CHAPITRE III BIS - LUTTE CONTRE LA FRAUDE
Sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement de cohérence qui limite le champ de ce chapitre à la lutte contre la fraude. Les dispositions relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux sont en effet essentiellement traitées par l'article 17 A du présent projet de loi, proposé par le Gouvernement et adopté par votre commission.
ARTICLE 12 - Obligations d'information sur les modalités d'accès et d'inscription au site Internet et les moyens d'identification des joueurs
Commentaire : le présent article prévoit que toute entreprise sollicitant l'agrément de l'ARJEL doit communiquer à cette dernière les modalités d'accès et d'inscription au site Internet, les moyens d'identification du joueur (identité, âge et adresse) et de ses moyens de paiement, et garantir que tout nouveau joueur se voit attribuer un compte joueur.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LES INFORMATIONS FOURNIES PAR L'ENTREPRISE QUI SOLLICITE L'AGRÉMENT
Cet article court est important puisqu'il prévoit que toute entreprise sollicitant l'agrément de l'ARJEL doit fournir certaines informations sur les moyens d'identification des joueurs , déterminantes pour le respect des objectifs de sécurité des transactions, de protection des mineurs et de lutte contre la fraude et le blanchiment qui sont au coeur du présent projet de loi. Ces informations contribuent également à garantir l'application du nouveau régime sur le territoire national.
L'entreprise doit ainsi communiquer à l'ARJEL :
1) Les modalités d'accès et d'inscription à son site des joueurs résidant ou séjournant en France . Le futur régime des jeux en ligne répond donc bien à une logique territoriale et non pas nationale puisque sont concernés les joueurs français ou étrangers qui résident en France de façon permanente ou y séjournent à titre temporaire. Seront donc considérés comme tels les joueurs qui disposent d'une adresse postale en France. Les joueurs français qui résident à l'étranger seront en revanche soumis au droit de leur Etat de résidence, pour autant qu'ils ne se soient pas préalablement inscrits en France.
Cette disposition doit être articulée avec l'article 18 du présent projet de loi , qui prévoit que des mesures réglementaires prises par l'ARJEL fixent les conditions de connexion au site comportant la terminaison « .fr » (seule catégorie de site susceptible d'être agréée), et partant, de renvoi automatique à ce site d'un joueur qui se connecterait à un site « .com » du même opérateur.
2) Les moyens permettant à l'opérateur de s'assurer de l'identité de chaque nouveau joueur, de son âge et de son adresse . Il s'agit de conforter l'application territoriale évoquée supra , et surtout de faire obstacle à la participation des mineurs , ainsi que le prévoit l'article 3 du présent projet de loi.
3) Les moyens permettant de garantir l'identification des moyens de paiement du joueur. Ainsi que le prévoit l'exposé des motifs du présent projet de loi, ces moyens de paiement « seront précisés par décret et devront notamment ne pas être anonymisants. Il sera en outre précisé que le versement des gains aux joueurs ne peut être effectué que sur le compte bancaire à partir duquel a été approvisionné le compte du joueur ». La portée concrète du champ des moyens de paiement éligibles a toutefois fait l'objet de débats et a été précisée à l'Assemblée nationale (cf. infra ).
Le second alinéa du présent article dispose que l'entreprise doit également justifier du processus qui permet de garantir qu'un compte de joueur est bien ouvert à tout nouveau joueur avant toute activité de jeu ou de pari. L'ouverture de ce compte implique d'avoir satisfait en amont aux obligations précitées, et tous les moyens de paiement utilisés par le joueur doivent transiter par ce compte personnel , relié au compte bancaire et qui est unique pour chaque site de jeux ou paris.
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Les contrôles susceptibles d'être menés en cas de paiement par carte bancaire Lors de son audition par votre rapporteur, le GIE Cartes bancaires a mis en exergue certaines dispositions permettant d'assortir les paiements par carte bancaire de certains contrôles. Concernant tout d'abord les paiements sur le réseau physique , certains contrôles inhérents aux spécificités du cadre légal des jeux d'argent (interdiction de parier avec une carte de crédit ou d'accepter un enjeu venant d'un mineur) ont ainsi été étudiés en collaboration avec le PMU. La conclusion de ces travaux fut que ces contrôles devaient être effectués par le PMU. Un premier contrat d'acceptation spécifique pour le paiement des enjeux et paris en « face à face » (proximité) a été élaboré en 2004 . Il a vocation à s'appliquer à tous les organismes de jeux dûment autorisés par la loi. Ses spécificités ont notamment trait à l'obligation de respecter la législation pertinente en matière de prise d'enjeux et à la surveillance des paris et enjeux. Les autres particularités sont les suivantes : - la transaction de jeux d'argent peut être reconnue de la banque émettrice via une information particulière dans la transaction ( Merchant Code Category ) ; - chaque paiement fait l'objet d'une demande d'autorisation à l'émetteur. Chaque banque a mis en place sa propre gestion de risque, mais la plupart des banques ne sont techniquement pas en mesure, au moment de la demande d'autorisation, de consulter un fichier qui contiendrait des informations spécifiques telles que l'âge du porteur, l'incapacité juridique, etc. ; - le contrat en paiement de proximité comporte une fonction de remboursement qui est prévue uniquement à des fins d'annulation à la suite d'une erreur de saisie. La clause spécifie bien que cette fonction ne peut en aucun cas être utilisée pour payer un gain. A la demande de la Française des Jeux et du PMU, un contrat d'acceptation CB en règlement d'enjeux et paris sur automate a été élaboré en 2008 . Il a également vocation à s'appliquer à tous les organismes de jeux légalement autorisés. Il existe également un contrat spécifique intitulé « Paiement d'enjeux et paris à distance sécurisé », qui a été validé en décembre 2008 , qui constitue essentiellement une adaptation du contrat standard de paiement à distance sécurisé. Une clause spécifique indique que l'accepteur s'engage à : « Utiliser le Système de Paiement à Distance Sécurisé en s'abstenant de toute activité qui pourrait être pénalement sanctionnée (telle que la mise en péril de mineurs, des actes de pédophilie, des actes de contrefaçon d'oeuvres protégées par un droit de propriété intellectuelle et de moyens de paiement, le non-respect de la protection des données personnelles, des atteintes aux systèmes de traitement automatisé de données, des actes de blanchiment, le non-respect des dispositions relatives aux jeux de hasard, aux courses de chevaux, aux loteries et des dispositions relatives aux conditions d'exercice de professions réglementées ...) ». A titre d'exemple, le PMU procède de la façon suivante pour maîtriser les paris à distance. Il « enrôle » les parieurs et ouvre un compte technique après vérification de l'identité du parieur, de son âge et des justificatifs de domicile. Le compte est alimenté par une transaction par carte bancaire. Les gains sont reversés sur le compte de jeux du parieur et servent à rejouer. En cas de gain important le PMU verse les gains au parieur par chèque et, au dessus d'un certain plafond, fait une déclaration à l'administration fiscale. Le paiement des gains n'est pas réalisé via la carte bancaire . Cette procédure s'avère efficace puisque le taux de fraude serait de 0,028%. Source : GIE Cartes bancaires |
B. UNE PROCÉDURE D'OUVERTURE DE COMPTE INSPIRÉE DE CELLE DES « OPÉRATEURS HISTORIQUES » ACTUELS
La procédure de contrôle des coordonnées du joueur (identité, âge, adresse) et d'ouverture du compte joueur sera vraisemblablement inspirée de celle actuellement mise en oeuvre par la Française des jeux et le PMU pour l'inscription sur leur site Internet respectif. Les étapes seraient ainsi les suivantes :
- le joueur remplit des formalités de préinscription sur le site Internet comportant la terminaison .fr (actuellement .com) : il indique ses nom, prénom, date de naissance, adresse postale, les coordonnées de son compte bancaire, et le cas échéant son numéro de carte bancaire s'il recourt à ce moyen de paiement ;
- l'opérateur crée un compte joueur dont le solde est nul et qui peut être partiellement utilisé. Le joueur peut créditer ce compte (dont le montant plafond, dans le futur régime, sera déterminé par l'ARJEL) et jouer, mais ne peut encaisser ses gains éventuels tant que la procédure d'ouverture du compte n'est pas achevée ;
- le joueur envoie, dans un délai qui sera fixé par le décret prévu à l'article 15 du présent projet de loi, une copie de plusieurs documents attestant des informations fournies lors de la préinscription : pièce d'identité, justificatif de domicile et relevé d'identification bancaire. Le joueur doit également adresser un formulaire d'engagement , daté et signé, certifiant que les informations fournies sont exactes, qu'il est majeur, qu'il accepte les conditions générales de l'offre de jeux et les clauses du contrat, et qu'il refuse ou accepte expressément que ses données personnelles puissent être utilisées à des fins autres que celles nécessaires au contrôle des autorités publiques, soit des fins commerciales ;
- le joueur reçoit enfin un courrier de l'opérateur, qui valide sa préinscription et contient un mot de passe provisoire lui permettant de clore définitivement la procédure lors d'une connexion ultérieure.
II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Indépendamment d'amendements rédactionnels adoptés à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, cet article a été très substantiellement modifié et enrichi par nos collègues députés , tant lors de l'examen par la commission des finances qu'en séance, selon trois axes :
- un renforcement de la sécurité de la procédure d'inscription sur le site de jeux ou paris ;
- l'élargissement du champ des moyens de paiement admissibles ;
- et l'égalisation des conditions de concurrence entre les deux opérateurs aujourd'hui légaux et les futurs opérateurs agréés, selon une procédure appelée communément « remise à zéro des compteurs ».
A. LE RENFORCEMENT DE LA PROCÉDURE D'INSCRIPTION SUR LE SITE
A l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, et avec l'avis favorable du Gouvernement, la commission des finances a étendu le régime d'inscription et d'identification à tout joueur , pour éviter une application réduite aux seuls joueurs résidant ou séjournant en France.
A l'initiative de nos collègues députés Valérie Fourneyron, Jean-Michel Clément et Gérard Bapt, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant que l'opérateur doit s'assurer que le nouveau joueur est une personne physique , en requérant l'entrée d'un code qui permette de limiter les inscriptions effectuées par des robots informatiques.
Compte tenu des pratiques existantes, cette disposition opportune ne relève pas de la « science-fiction » et est nécessaire, en particulier pour les sites de poker en ligne, dans lesquels la participation occulte d'un « robot » - introduit par des « pirates » informatiques et qui peut réaliser des calculs de probabilités - fausse l'équité de l'attribution des gains. Cet amendement incite donc à recourir au test dit de « Turing », désormais très répandu sur Internet et qui consiste à s'assurer qu'une opération est sollicitée par une personne physique, en lui demandant de recopier une série de lettres et/ou de chiffres difficiles à lire car fournis dans une image graphique déformée.
A l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, et avec l'avis favorable du Gouvernement, la commission des finances de l'Assemblée nationale a inséré un nouvel alinéa qui tend à légaliser la procédure actuellement appliquée par le PMU et la Française des jeux et décrite ci-avant.
Il prévoit ainsi que l'opérateur peut proposer au joueur « provisoirement et de manière limitée », des jeux ou paris en ligne avant vérification des éléments d'identification du joueur. La validation du compte joueur et la restitution de l'éventuel solde créditeur de ce compte sont logiquement conditionnées par la vérification de ces éléments et de la majorité du joueur.
Ainsi que cela ressort des débats à l'Assemblée nationale, votre rapporteur rappelle que cette faculté de création d'un compte joueur provisoire ne peut être mise en oeuvre que par les opérateurs dûment agréés par l'ARJEL , et non par ceux qui lui ont transmis leur dossier et sont encore en attente d'agrément. Cela est cohérent avec une autre disposition adoptée par l'Assemblée nationale ( cf. infra ), qui introduit légitimement une discontinuité des fichiers de clientèle pour bien marquer le passage d'une situation d'illégalité à l'agrément.
B. L'ADAPTATION AU NOUVEAU CADRE DES SERVICES DE PAIEMENT ET LE RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
La rédaction initiale du dispositif sur les moyens de paiement avait en réalité été présentée à titre « conservatoire », notamment dans l'attente de la transposition de la directive du 13 novembre 2007 sur les services de paiement . A l'initiative du Gouvernement, et après une première version présentée à la commission des finances, qui l'avait adoptée, l'Assemblée nationale a inséré trois alinéas qui permettent de mieux assurer la lutte contre le blanchiment et d'adapter le régime des jeux en ligne aux récentes évolutions juridiques et pratiques des moyens de paiement. Leurs orientations sont ainsi les suivantes :
1) Encadrer les modalités d'approvisionnement du compte joueur . Il est ainsi précisé que celui-ci ne peut être crédité que par son titulaire au titre des approvisionnements qu'il réalise pour jouer ou parier, ou par l'opérateur qui détient le compte, soit au titre des gains réalisés par le joueur, soit à titre d'offre promotionnelle. Tout versement d'une autre origine ou d'une source inconnue serait, dès lors, suspect .
2) Prévoir la mise en conformité du projet de loi avec la directive précitée sur les services de paiement , qui a été récemment transposée en droit français par une ordonnance du 15 juillet 2009 et crée un nouveau statut d'établissement de paiement, marquant la fin du monopole des établissements de crédit sur les services de paiement. Ces établissements, qui appartiennent à la nouvelle catégorie juridique des prestataires de services de paiement, sont des entités non bancaires soumises à des contraintes financières et organisationnelles allégées par rapport à celles des établissements de crédit.
Les notions de « compte bancaire » et d' « établissement de crédit », qui figuraient dans la première version de l'amendement du Gouvernement, ont donc été remplacées par celles de « compte de paiement » et de « prestataire de services de paiement », conformément à la directive précitée. Il est ainsi prévu que l'approvisionnement d'un compte joueur par son titulaire ne peut être réalisé que par adossement direct à un compte de paiement ouvert auprès d'un tel prestataire . Cet adossement garantit :
- l'identification systématique et au premier euro du titulaire du compte ;
- l'identité de personne entre ce titulaire et le détenteur du compte joueur ;
- l'absence d'espèces dans les échanges entre compte de paiement et compte joueur ;
- et, enfin, la traçabilité des flux vers ou en provenance de ces comptes, axe majeur de la lutte contre la fraude et le blanchiment.
Conformément au principe communautaire de liberté de circulation des capitaux et aux dispositions légales habituelles relatives à la lutte contre la fraude et l'évasion fiscale, ce prestataire doit être établi dans un Etat membre de la Communauté européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen, qui a conclu avec la France une convention fiscale contenant une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales. Au sein des Etats européens, seul le Liechtenstein serait donc exclu.
Les instruments de paiement qui peuvent être utilisés sont ceux mentionnés au chapitre III du titre III du livre premier du code monétaire et financier, soit tous les moyens de paiement à l'exclusion de la monnaie fiduciaire , qui ne garantit naturellement aucune traçabilité, et du chèque , qui présente un potentiel important de fraude.
3) Renforcer la sécurité et la traçabilité du reversement par des avoirs que le joueur détient auprès de l'opérateur, dans la mesure où l'essentiel du risque de blanchiment se situe à cette étape. Ces avoirs ne peuvent être reversés que sur le compte de paiement ouvert au nom du joueur et mentionné supra , et exclusivement par virement pour assurer une meilleure traçabilité des flux. Le reversement par carte bancaire est donc exclu mais il n'est d'ores et déjà pas possible dans le cadre des conventions agréés par le GIE Cartes bancaires (cf. encadré supra ).
C. L'ÉGALISATION DES CONDITIONS DE CONCURRENCE ENTRE OPÉRATEURS
A l'initiative de notre collègue député Nicolas Perruchot et avec l'avis favorable du Gouvernement et de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, la commission des finances a adopté un important amendement qui prévoit une procédure de « remise à zéro » des comptes joueurs pour l'inscription sur les sites Internet de tous les futurs opérateurs qui seront agréés, autres que le PMU et la Française des jeux qui, de fait, opèrent déjà dans la légalité .
Il prévoit ainsi que l'entreprise justifie auprès de l'ARJEL, compte tenu de la date de transmission des documents afférents à l'ouverture du compte joueur, du processus assurant :
- qu'un tel compte est ouvert à tout nouveau joueur ou parieur avant toute activité de jeu ou pari, ce qui permet de s'assurer que les formalités préalables d'inscription et d'identification ont été remplies ;
- et que cette ouverture comme l'approvisionnement initial par son titulaire sont intervenus après la date d'agrément de l'opérateur, afin de garantir la régularité du processus d'ouverture et des bases de clientèle constituées. Concrètement, cette disposition conduira les opérateurs agréés (et antérieurement illégaux) à interrompre les opérations de jeu et transactions des clients résidant en France et à reconstituer la base de clientèle en sollicitant de nouvelles ouvertures de compte joueur sur le site en « .fr ».
Une disposition adoptée par la commission des finances, à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de notre collègue député Jean-François Lamour, puis amendée en séance par notre collègue député Yves Censi, a utilement complété le dispositif en prévoyant que l'ouverture d'un compte joueur (après l'agrément) ne peut être réalisée qu'à l'initiative de son titulaire, à sa demande expresse et à l'exclusion de toute procédure automatique . Il s'agit d'éviter que l'obligation décrite plus haut n'ait qu'une portée formelle par une réinscription automatique des joueurs, sans leur consentement exprès.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. DES OBLIGATIONS DE VÉRIFICATION DÉTERMINANTES POUR LA PROTECTION DE L'ORDRE PUBLIC
Votre rapporteur approuve les obligations figurant dans la rédaction initiale du présent article ainsi que celles opportunément introduites par l'Assemblée nationale, qui tendent à renforcer la sécurité de la procédure d'identification et d'inscription des joueurs et à assurer l'égalité des conditions entre opérateurs légaux et anciens opérateurs illégaux. Elles garantissent ainsi que les nouveaux joueurs sont des personnes physiques et se sont réinscrits volontairement sur le site agréé, tout en octroyant la faculté d'accorder au joueur une inscription provisoire .
Certes la future procédure d'ouverture de compte ne sera pas exempte de failles , puisqu'il sera toujours possible à un joueur mineur de s'identifier sous le nom d'un proche majeur , d'envoyer à l'opérateur une copie des documents de ce dernier (pièce d'identité, justificatif de domicile et relevé d'identification bancaire) et de signer frauduleusement l'engagement correspondant, mais il prendra alors un risque réel (notamment dans l'imitation de la signature).
Des exemples concrets de pages d'accès et de création d'un compte joueur sur les sites des deux opérateurs légaux actuels et de deux des principaux opérateurs illégaux (Betclic et Bwin) figurent en annexe du présent rapport. On constate que les approches ne sont de prime abord guère différenciées et que le duopole ne se montre a priori pas plus « exemplaire » que ses concurrents interdits . Les informations demandées au joueur pour valider l'inscription sont sensiblement les mêmes, l'interdiction aux mineurs est apparente (sauf sur le site de Betclic), il n'est guère fait mention d'une éventuelle assistance aux joueurs en cas d'addiction, et le PMU comme Betclic font état d'une offre promotionnelle dès leur page d'accès, de respectivement 50 euros maximum et 20 euros.
En revanche les perspectives de gain sont inégalement mises en exergue (le site du PMU est à cet égard particulièrement « attractif »), et la Française des jeux et Betclic insistent sur la simplicité de la procédure d'inscription . En outre, le contrôle d'identité est, dans les faits, plus strict chez les opérateurs « historiques » puisqu'il prévoit systématiquement l'envoi d'une copie des documents.
Ces nouvelles obligations ne peuvent cependant être réduites aux seules obligations d'information dues à l'ARJEL en vue d'obtenir son agrément. Si les entreprises candidates doivent effectivement informer l'autorité sur les moyens qu'elles comptent mettre en oeuvre pour remplir ces nouvelles obligations ou facultés, celles-ci ont vocation à n'être appliquées que par les seuls opérateurs agréés. Votre rapporteur considère donc qu'elles doivent à la fois figurer dans le présent article, et par renvoi, dans l'article 17 du présent projet de loi , relatif au respect, par les nouveaux opérateurs, des clauses du cahier des charges et de la procédure de certification.
Sur proposition de votre rapporteur, la commission a cependant adopté un amendement tendant à garantir que le joueur est bien une personne physique non seulement lors de la création de son compte, mais également lors de chaque connexion . L'opération de vérification serait équivalente à celle mise en place lors de la création du compte.
Elle a également adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement rédactionnel et une reformulation , dans le deuxième alinéa du présent article, des conditions permettant la validation du compte joueur et la restitution de l'éventuel solde créditeur en cas d'inscription provisoire.
B. LA TRAÇABILITÉ ET LA FIABILITÉ DES MOYENS DE PAIEMENT
Il est indispensable, s'agissant de transactions liées à un site Internet, d'assurer la fiabilité et la traçabilité des moyens de paiement pour garantir une lutte efficace contre le blanchiment et la fraude , notamment le non-paiement des gains. L'étude précitée du CERT-LEXSI sur la cybercriminalité des jeux en ligne, publiée en juillet 2006, a bien montré toute l'étendue des risques et la diversité des délits en la matière.
A cet égard, le dispositif adopté à l'initiative du Gouvernement a marqué un progrès très sensible tout en assurant la conformité à la directive du 13 novembre 2007 sur les services de paiement. L'adossement direct du compte joueur au compte de paiement, l'admission de tous les moyens de paiement, à l'exclusion des espèces et du chèque, la sécurisation du reversement des avoirs au joueur (exclusivement par virement) constituent des garanties fortes de traçabilité.
Votre rapporteur a été conduit à analyser la question de l'admission des cartes prépayées , qui ne sont pas éligibles en tant qu'elles ne sont pas adossées à un compte de paiement. En dépit de l'intérêt pratique de ces cartes et des garanties apportées par certains établissements émetteurs, ce moyen de paiement n'est pas apparu comme offrant un niveau de sécurité suffisant. Il contribue en effet à réintroduire des espèces dans le système de paiement , donc un risque de blanchiment anonyme (même fractionné en de petits montants), et s'agissant des cartes rechargeables, tend à reporter la responsabilité du contrôle d'identité sur le détaillant, avec de possibles failles.
A contrario , les systèmes de paiement en ligne de type Paypal, qui avaient pu susciter quelques inquiétudes de votre rapporteur, présentent des garanties analogues , voire supérieures s'agissant du contrôle d'identité, au paiement par carte bancaire , telles que :
- l'exigence d'un compte unique par joueur et par opérateur de jeux ;
- l'adossement direct à un compte ou une carte bancaire (donc sans alimentation par des espèces ou une carte de paiement privative), conformément à la nouvelle obligation introduite dans le présent article ;
- des vérifications d'identité conformes aux prescriptions de la « troisième directive » anti-blanchiment ;
- et des contrôle de cohérence entre l'adresse IP ( Internet Protocol ) constatée, le pays de résidence du titulaire du compte Paypal et le lieu d'émission de l'instrument d'approvisionnement du compte.
Grille d'analyse par mode de paiement des
garanties
apportées en matière de lutte contre le blanchiment
et la fraude
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Critère |
Compte de paiement électronique |
Carte prépayée |
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Approvisionnement ou achat |
Carte bancaire et prélèvement sur le compte bancaire |
Espèces dans le réseau des distributeurs ; plus rarement carte bancaire et chèque sur Internet |
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Identification du titulaire |
Oui, au premier euro |
Non |
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Enregistrement du titulaire |
Systématique |
Non |
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Contrôle d'identité |
Automatique au-delà de 2.500 euros de transactions annuelles (Paypal : seuil abaissé à 1.500 euros dans le secteur des jeux) |
Effectué si la valeur faciale de la carte excède 100 ou 150 euros. Rien n'empêche cependant d'acheter de manière fractionnée |
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Maîtrise et traçabilité des flux |
Relativement aisée et exhaustive Flux de compte à compte, tous deux enregistrés |
Théorique et au niveau agrégé |
Source : commission des finances
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
ARTICLE 13 - Obligation d'information relative aux opérations financières
Commentaire : le présent article expose les obligations d'information à la charge de toute entreprise candidate à l'agrément relatives à la transparence des opérations financières qui seront effectuées à partir de son site.
I. LES JUSTIFICATIFS DEVANT ÊTRE APPORTÉS PAR LES ENTREPRISES CANDIDATES À L'AGRÉMENT
A. LES INFORMATIONS RELATIVES AUX MODALITÉS D'ENCAISSEMENT ET DE PAIEMENT EFFECTUÉS À PARTIR DE LEUR SITE
Le premier alinéa du présent article prévoit que tout candidat, en vue d'obtenir l'agrément en tant qu'opérateur de jeux ou de paris en ligne, doit préciser à l'ARJEL les modalités d'encaissement et de paiement des mises et des gains qu'il entend mettre en place à partir de son site Internet .
Ces dispositions doivent être analysées au regard des dispositions de l'article 12 du présent projet de loi, enrichies de manière opportune à l'Assemblée nationale, et qui limitent les moyens de paiement pouvant être utilisés et encadrent les conditions d'ouverture d'un compte joueur.
Ces dispositions sont essentielles afin de garantir la fiabilité et la transparence des opérations financières réalisées à partir du site de l'opérateur, et ainsi mieux assurer la lutte contre le blanchiment d'argent et la fraude.
A titre principal, l'entreprise candidate sera ainsi tenue de :
1) faire état des moyens qu'elle mettra en oeuvre afin de garantir que le compte joueur est approvisionné par son titulaire par le seul moyen des instruments de paiement mentionnés au chapitre III du titre III du livre premier du code monétaire et financier, soit tous les moyens de paiement à l'exclusion de la monnaie fiduciaire, qui ne garantit aucune traçabilité, et du chèque , qui présente un potentiel important de fraude ;
2) informer l'ARJEL de l'identité des prestataires de services de paiement auxquels elle a recourt ;
3) faire état des moyens par lesquels elle s'assurera que les avoirs du joueur auprès de l'opérateur ne peuvent être reversés que par virement et sur un seul compte de paiement ouvert par le joueur , ce qui exclut le reversement par carte bancaire ;
4) justifier auprès de l'ARJEL des moyens par lesquels elle reversera immédiatement sur le compte de paiement du joueur les sommes dont ce dernier a demandé le reversement, automatique ou non.
Le deuxième alinéa précise que le futur opérateur justifie également de la disposition d'un compte ouvert auprès d'un prestataire de services de paiement établi dans un Etat membre de la Communauté européenne , conformément au principe communautaire de liberté de circulation des capitaux.
De la même manière, l'article 12 du présent projet de loi pose cette condition au titulaire d'un compte joueur . Tout compte joueur doit en effet être directement adossé à un compte de paiement ouvert, par son titulaire, auprès d'un prestataire de services de paiement établi dans un Etat membre de la Communauté européenne ou - ce que ne prévoit pas le présent article pour les opérateurs -, un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention contenant une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales. Par parallélisme, votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement tendant à harmoniser cette condition posée aux opérateurs de jeux et aux joueurs.
B. LA JUSTIFICATION DE LEUR CAPACITÉ À FAIRE FACE À LEURS OBLIGATIONS EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LE BLANCHIMENT D'ARGENT
Le troisième alinéa prévoit ensuite que l'entreprise candidate doit justifier de sa capacité à assumer ses responsabilités en matière de lutte contre la fraude et le blanchiment d'argent.
En effet, en application du 9° de l'article L. 561-2 du code monétaire et financier, « les représentants légaux et directeurs responsables de casinos et les groupements, cercles et sociétés organisant des jeux de hasard, des loteries, des paris, des pronostics sportifs ou hippiques » sont assujettis aux obligations relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement des activités terroristes.
Ces obligations, prévues aux sections 2 à 7 du chapitre premier du titre VI du livre V du code monétaire et financier, sont de trois ordres :
1) des obligations de vigilance à l'égard de leur clientèle (articles L. 561-5 à L. 561-14-2 du code monétaire et financier) : identification du client, recueil des informations relatives à l'objet et à la nature de la relation liant le client et l'opérateur, examen attentif des opérations effectuées en veillant à ce qu'elles soient cohérentes avec la connaissance actualisée qu'ils ont de leur client.
L'article L. 561-13 du code monétaire et financier prévoit en outre des dispositions spécifiques pour les opérateurs de jeu légalement autorisés : les casinos sont ainsi tenus de procéder à l'enregistrement des noms et adresses de leurs joueurs lorsque les montants de leurs échanges financiers excèdent un montant fixé par décret ; plus généralement, les opérateurs de jeux sont tenus de s'assurer de l'identité des joueurs gagnant des sommes supérieures à un montant fixé par décret ;
2) des obligations de déclaration à la cellule de renseignement financier nationale (TRACFIN) de toutes les opérations dont ils « savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner » qu'elles participent du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme (articles L. 561-15 à L. 561-22 du code monétaire et financier) ;
3) des obligations enfin en matière de procédures et contrôle interne (articles L. 561-32 à L. 561-35 du code monétaire et financier) : les opérateurs de jeu doivent mettre en place des systèmes d'évaluation et de gestion des risques de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme, assurer la formation et l'information régulières de leurs personnels, veiller à ce que des mesures équivalentes soient appliquées dans leurs filiales et succursales situées à l'étranger.
En application du II de l'article L. 561-36 du code monétaire et financier, le contrôle de ces obligations est assuré, s'agissant notamment des opérateurs de jeux, par des inspections conduites par l'autorité administrative compétente, selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, ce décret est en cours d'examen au Conseil d'Etat. Il devrait prévoir le contrôle de l'activité des actuels opérateurs par le service central des courses et jeux de la direction centrale de la police judiciaire (DCJP) du ministère de l'intérieur.
En cas de manquement constaté aux obligations précitées lors des contrôles effectués par le ministre de l'intérieur, le ministre de l'économie ou le ministre chargé du budget, des sanctions peuvent être prononcées par une commission nationale des sanctions (articles L. 561-37 à L. 561-44 du code monétaire et financier) : avertissement, blâme, interdiction temporaire d'exercice de l'activité pour une durée n'excédant pas cinq ans, retrait de l'agrément ou de la carte professionnelle, sanction pécuniaire.
Pour permettre à l'ARJEL d'apprécier la capacité d'une entreprise candidate à respecter ces obligations, il a été indiqué à votre rapporteur que des formations spécifiques seront proposées à ses agents.
C. LES INFORMATIONS RELATIVES AUX MODALITÉS DE DÉCLARATION ET DE PAIEMENT DES VERSEMENTS DUS AU TITRE DE LEUR ACTIVITÉ
Le cinquième alinéa du présent article précise, quant à lui, que l'entreprise candidate doit également justifier de l'organisation qu'elle entend mettre en place pour assurer la déclaration et le paiement des « versements de toute nature » (prélèvements fiscaux, sociaux, redevances), dus au titre de l'activité pour laquelle elle sollicite l'agrément .
Concrètement, l'opérateur devra fournir son relevé d'identité bancaire (RIB).
Afin d'assurer le recouvrement effectif des prélèvements fiscaux dont sont redevables les opérateurs, le quatrième alinéa du présent article précise que l'entreprise candidate accrédite, s'il a lieu, un représentant fiscal en France selon les modalités offertes par l'article 39 du présent projet de loi.
Celui-ci oblige, en effet, tous les opérateurs, agréés en France mais établis à l'étranger, à désigner un représentant fiscal. Comme cela sera précisé dans le commentaire de l'article 39, le jeu en ligne constitue une prestation dématérialisée et, de ce fait, la majorité des opérateurs agréés devraient exercer par voie de libre prestation de services à partir d'un autre Etat européen, donc sans disposer en France de siège social. En l'absence de structure disposant de la personnalité fiscale en France, ces opérateurs ne sont pas normalement imposables en France, d'où l'obligation posée aux opérateurs établis hors de France de désigner un représentant fiscal.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur approuve ces dispositions essentielles qui participent de la transparence des opérations réalisées à partir du site de l'opérateur, de la lutte contre les activités frauduleuses et de la garantie du recouvrement des prélèvements auxquels sont assujettis les opérateurs.
Elles permettent de donner ainsi un contenu concret aux deux objectifs fixés par l'article premier du présent projet de loi :
- « assurer l'intégrité, la fiabilité et la transparence des opérations de jeu » ;
- « prévenir les activités frauduleuses ou criminelles et le blanchiment d'argent ».
A. DES OBLIGATIONS QUI DOIVENT ÊTRE ÉTENDUES AUX OPÉRATEURS AGRÉÉS
Votre rapporteur estime néanmoins que ces obligations essentielles ne peuvent être réservées au seul dossier d'agrément et ont, au contraire, vocation à être respectées en continu par les opérateurs dès lors qu'ils ont été agréés. Il a certes bien noté, aux termes de l'article 21 du présent projet de loi, que des vérifications seront ensuite renouvelées, tous les ans, sur la base du rapport transmis par chaque opérateur à l'ARJEL et destiné à rendre compte des contrôles réalisés par ce dernier en la matière. Cependant, afin de s'en assurer, votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement à l'article 17 du présent projet de loi, tendant à étendre ces obligations aux opérateurs agréés.
B. UNE APPLICATION EFFECTIVE AUX OPÉRATEURS EN LIGNE ÉTABLIS HORS DE FRANCE ?
Votre rapporteur souhaiterait, par ailleurs, être assuré que les obligations qui pèsent aujourd'hui sur les opérateurs de jeux en matière de lutte contre le blanchiment puissent être effectivement élargies et appliquées aux opérateurs de jeu en ligne établis dans un autre Etat membre de l'Union européenne . En effet, selon les informations recueillies par votre rapporteur, les obligations françaises en la matière sont plus contraignantes que celles imposées par la majorité des autres Etats membres qui n'assujettissent souvent que les casinos en application des obligations communautaires minimales et des recommandations du Groupe d'action financière (GAFI).
Se pose, en outre, la question de l'articulation des compétences en la matière de l'ARJEL, chargée du contrôle des opérateurs en ligne, avec :
- d'une part, celles du service central des courses et jeux de la direction centrale de la police judiciaire qui sera chargé du contrôle du respect des obligations des opérateurs historiques ;
- d'autre part, celles de la commission nationale des sanctions .
Votre commission a adopté un amendement du Gouvernement portant article additionnel avant l'article 17 du présent projet de loi répondant à ces interrogations.
Il a, en outre, proposé à la commission, qui l'a adopté, un amendement de précision rédactionnelle et de cohérence.
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
ARTICLE 14 - Moyens mis en oeuvre pour protéger les données à caractère personnel et la vie privée des joueurs
Commentaire : le présent article prévoit que les entreprises sollicitant un agrément doivent, d'une part, justifier des moyens qu'elles entendent mettre en place afin d'assurer la protection des données à caractère personnel et relatives à la vie privée des joueurs et, d'autre part, mettre en place une procédure de réclamation gratuite.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LA PROTECTION DES DONNÉES À CARACTÈRE PERSONNEL
Le premier alinéa du présent article précise que les entreprises qui sollicitent un agrément en application de l'article 16 du présent projet de loi doivent justifier des dispositifs qu'elles entendent mettre en place afin de protéger les données à caractère personnel qu'elles seront amenées à recueillir auprès des joueurs, ainsi que la vie privée de ces derniers .
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, ces dispositifs recouvrent notamment :
- l'obligation imposée aux opérateurs, en application de l'article 15 du présent projet de loi, de faire état des modalités suivant lesquelles ils recueilleront le consentement exprès du joueur afin que les données personnelles le concernant puissent faire l'objet d'utilisations autres que celles nécessaires au contrôle des autorités publiques ;
- les dispositions des articles 39 et 40 de la loi n° 78-17 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés qui imposent aux opérateurs d'informer le joueur de son droit d'accès et de rectification des données personnelles le concernant ;
- et, de façon plus générale, les mécanismes de sécurisation des procédures d'inscription et de connexion sur le site de l'opérateur, les mécanismes de sécurisation et de confidentialité des procédures de paiement en ligne ou encore les mesures prises pour garantir qu'un nombre limité d'agents de l'opérateur puissent accéder à ces données.
B. LA MISE EN PLACE D'UNE PROCÉDURE DE RÉCLAMATION GRATUITE
Le second alinéa du présent article dispose en outre que les entreprises qui sollicitent un agrément doivent également proposer une procédure de réclamation gratuite .
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, cette procédure est destinée à répondre à deux types de litiges :
- un litige ayant trait aux opérations de jeu : l'issue d'un événement hippique ou sportif support d'un pari ou la régularité d'une partie de poker ;
- un litige sur les transferts financiers associés : le montant d'une somme engagée par le joueur ou le montant d'un gain auquel le joueur ou le parieur pense avoir droit.
Aucune obligation précise ne pèse sur les opérateurs quant aux modalités concrètes de réclamation proposées aux joueurs. Néanmoins les opérateurs seront incités à mettre à la disposition des joueurs un formulaire de réclamation en ligne précis et devront s'engager à répondre à ces réclamations dans un délai déterminé, par le biais d'une assistance accessible à partir de leur site ou d'un accueil téléphonique.
L'article 15 du présent article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent article.
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L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur approuve les mesures proposées par le présent article. Plusieurs dispositions du présent projet de loi imposent en effet aux opérateurs de recueillir auprès des joueurs des informations à caractère personnel afin notamment de remplir leurs obligations en matière de traçabilité et de lutte contre la fraude et le blanchiment d'argent. Les dispositions du présent article, de même que de nombreuses autres dispersées dans le présent projet de loi (aux articles 15, 20 et 29), constituent une contrepartie nécessaire à ces obligations et à la protection de la vie privée des joueurs, ceci d'autant plus que l'article 22 du présent projet de loi prévoit l'archivage de certaines de ces données.
En particulier, le présent article répond aux obligations posées par l'article 34 de la loi précitée du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à savoir que : « Le responsable du traitement est tenu de prendre toutes précautions utiles, au regard de la nature des données et des risques présentés par le traitement, pour préserver la sécurité des données et, notamment, empêcher qu'elles soient déformées, endommagées, ou que des tiers non autorisés y aient accès ».
Votre commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement tendant à spécifier cette référence à la loi « Informatique et libertés » dans le présent article.
De façon plus générale, il rappelle que si la présente loi ne requiert pas, avant son entrée en vigueur, l'avis de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) - celle-ci ne créant pas de fichiers automatisés de données -, en revanche, différents décrets d'application nécessiteront une consultation de cette dernière. La CNIL a, par ailleurs, été consultée sur l'avant-projet de loi.
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
ARTICLE 15 - Définition du cahier des charges précisant les obligations posées aux entreprises candidates à l'agrément
Commentaire : le présent article prévoit que les obligations prévues aux chapitres III et III bis du présent projet de loi et incombant aux entreprises sollicitant un agrément sont précisées au sein d'un cahier des charges dont les clauses sont approuvées par un décret en Conseil d'Etat.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article confie au pouvoir réglementaire le soin de préciser, au sein d'un cahier des charges, dont les clauses sont approuvées par un décret en Conseil d'Etat, les obligations imposées aux entreprises sollicitant un agrément définies aux articles 10 à 14 du présent projet de loi, ainsi que leurs modalités de contrôle.
Il est précisé qu'un cahier des charges est élaboré spécifiquement pour chaque catégorie de jeux ou de paris.
Le décret mentionné dans le présent article précisera également les conditions de recueil du consentement des joueurs quant à l'utilisation des données personnelles les concernant à des fins autres que de contrôle par la puissance publique. La directive communautaire 95/46 du 24 octobre 1995 prévoit en la matière que le consentement doit être une manifestation de volonté libre, spécifique et informée par laquelle la personne concernée accepte que des données personnelles la concernant fassent l'objet d'un traitement.
II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur, un amendement de clarification rédactionnelle tendant à préciser :
- d'une part, qu'un décret en Conseil d'Etat définit les obligations prévues aux articles 10 à 14 du présent projet de loi, ainsi que les conditions de recueil du consentement des joueurs quant à l'utilisation des données personnelles les concernant à des fins autres que de contrôle par la puissance publique ;
- d'autre part, que les éléments constitutifs de la demande d'agrément sont établis par un cahier des charges approuvé par le ministre de l'intérieur, le ministre chargé du budget, le ministre chargé de l'agriculture et le ministre chargé des sports, sur proposition de l'ARJEL.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur approuve les dispositions du présent article et la clarification rédactionnelle opportune de la commission des finances de l'Assemblée nationale.
Il semble, en effet, à votre rapporteur que les dispositions des articles 10 à 14 sont suffisamment précises pour que l'ARJEL rédige, sur cette base, un cahier des charges qui sera ensuite arrêté par les ministres concernés. Le cahier des charges pourra ainsi fixer la liste des informations que les entreprises sollicitant un agrément doivent fournir à l'ARJEL, de même que les pièces justificatives qui devront être jointes au dossier d'agrément.
S'agissant de la suppression de la mention selon laquelle un cahier des charges doit être élaboré par type de jeu et de pari, elle semble se justifier dans la mesure où les éléments constitutifs de la demande d'agrément seront les mêmes pour tous les candidats. Les éléments de différenciation viendront, en revanche, des réponses apportées par les opérateurs sollicitant l'agrément.
Le décret en Conseil d'Etat prévu par le présent article devant indiquer les conditions de recueil du consentement des joueurs quant à l'utilisation des données personnelles les concernant à des fins autres que de contrôle, votre rapporteur avait souhaité préciser que ce décret est pris après consultation de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Cependant, ce décret portant également sur des dispositions ne nécessitant pas un avis de la CNIL, et le Gouvernement s'étant engagé à veiller, pour celles concernées, au respect de la loi « Informatique et libertés », votre rapporteur a retiré son amendement.
Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.