ANNEXE 2 - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
- Nathalie NIKITENKO , conseillère au secrétariat général aux affaires européennes ;
- Laure LAZARD-HOLLY et Jean-Claude BRUNET , conseillers au cabinet du ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville ;
- Séverine PICARD , conseillère juridique de la Confédération européenne des syndicats.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 2 décembre 2009 sous la présidence de Muguette Dini, présidente, la commission a examiné le rapport de Marc Laménie sur la proposition de résolution européenne n° 66 (2009-2010) présentée par Richard Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, en application de l'article 73 quinquies du Règlement du Sénat, portant sur le respect du droit à l'action collective et des droits syndicaux en Europe dans le cadre du détachement de travailleurs , dans le texte n° 117 (2009-2010) transmis par la commission des affaires européennes.
Marc Laménie , rapporteur, a indiqué que la proposition de résolution, déposée par les membres du groupe socialiste, sera examinée en séance publique le 10 décembre prochain. Elle a été transmise à la commission sans modification par la commission des affaires européennes.
Cette proposition de résolution ne porte pas seulement, en fait, sur le droit syndical mais, plus généralement, sur la protection des salariés en cas de détachement transfrontalier et sur le risque de dumping social en Europe.
Son objet est de revenir sur trois arrêts importants de la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE), rendus en 2007 et en 2008, et qui ont suscité une certaine inquiétude dans les milieux syndicaux. Ces arrêts ont précisé l'interprétation de la directive du 16 décembre 1996 relative au détachement des travailleurs, en opérant une conciliation entre le droit à l'action collective reconnu aux syndicats et les libertés économiques accordées aux entreprises.
Il faut rappeler qu'une entreprise qui remporte un marché de prestations de services dans un autre Etat membre de l'Union européenne est souvent amenée à détacher temporairement des salariés pour exécuter cette prestation. La question est alors de savoir quel est le droit applicable aux salariés détachés. La directive de 1996 y a répondu en dressant la liste des matières pour lesquelles c'est le droit de l'Etat d'accueil qui s'applique, en l'occurrence les règles relatives à la durée maximale du travail et au temps de repos, à la durée minimale des congés payés, au salaire minimum, à la sécurité, la santé et l'hygiène au travail, aux mesures protectrices des femmes enceintes, des jeunes mères, des enfants et des jeunes travailleurs et à l'interdiction des discriminations. Cette liste peut être complétée, à l'initiative des Etats, par des dispositions d'ordre public.
Les règles visées doivent résulter de dispositions législatives, réglementaires ou administratives ou de conventions collectives d'application générale. A titre d'illustration, un salarié détaché en France bénéficiera obligatoirement du Smic ; s'il travaille dans une branche où le salaire minimum conventionnel est supérieur au Smic, c'est ce salaire conventionnel qui devra lui être versé. Ces dispositions protectrices visent à prévenir le risque de dumping social en Europe. La concurrence entre entreprises doit s'exercer au niveau de la qualité du service fourni ou des délais d'exécution, mais pas au niveau des salaires.
Si la directive a globalement atteint son objectif, la CJCE en a donné une interprétation restrictive qui a posé un problème dans certains Etats membres, notamment en Allemagne et en Suède, où la négociation collective est très décentralisée.
Elle a ainsi considéré, dans les arrêts « Laval » et « Rüffert », qui datent de 2007 et de 2008, que la directive définit des « règles impératives de protection minimale », que les Etats membres ne peuvent compléter sans apporter une restriction injustifiée à la liberté de prestation de service.
Ainsi, dans la première affaire, des syndicats suédois avaient tenté de contraindre une entreprise du bâtiment lettone à appliquer aux salariés qu'elle avait détachés en Suède une convention collective couvrant une partie seulement de ce secteur. La CJCE a estimé que les actions menées par ces syndicats n'étaient pas compatibles avec la liberté de prestation de service, dans la mesure où elles visaient à imposer à l'entreprise le respect de règles sociales ne figurant pas dans une convention collective d'application générale.
Dans la seconde affaire, le Land de Basse-Saxe, en Allemagne, avait exigé que toutes les entreprises qui remportent un marché public s'engagent à appliquer une convention collective déterminée. Là encore, la Cour de justice a considéré que cette pratique était contraire à la liberté de prestation de services, dans la mesure où la convention collective ne s'appliquait pas à toutes les entreprises du secteur.
Les arrêts « Laval » et « Viking » ont ensuite précisé dans quelles conditions une action syndicale destinée à défendre les droits des salariés est compatible avec les libertés économiques garanties par le droit communautaire.
Selon la CJCE, le droit pour un syndicat de mener une action collective est un droit fondamental : toutefois, l'exercice de ce droit fondamental doit être concilié avec les droits protégés par les traités communautaires et être conforme au principe de proportionnalité.
En conséquence, les restrictions qui peuvent être légitimement apportées aux libertés économiques garanties par les traités communautaires doivent répondre à certaines conditions :
- elles doivent poursuivre un objectif légitime compatible avec les traités et se justifier par des raisons impérieuses d'intérêt général ;
- elles doivent être de nature à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre.
Ces conditions peuvent, certes, paraître rigoureuses. Cependant, la Cour considère que la protection des travailleurs de l'Etat d'accueil contre une pratique de dumping social constitue un motif impérieux d'intérêt général.
Ainsi, elle a admis, dans l'affaire « Viking », que des syndicats finlandais avaient pu déclencher une grève pour dissuader une entreprise de transports maritimes d'immatriculer un de ses navires en Estonie, ce qui aurait eu pour effet de soustraire l'équipage à l'application du droit social finlandais. Elle a laissé le soin à la juridiction nationale de déterminer si les conditions de travail et d'emploi des salariés étaient réellement menacées mais, dans l'affirmative, la grève lancée par les syndicats pour dissuader leur employeur de s'établir en Estonie aurait apporté une restriction justifiée à la liberté d'établissement.
Ces arrêts ont néanmoins suscité l'inquiétude de la confédération européenne des syndicats (CES), qui y a vu une atteinte au droit fondamental des syndicats à l'action collective.
La proposition de résolution du groupe socialiste exprime la même préoccupation : elle critique une forme de primauté donnée aux droits économiques sur le droit à l'action collective et s'inquiète du risque de dumping social résultant de l'interprétation stricte des termes de la directive. Elle condamne l'introduction d'un critère de proportionnalité pour évaluer l'action des syndicats. Elle appelle à une révision de la directive de 1996 et à un renforcement des moyens de contrôle, ainsi qu'à l'inclusion, dans les traités, d'une clause de progrès social.
Marc Laménie , rapporteur, a dit partager certaines des observations formulées par la commission des affaires européennes sur la proposition de résolution.
Est-il, d'abord, opportun de demander une révision de la directive sur le détachement de travailleurs ? Cette solution semble, à première vue, la mieux à même de renforcer la protection des travailleurs. Toutefois, il est peu probable qu'une renégociation aboutisse à un renforcement des droits des salariés, les Etats où les salaires sont les plus faibles n'ayant guère intérêt à s'engager sur cette voie. En outre, les Etats membres concernés par les trois affaires ne réclament pas une révision de la directive : ils ont plutôt choisi d'adapter leurs règles de droit interne pour tirer les conséquences de la jurisprudence communautaire. En revanche, il serait envisageable de compléter la directive par un règlement d'application, qui préciserait son interprétation, et de renforcer les moyens de contrôle.
Sur la question du droit syndical, on peut juger un peu excessive l'affirmation selon laquelle une hiérarchie des normes aurait été établie au détriment des syndicats et au profit de la liberté économique des entreprises. En réalité, la CJCE invite à opérer une conciliation entre ces différents droits et libertés.
En ce qui concerne le principe de proportionnalité, il reste à apprécier l'application qu'il trouvera en droit français. S'il consiste simplement à sanctionner l'abus du droit de grève ou le comportement fautif des grévistes, il est compatible avec notre droit national.
Les signataires de la proposition de résolution suggèrent enfin d'insérer une clause de progrès social dans le traité de Lisbonne, afin d'affirmer la supériorité des droits sociaux fondamentaux sur les libertés économiques. Ce traité est finalement entré en vigueur le 1er décembre 2009, au terme d'un long processus de ratification, et il est douteux que sa modification soit envisagée par les Etats membres avant plusieurs années. Il ne peut donc s'agir là que d'un objectif de long terme. En tout état de cause, l'article 3 du traité sur l'Union européenne consacre déjà avec force la finalité sociale de la construction européenne. Cette base juridique devrait suffire à assurer un équilibre entre les libertés économiques et la protection des droits sociaux.
En conclusion, Marc Laménie , rapporteur, a proposé, conformément à l'accord politique passé entre les groupes au sujet de l'examen des textes inscrits à l'ordre du jour du Sénat sur proposition d'un groupe d'opposition, de ne pas modifier la proposition de résolution, afin qu'elle soit débattue, en séance publique, dans la rédaction voulue par ses auteurs. Lors d'une prochaine réunion, la commission examinera les amendements à la proposition de résolution qui seraient éventuellement déposés avant son examen en séance publique.
Muguette Dini , présidente, a précisé le choix ouvert à la commission ; si elle adopte la proposition de résolution, le texte deviendra celui de la commission ; sinon, le texte examiné en séance publique sera celui déposé par ses auteurs, ce qui n'empêchera pas les membres de la commission de proposer de l'amender, cette seconde solution paraissant, en l'espèce, préférable.
Alain Vasselle a jugé, comme le rapporteur, excessif de considérer que la Cour de justice fait prévaloir la liberté économique des entreprises au détriment des droits des travailleurs et il a souhaité que la proposition de résolution puisse être amendée sur ce point.
Muguette Dini , présidente, a rappelé que la proposition du rapporteur de ne pas adopter le texte laisse toute latitude - y compris à la commission elle-même - de déposer des amendements sur ce point en vue de l'examen du texte en séance publique.
Isabelle Debré s'est interrogée sur le souhait des auteurs de la proposition de résolution d'insérer dans le traité de Lisbonne une clause de progrès social. Ne se satisfont-ils pas des dispositions, rappelées par le rapporteur, qui figurent déjà dans le traité ? Comment, d'ailleurs, rédiger cette clause, ce qui exigerait une définition juridique de la notion de progrès social ?
Marc Laménie , rapporteur, a dit partager ces interrogations. Il a par ailleurs réitéré l'expression de ses doutes sur l'éventualité d'une révision prochaine du traité et rappelé la difficulté d'obtenir un accord unanime des Etats membres pour modifier les traités.
André Villiers a remarqué que, bien que les directives communautaires inspirent très largement le droit national, on observe, dans le domaine social, une juxtaposition de règles nationales. La proposition de résolution traite du problème des travailleurs détachés, mais ce n'est pas le seul qui se pose en matière de liberté de circulation ou de concurrence. Ainsi, l'actualité donne en France, dans le secteur des transports routiers, un nouvel exemple des problèmes posés par la différence des législations sociales nationales, qui a permis de créer des situations de dumping social, au profit d'abord des pays du sud de l'Europe puis, aujourd'hui, des nouveaux Etats membres situés en Europe orientale. Il serait certainement nécessaire de parvenir à une uniformisation des réglementations nationales mais, comme l'a souligné le rapporteur, il s'agit là d'un objectif de long terme.
Raymonde Le Texier a estimé qu'il serait intéressant qu'un accord existe au sein du Sénat pour affirmer que l'Union européenne ne doit pas servir de prétexte à un nivellement par le bas des droits des travailleurs et que la concurrence doit jouer au bénéfice de la qualité des savoir-faire, et non au détriment du niveau des salaires et de la protection sociale. La crise a fait progresser de 80 % le chômage en Europe et il est de l'intérêt de tous que les textes communautaires protègent l'ensemble des travailleurs.
Annie David a rappelé qu'un million de salariés sont concernés par les détachements transfrontaliers. Il y a donc de véritables risques de dumping social dans des secteurs comme les transports ou le bâtiment : le fameux exemple du « plombier polonais » n'est pas uniquement anecdotique. Le respect des salariés, des droits syndicaux, la lutte contre le dumping social ont donc un sens, et l'opposition à la Constitution européenne ou au traité de Lisbonne se fondait principalement sur la crainte que leur application ne se traduise par une révision à la baisse des garanties offertes aux travailleurs. Le traité de Lisbonne favorise la libre circulation des biens et des capitaux au détriment des femmes et des hommes qui travaillent. Il est donc utile de soutenir la proposition de résolution, dont on pourrait cependant souhaiter qu'elle soit plus exigeante sur la question des droits des salariés.
Françoise Henneron a observé que, dans le domaine des transports routiers, la divergence des règles nationales en matière de durée des temps de conduite et de conditions de travail porte atteinte à l'égalité de concurrence mais aussi à la sécurité routière.
Marc Laménie , rapporteur, a relevé qu'en dépit du sujet très technique sur lequel elle porte, la proposition de résolution aborde en effet toutes les questions relatives à l'harmonisation de la protection sociale et des droits des salariés, sur lesquelles son examen en séance publique permettra de débattre.
Annie Jarraud-Vergnolle a demandé quel est le droit applicable lorsqu'une entreprise française fait travailler dans un pays étranger des salariés de plusieurs nationalités.
Elle s'est aussi interrogée sur les conditions dans lesquelles la charte européenne des droits fondamentaux pourra être appliquée et interprétée par la CJCE. Sa portée ne sera-t-elle pas affaiblie par les exceptions accordées à certains Etats membres ?
Elle a enfin rappelé que le Parlement européen a adopté, le 22 octobre 2008, une résolution soulignant les lacunes et les incohérences de la législation communautaire et demandant à la Commission européenne d'élaborer des propositions permettant de prévenir des difficultés d'interprétation.
Marc Laménie , rapporteur, a précisé que le droit du pays d'origine s'applique s'il est plus favorable que celui du pays de détachement et que, pour les salariés non détachés, le droit applicable est celui de leur lieu de travail.
René Teulade a évoqué l'exemple d'une entreprise qui avait développé des activités en Europe orientale et avait proposé à des salariés français d'y travailler pour le même salaire que celui des employés recrutés localement.
A l'issue de cette discussion et avant que la commission ne se prononce sur la proposition de résolution, Muguette Dini , présidente, a expliqué que celle-ci est inscrite en séance publique au titre de l'ordre du jour réservé au groupe socialiste. Dans ce cas, comme l'a rappelé le rapporteur, le texte examiné en séance doit être celui de la version initialement déposée par ses auteurs. Deux moyens permettent d'aboutir à cette situation :
- soit la commission adopte sans modification le texte, qui devient alors celui de la commission ;
- soit, conformément à l'article 42 de la Constitution et au deuxième alinéa de l'article 42-6 du Règlement du Sénat, la commission n'adopte pas de texte et le débat s'engagera, en séance publique, sur le texte de la proposition dans la rédaction soumise à la commission.
Cette seconde option, proposée par le rapporteur, semble bien adaptée à une proposition de résolution européenne et présente l'avantage de permettre ensuite à la commission de déposer des amendements pour la séance publique.
Isabelle Debré a souhaité savoir pourquoi il est exclu que la commission rejette la proposition.
Muguette Dini , présidente, a expliqué que, dans ce cas, le texte initial ne pourrait pas venir en séance publique, ce qui serait contraire à l'accord politique conclu entre les présidents de groupe afin de permettre l'examen de propositions émanant de l'opposition.
Isabelle Debré a dit comprendre cette préoccupation, mais s'est interrogée sur une procédure qui conduit à avoir des débats identiques en commission puis en séance publique.
Muguette Dini , présidente, a fait valoir que ce cas de figure se présente pour l'ensemble des textes et que cette procédure a pour objectif de respecter l'esprit de la réforme de la Constitution et de celle du Règlement du Sénat.
Annie Jarraud-Vergnolle a soutenu l'intérêt de procéder de la sorte : en l'absence de débat en séance publique, les auteurs de la proposition n'auraient pas la possibilité de la présenter et de la défendre.
Annie David a fait observer à son tour que le rejet, par les commissions, des propositions de loi ou de résolution de l'opposition aurait pour effet d'empêcher leur examen en séance publique lors des semaines d'initiative parlementaire.
Raymonde Le Texier a fait remarquer que la question posée par Isabelle Debré a l'intérêt de mettre en évidence l'aspect quelque peu artificiel du fonctionnement démocratique.
A l'inverse, Muguette Dini , présidente, a estimé que l'objectif de permettre la discussion des propositions de l'opposition en séance publique répond à un vrai souci démocratique.
Alain Vasselle a regretté que la méthode retenue prive la séance publique de la vision du rapporteur, qui a mené une étude approfondie du sujet et acquis une expertise. Ne serait-il pas intéressant que le rapporteur puisse présenter, dès le stade de son rapport en commission, des propositions d'amendements, même de manière informelle ?
Jacky Le Menn a estimé que le débat en commission n'ôte pas son intérêt au débat en séance publique. La réunion de commission ne permet pas en effet d'épuiser toutes les questions comme celle, soulevée par Isabelle Debré, de la notion de progrès social et de sa traduction juridique. Peut-être la majorité du Sénat finira-t-elle par être convaincue du bien-fondé de cette proposition de résolution au terme de sa discussion.
A l'issue de ce débat, la commission, suivant les propositions de son rapporteur, a décidé de ne pas établir de texte pour la proposition de résolution européenne. En conséquence, le débat portera, en séance publique, sur le texte tel que déposé par ses auteurs.