Les représentants légaux et directeurs des opérateurs de jeux ou paris en ligne sont également couverts.
Cet assujettissement, justifié par un motif impérieux d'intérêt général visant à préserver l'ordre public, s'impose à tous les opérateurs ayant une activité en France, quel que soit leur pays d'établissement.
Le 2° complète le II de l'article L.561-36 du même code pour désigner l'ARJEL comme autorité de contrôle du respect de ces obligations de lutte anti-blanchiment pour les seuls opérateurs de jeux en ligne . En revanche, ce n'est pas l'ARJEL qui prend les sanctions pour les manquements des opérateurs en ligne.
Le 3° modifie ainsi 2° de l'article L. 561-38 du même code pour prévoir que la commission nationale des sanctions , qui est instituée auprès du ministre chargé de l'économie et est l'autorité de droit commun disposant du pouvoir de sanctionner les infractions constatées en cas de manquement aux obligations précitées, aura compétence pour sanctionner les manquements de tout opérateur de jeux aux obligations de lutte anti-blanchiment. L'ARJEL disposera également d'un droit de saisine directe de cette commission , sans passer par une autorité ministérielle.
Le 4° introduit une mesure de coordination dans les articles L. 561-37 et L. 561-38 précités.
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Les sanctions administratives de la commission
nationale des sanctions
Aux termes de l'article L. 561-40 du code monétaire et financier, la commission nationale des sanctions peut prononcer l'une des sanctions administratives suivantes : « 1° L'avertissement ; « 2° Le blâme ; « 3 ° L'interdiction temporaire d'exercice de l'activité pour une durée n'excédant pas cinq ans ; « 4° Le retrait d'agrément ou de la carte professionnelle. « La sanction de l'interdiction temporaire d'exercice peut être assortie du sursis. Si, dans le délai de cinq ans à compter du prononcé de la sanction, la personne sanctionnée commet une infraction ou une faute entraînant le prononcé d'une nouvelle sanction, celle-ci entraîne, sauf décision motivée, l'exécution de la première sanction sans confusion possible avec la seconde. « La commission peut prononcer, soit à la place, soit en sus de ces sanctions, une sanction pécuniaire dont le montant est fixé compte tenu de la gravité des manquements commis et ne peut être supérieur à cinq millions d'euros. Les sommes sont recouvrées par le Trésor public. « La commission peut décider que les sanctions qu'elle inflige feront l'objet d'une publication aux frais de la personne sanctionnée dans les journaux ou publications qu'elle désigne. « La commission peut décider de mettre à la charge de la personne sanctionnée tout ou partie des frais occasionnés par les mesures de contrôle ayant permis la constatation des faits sanctionnés. » |
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur considère que ces mesures de clarification sont particulièrement bienvenues et conformes aux prescriptions de la « troisième directive » anti-blanchiment du 26 octobre 2005 comme aux objectifs d'ordre public prévus à l'article 1er du projet de loi.
La situation sera donc claire : tous les opérateurs de jeux et paris, en ligne ou « en dur », monopolistiques ou concurrentiels, seront soumis aux mêmes obligations . Celles-ci sont strictes puisqu'elles prévoient notamment des obligations de contrôle interne, de vigilance continue et de déclaration à la cellule Tracfin des opérations suspectes.
L'ARJEL est logiquement désignée comme autorité de contrôle de ces obligations pour les opérateurs relevant de sa compétence, soit les opérateurs en ligne.
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
ARTICLE 17 - Certification indépendante du respect des dispositions légales et du cahier des charges
Commentaire : le présent article prévoit que tout opérateur agréé doit se soumettre, dans un délai d'un an à compter de l'obtention de son agrément, à une certification réalisée par un organisme qu'il choisit au sein d'une liste, établie par décret après avis de l'ARJEL.
I. LA CERTIFICATION INDÉPENDANTE DE LA CONFORMITÉ AU RÉGIME DES JEUX ET PARIS EN LIGNE
Le présent article prévoit que tout opérateur de jeux ou de paris en ligne agréé par l'ARJEL doit se soumettre, dans un délai d'un an à compter de la date d'obtention de l'agrément , à une certification portant sur son respect des dispositions légales et des clauses générales et spécifiques du cahier des charges prévu à l'article 15 du présent projet de loi.
L'opérateur choisit l'organisme de certification au sein d'une liste établie par décret après avis de l'ARJEL, et assume intégralement le coût de cette certification.
Compte tenu de la diversité géographique des opérateurs potentiels et de la technicité de leurs activités et obligations, qui ont essentiellement trait à des systèmes informatiques, le recours à une telle certification par un organisme extérieur est nécessaire pour consolider l'agrément et la régulation de l'ARJEL.
En effet, nombre d'opérateurs agréés seront vraisemblablement établis hors de France, dans un Etat respectant les conditions fixées aux articles 10 et 12 du présent projet de loi, et pourront disposer d'installations techniques (nonobstant la nécessaire implantation en France du « frontal ») partout dans le monde. L'ARJEL n'aura donc pas les moyens humains ni matériels d'assurer elle-même le contrôle sur place du respect des clauses du cahier des charges ou des dispositions les plus techniques des obligations légales et réglementaires.
II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, et avec l'avis favorable du Gouvernement, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui complète le présent article par deux alinéas tendant à :
- prévoir le principe d'une actualisation annuelle de la certification ;
- harmoniser cette procédure avec celle des sanctions prononcées par l'ARJEL, prévue à l'article 35 du présent projet de loi. Si la certification met en évidence le fait qu'un opérateur ne respecte pas une ou plusieurs clauses du cahier des charges ou manque à ses obligations législatives et réglementaires, l'ARJEL le met en demeure de s'y conformer et de se soumettre à une nouvelle certification dans les conditions prévues au II de l'article 35 précité, soit dans un délai d'un mois.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur approuve le principe d'une certification par un organisme extérieur, qui viendra appuyer techniquement la mission de régulation de l'ARJEL, comme les dispositions insérées par l'Assemblée nationale, qui permettent de renforcer la continuité et la permanence du respect par les opérateurs de leurs obligations.
La liste des organismes de certification devra être établie avec soin sur proposition de l'ARJEL. Il s'agira d'organismes disposant d'une compétence, d'une expérience et d'une indépendance reconnues au niveau international, dont le rôle peut être rapproché de celui joué par les entreprises de certification de comptes ou de normes de sécurité et de qualité.
A l'initiative du Gouvernement, et avec l'avis favorable de votre rapporteur qui l'a sous-amendé, la commission a adopté un amendement tendant à sécuriser la procédure de certification .
Celle-ci comprend donc deux étapes : outre la certification dans les douze mois de l'agrément, il est prévu une première certification de la conformité du « frontal » (soit le support d'archivage des données de jeux), qui est un élément technique déterminant dans l'octroi de l'agrément. Cette certification doit ainsi être réalisée dans les six mois qui suivent la mise en fonctionnement de ce matériel .
En outre et conformément au souhait de votre rapporteur qui avait proposé deux amendements en ce sens, cet amendement précise que la certification est réalisée par un organisme indépendant et que l'opérateur doit transmettre à l'ARJEL un document attestant de cette certification .
Enfin à l'initiative de votre rapporteur, la commission a adopté un sous-amendement qui précise que les opérateurs agréés doivent également se conformer en permanence aux obligations requises pour l'obtention de l'agrément , prévues par les articles 10 à 14 du présent projet de loi ( cf. commentaire de l'article 12).
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
ARTICLE 18 - Obligation de mettre en place un site Internet comportant l'extension « .fr »
Commentaire : le présent article prévoit que tout opérateur agréé par l'ARJEL doit mettre en place un site Internet dédié comportant la terminaison « .fr », ainsi qu'une « fenêtre surgissante » avertissant le joueur que le jeu est interdit aux mineurs. Un dispositif de reconnexion automatique vers ce site a également été introduit.
I. LE SITE INTERNET « .FR », INSTRUMENT ESSENTIEL D'IDENTIFICATION DE L'OFFRE LÉGALE DE JEUX OU PARIS
Le présent article impose aux opérateurs agréés par l'ARJEL de mettre en place, pour proposer au public des jeux ou paris, un site Internet dédié exclusivement accessible par un nom de domaine de premier niveau comportant une extension « .fr » . Dans le système d'attribution des noms de domaines (en anglais DNS - « domain name system »), le nom de premier niveau est le suffixe figurant au sommet de la hiérarchie des noms de domaine. Il peut être :
- générique lorsqu'il correspond à une caractéristique autre que géographique, par exemple « .com » pour les sites à vocation commerciale internationale, « .gov » (« . gouv » en France) pour les sites gouvernementaux, ou « .org » pour les sites d'institutions publiques nationales ou internationales ;
- ou géographiquement associé, comme c'est le cas dans le présent article, à un Etat ou un territoire indépendant, en l'espèce la France pour un site en « .fr ».
La seconde phrase du présent article prévoit que les conditions de connexion de tout joueur à ce site sont fixées par voie réglementaire.
Les sites des opérateurs agréés ne pourront pas recourir à des suffixes français relevant de collectivités territoriales d'outre-mer , par exemple « .re » pour la Réunion ou « .nc » pour la Nouvelle-Calédonie.
L'objectif de cette disposition est bien de s'assurer qu'aux activités de jeux ou paris proposées par un opérateur et agréées en France ne corresponde qu'un seul site Internet accessible sur le territoire, et donc de différencier cette offre en ligne de celle qui n'a pas été agréée . Un opérateur multi-activités agréé en France devra donc réserver à un autre site Internet, généralement le même nom de domaine mais comportant l'extension « .com », l'offre de jeux qui n'est pas comprise dans le périmètre de l'agrément, telle que les loteries, jeux de grattage et jeux de casinos en ligne .
Le nom de domaine en « .fr » n'implique pas que les serveurs du site soient installés en France mais, conformément à l'article 22 du présent projet de loi, que l'installation d'archivage de toutes les données relatives à ce site (soit le « frontal ») soit établie en France métropolitaine.
II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Cet article a été substantiellement modifié par la commission des finances de l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur au fond, et avec l'avis favorable du Gouvernement. Un dispositif de « routage » automatique des joueurs vers le site « .fr » a ainsi été introduit, que le Conseil d'Etat avait originellement considéré comme de nature réglementaire et qui met en oeuvre un double critère de localisation géographique de la connexion et d'identification du joueur.
Le présent article dispose ainsi que sont redirigées vers ce site dédié toutes les connexions sur une adresse d'un site de l'opérateur ou de l'une de ses filiales - soit un autre site que celui comportant l'extension « .fr » - et qui :
- proviennent d'un terminal de consultation situé sur le territoire français (tant métropolitain qu'outre-mer). Ce critère géographique couvre tous les joueurs qui se connectent en France à un site non autorisé d'un opérateur agréé, le cas échéant sans s'être déjà inscrits sur le site « .fr » de cet opérateur ;
- ou sont réalisées, après identification du joueur, au moyen d'un compte de joueur résidant en France . Il s'agit d'assurer la reconnexion automatique d'un joueur (français ou non) qui est déjà identifié auprès du site « .fr » et se connecte à un site non agréé du même opérateur, en France ou à l'étranger.
Trois amendements ont également été adoptés lors de l'examen en séance plénière :
- deux amendements de précision rédactionnelle , à l'initiative de M. Jean-François Lamour ;
- à l'initiative de Mme Valérie Fourneyron et de MM. Jean-Michel Clément et Gérard Bapt, et avec l'avis de sagesse du Gouvernement et du rapporteur, une disposition prévoit, par analogie avec le contrôle d'identité à l'entrée des casinos, que les opérateurs font apparaître sur leur site, avant toute publicité et toute connexion effective audit site, une « fenêtre surgissante » (soit un « pop-up ») destinée aux mineurs afin de les informer que les jeux d'argent et de hasard leur sont interdits . Il a également été inséré une disposition selon laquelle la date de naissance est exigée à chaque visite du site.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur est naturellement très favorable à ce dispositif, qui permet, via le principe d'un site Internet dédié, d'établir une cohérence entre le périmètre de l'agrément et le contenu du site accessible aux joueurs entrant dans le champ du présent projet de loi.
Les nouvelles obligations insérées par l'Assemblée nationale - « fenêtre surgissante », inscription de la date de naissance à chaque connexion et redirection automatique vers le site autorisé - apportent également des garanties forte de canalisation de l'offre de jeux et paris vers les publics et opérations autorisés.
En revanche, elles n'empêcheront pas les joueurs de se connecter à des sites « sauvages » d'opérateurs non agréés, puisque ces derniers ne disposeront pas d'un site autorisé comportant le suffixe « .fr ». De même, l'efficacité de la fenêtre surgissante est dans les faits réduite dans la mesure où la plupart des logiciels d'accès à Internet permettent à l'internaute de bloquer les « pop-ups », et il est donc préférable de prévoir le principe d'un bandeau ou message sur la page d'accueil du site, avertissant le joueur, lors de chaque connexion, que les jeux et paris en ligne sont interdits aux mineurs.
Cette disposition étant déjà prévue par l'article 3 du présent projet de loi tel que modifié par votre commission, votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement tendant à supprimer les dispositions du présent article relatives à la fenêtre surgissante et à l'inscription de la date de naissance lors de chaque connexion.
Elle a également adopté, toujours sur proposition de votre rapporteur, un amendement modifiant la structure du présent article afin d'en améliorer la lisibilité.
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
ARTICLE 19 - Interdiction de la vente à perte et obligations comptables des opérateurs agréés
Commentaire : le présent article prévoit que les opérateurs de jeux ou paris en ligne agréés par l'ARJEL ne peuvent proposer un taux de retour aux joueurs artificiellement élevé et sont soumis à des obligations de séparation comptable des activités agréées comme de transmission à l'ARJEL de leurs comptes annuels.
I. LES OBLIGATIONS CONCURRENTIELLES ET COMPTABLES DES OPÉRATEURS AGRÉÉS
A. L'INTERDICTION DU « DUMPING » COMMERCIAL
Le I du présent article interdit aux opérateurs agréés de jeux ou de paris en ligne d'offrir un taux moyen de retour aux joueurs (TRJ) artificiellement élevé , c'est-à-dire un TRJ qui ne permettrait pas à l'opérateur de couvrir ses coûts de production et de commercialisation et d'acquitter les prélèvements publics auxquels il est légalement soumis. Une telle pratique est prohibée quand bien même le TRJ proposé serait conforme au plafonnement défini par le décret prévu à l'article 8 ( cf. commentaire y afférent).
Une telle interdiction est logique en ce que la pratique en cause s'apparente à une offre de services à un prix abusivement bas, prohibée par l'article L. 420-5 du code de commerce, qui prévoit que « sont prohibées les offres de prix ou pratiques de prix de vente aux consommateurs abusivement bas par rapport aux coûts de production, de transformation et de commercialisation , dès lors que ces offres ou pratiques ont pour objet ou peuvent avoir pour effet d'éliminer d'un marché ou d'empêcher d'accéder à un marché une entreprise ou l'un de ses produits ».
La vente à perte est bien une pratique anticoncurrentielle dès lors qu'elle a pour objet d'évincer les concurrents du marché par une politique tarifaire agressive et non soutenable à terme, et est à ce titre sanctionnée par l'Autorité de la concurrence . De fait, l'article 30 du présent projet de loi dispose que l'ARJEL peut saisir cette dernière pour avis, notamment, « en vue d'établir l'existence d'une pratique prohibée par l'article L. 420-5 du code de commerce, de manquements aux obligations définies » au présent article.
L'article L. 420-5 précité dispose également que « les coûts de commercialisation comportent (...) impérativement tous les frais résultant des obligations légales et réglementaires liées à la sécurité des produits », ce qui dans le cas des jeux et paris en ligne couvre les prélèvements publics.
B. DES OBLIGATIONS COMPTABLES SPÉCIFIQUES
Le II du présent article prévoit que les opérateurs agréés doivent tenir une comptabilité séparée pour, d'une part, chacun des jeux et paris autorisés qu'ils proposent, et d'autre part, leurs autres activités exercées en France ou à l'étranger. L'identification distincte des activités agréées en France trouve ainsi sa traduction dans la comptabilité des opérateurs, voire dans leur organisation s'ils choisissent de recourir à la filialisation.
Par équité de traitement, les entreprises autorisées à proposer des paris hippiques ou sportifs « en dur » doivent établir des comptes séparés pour ces activités et pour chaque jeu ou pari en ligne pour lesquels elles ont obtenu un agrément. Sont ainsi concernés :
- la Française des jeux pour le loto sportif , autorisé par l'article 42 de la loi de finances pour 1985 ;
- les sociétés de course et le PMU pour les paris hippiques , dont le régime est fixé par l'article 5 de la loi du 2 juin 1891 précitée ;
- ces mêmes sociétés de course habilitées à collecter, dans l'enceinte de leur hippodrome, des paris sur des parties de pelote basque, en application de l'article 68 de la loi du 12 avril 1996.
Le second alinéa du II dispose que ces comptes séparés doivent être annuellement transmis à l'ARJEL , comme doivent l'être les comptes annuels des opérateurs qui ne sont pas légalement tenus de les publier.
II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, et avec l'avis favorable du Gouvernement, la commission des finances de l'Assemblée nationale a supprimé le I du présent article , au motif que cette interdiction de la vente à perte est superflue au regard des dispositions de portée générale de l'article L. 420-5 du code de commerce, précité.
A l'initiative du Gouvernement, la commission a également adopté un amendement qui simplifie et clarifie la rédaction du premier alinéa du II en harmonisant l'obligation de ségrégation comptable , sans distinguer le cas des « opérateurs historiques ». Il prévoit ainsi que « toute entreprise exerçant, dans le secteur des jeux et des paris en ligne, une ou plusieurs des activités régies par la présente loi établit, dans sa comptabilité interne, des comptes séparés au titre respectivement des jeux et paris proposés dans le cadre des agréments délivrés au titre de la présente loi et au titre des autres activités de l'entreprise en France et à l'étranger ».
Cet amendement a également précisé l'obligation de transmission des comptes annuels à l'ARJEL, en prévoyant que ceux-ci doivent être certifiés par un commissaire aux comptes et sont transmis après la clôture de chaque exercice.
Lors de l'examen en séance de cet article, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour. A l'initiative de nos collègues députés Jacques Myard et Dominique Caillaud et avec l'avis favorable du Gouvernement, elle a également inséré un III qui prévoit le principe d'une redevance due par les opérateurs agréés de paris hippiques en ligne en contrepartie de la mission d'organisation des courses.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur approuve les obligations introduites par le présent article et la nouvelle rédaction qu'en a proposée l'Assemblée nationale. La suppression du I relatif à l'interdiction du « dumping » ou de la vente à perte est opportune et il convient en la matière de faire référence au droit commun du code de commerce . La création d'une infraction spécifique aux jeux en ligne serait en effet superfétatoire et induirait un risque d'interprétation par a contrario .
Le principe d'une ségrégation comptable des activités est tout à fait logique et est déjà appliqué par les casinos. L'objectif de cette comptabilité séparée est notamment de faciliter le contrôle de l'ARJEL, en particulier sur l'encadrement du TRJ, et de lui permettre de disposer d'une vision consolidée du chiffre d'affaires réalisé en France par type de jeu ou pari autorisé. Pour autant, il ne s'agira pas d'un contrôle de conformité des comptes , qui figurait originellement dans l'article 24 du présent projet de loi mais que l'Assemblée nationale a opportunément supprimé, l'ARJEL n'ayant effectivement ni les moyens ni la légitimité pour l'exercer.
En revanche, la mention d'une redevance due par les opérateurs de paris hippiques en ligne est contestable , au moins sur le plan formel puisqu'elle ne correspond guère au champ du présent article, mais aussi éventuellement sur le fond car les redevances sont en principe établies par voie réglementaire, quoique de nombreuses exceptions existent. Les services rendus et la mission qui constituent la contrepartie de cette redevance doivent également être juridiquement incontestables et notamment respecter les exigences de la Commission européenne en matière d'aides d'Etat.
Votre commission, sur la proposition de votre rapporteur et du Gouvernement a donc décidé de supprimer cette disposition pour la réinsérer au chapitre VII, qui porte sur les dispositions fiscales, dans un article additionnel après l'article 43 du présent projet de loi .
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.