N° 101
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2010 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Seconde partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 33
VILLE ET LOGEMENT
Rapporteur spécial : M. Philippe DALLIER
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360
Sénat : 100 (2009-2010)
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Au 10 octobre 2009 , date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, seules 41,3 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial. Ce pourcentage est passé à 99,4 % le 23 octobre 2009. |
I. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. APERÇU GÉNÉRAL DE LA MISSION
1. Les emplois
La mission « Ville et logement » représente en 2010, 3.520 emplois autorisés en équivalent temps plein travaillé (ETPT) ainsi répartis :
- 3.101 ETPT gérés par le ministère de l'écologie ;
- 419 ETPT gérés par le ministère du travail 1 ( * ) .
Les crédits du titre 2 correspondant à ces emplois sont inscrits directement 2 ( * ) :
- au programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », pour un montant de 162,87 millions d'euros ;
- au programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », pour un montant de 27,51 millions d'euros.
Il convient d'y ajouter les emplois des quatre principaux opérateurs agissant dans le cadre de la mission : l'agence nationale de l'habitat (ANAH), l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé).
Tableau des emplois des opérateurs de la mission « Ville et logement »
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Opérateur |
Emplois 2008 |
Emplois 2009 |
Emplois 2010 |
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ANAH |
132 |
143 |
123 |
|
ANRU |
74 |
81 |
86 |
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CGLLS |
26 |
29 |
30 |
|
ACSE |
313 |
263 |
121 |
Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances pour 2010
La diminution des effectifs de l'Acsé est liée à la création d'un nouvel opérateur chargé des politiques d'immigration, l'Office français de l'immigration et de l'intégration, dont la mise en place effective a eu lieu en 2009.
Celle des effectifs de l'ANAH résulte de la réorganisation de ses services. 20 ETP sont transférés du plafond d'emploi de l'opérateur au plafond d'emploi du programme 217. Ce transfert traduit l'évolution du pilotage régional de la politique de l'habitat privé, auparavant assuré par l'ANAH au moyen de ses délégués régionaux et désormais pris en charge par le préfet de région.
2. Les dépenses fiscales
Les dépenses fiscales liées à la mission « Ville et logement » sont pour leur quasi-totalité rattachées au programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » 3 ( * ) .
Elles s'élèvent à plus de 11 milliards d'euros , en progression de 8 % par rapport à 2009.
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Dépenses fiscales de la mission ville et logement |
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(en millions d'euros) |
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2009 |
2010 |
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Programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » |
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Impôts d'Etat |
15 |
30 |
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Impôts locaux, pris en charge par l'Etat |
102 |
27 |
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Programme 109 « Aide à l'accès au logement » |
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Impôts d'Etat |
37 |
37 |
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Programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » |
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Impôts d'Etat |
10.427 |
11.325 |
|
Impôts locaux, pris en charge par l'Etat |
23 |
24 |
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Programme 147 « Politique de la ville » |
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Impôts d'Etat |
238 |
246 |
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Impôts locaux, pris en charge par l'Etat |
155 |
- |
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Total |
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Impôts d'Etat |
10.717 |
11.638 |
|
Impôts locaux, pris en charge par l'Etat |
280 |
206 |
Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances pour 2010
La diminution notable de l'estimation de la dépense fiscale sur impôts locaux rattachée au programme 177 est la conséquence de la décision de ne pas appliquer aux titulaires du revenu de solidarité active (RSA) l'exonération systématique de taxe d'habitation qui bénéficiait aux titulaires du RMI, mais d'introduire des conditions de revenus.
S'agissant des dépenses fiscales rattachées à la politique de la ville, elles concernent pour l'essentiel les exonérations d'impôt sur les sociétés et les exonérations de taxes locales (taxe professionnelle et taxe foncière sur les propriétés bâties) compensées par l'Etat applicables dans les zones franches urbaines .
En conséquence, leur estimation est très dépendante des dispositions qui seront votées dans le cadre de l'examen de la réforme de la taxe professionnelle , incluse dans l'article 2 du présent projet de loi de finances.
A cet égard, votre rapporteur spécial se félicite de l'accord de vue qui s'est dégagé entre l'Assemblée nationale et le Sénat sur le maintien, dans leur ampleur actuelle, des mécanismes fiscaux de soutien aux zones prioritaires de la politique de la ville.
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Les exonérations fiscales « géographiques » dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle « Un second élément important de la nouvelle imposition locale des entreprises est l'évolution des régimes d'exonération d'aménagement du territoire (zones franches globales d'activité des DOM, ZFU, ZRR, BER, etc...). Sur ce point, l'article 2 retient deux options qui ne sont pas pleinement satisfaisantes. La première est de proposer, à l'occasion de la réforme, un réexamen d'ensemble de ces dispositifs en vue de leur harmonisation et de leur rationalisation par la création d'un article unique regroupant et soumettant à des règles communes douze régimes d'exonération aujourd'hui indépendants. L'objectif poursuivi est évidemment louable mais il conduit mécaniquement à des modifications substantielles de l'état du droit. Compte tenu de l'ampleur de la réforme proposée par l'article 2, les conditions d'un examen parlementaire sérieux de ces modifications ne semblent pas réunies. Il est donc proposé, à titre conservatoire, de maintenir l'état du droit en renvoyant la réorganisation proposée des exonérations zonées à une date ultérieure. La seconde option insatisfaisante retenue par l'article 2 s'agissant des exonérations zonées est de limiter leur application à la seule cotisation locale d'activité, qui représente environ un tiers de la nouvelle imposition économique locale. Il en découle deux conséquences : - l'alourdissement, à l'occasion de la réforme, de l'imposition des entreprises actuellement bénéficiaires d'une exonération de taxe professionnelle et qui seraient demain soumises à la cotisation complémentaire dans les conditions de droit commun ; - la forte diminution de l'avantage fiscal relatif des zones concernées au détriment de l'aménagement du territoire. Ces conséquences, qui ne sont pas acceptables, découlent mécaniquement des choix opérés s'agissant de la répartition locale de la cotisation complémentaire qui n'est : - ni affectée à l'échelon communal, ce qui interdit le maintien au titre de cet impôt des exonérations communales facultatives, - ni adossée à une localisation de l'assiette, ce qui interdit plus généralement la prise en compte de tout zonage. » Source : Rapport sur le projet de loi de finances pour 2010 (Assemblée nationale - Commission des finances - n° 1967 Tome II). |
On relèvera par ailleurs que l'énumération des mesures fiscales à destination de la politique de la ville n'est pas uniforme. Celle qui figure dans le document de politique transversale « ville » est moins complète que celle du projet annuel de performances de la mission « Ville et logement ».
Elle se limite, en effet, aux seules dispositions applicables en ZFU et exclut les exonérations en faveur des établissements existants ou créées dans les zones de redynamisation urbaine (ZRU) ainsi que les abattements de taxe foncière en faveur des immeubles en zones urbaines sensibles.
3. Les crédits budgétaires
La mission « Ville et logement » représente, en termes de crédits budgétaires, 7.705 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 7.810 millions d'euros de crédits de paiement 4 ( * ) . Ces crédits sont, à périmètre constant, en hausse respectivement de 3,5 % en autorisations d'engagement et de 4,5 % en crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2009.
Evolution, à structure 2010, des crédits de la mission
(en euros)
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AE |
CP |
|||||
|
LFI 2009
|
PLF 2010 |
Evolution |
LFI 2009
|
PLF 2010 |
Evolution |
|
|
Total Mission Ville et logement |
7 441 312 469 |
7 705 258 214 |
3,5% |
7 473 192 469 |
7 810 938 214 |
4,5% |
|
Programme Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables |
1 118 783 978 |
1 099 410 050 |
-1,7% |
1 118 783 978 |
1 099 410 050 |
-1,7% |
|
Programme Aide à l'accès au logement |
4 945 372 500 |
5 369 700 000 |
8,6% |
4 945 372 500 |
5 369 700 000 |
8,6% |
|
Programme Développement et amélioration de l'offre de logement |
607 583 421 |
514 825 300 |
-15,3% |
614 463 421 |
633 505 300 |
3,1% |
|
Programme Politique de la ville |
769 572 570 |
721 322 864 |
-6,3% |
794 572 570 |
708 322 864 |
-10,9% |
Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances pour 2010
Cette évolution est imputable pour sa quasi-totalité à la progression de la masse des aides personnelles au logement . La mission bénéficie cependant également d'une dotation supplémentaire de 130 millions d'euros par rapport au plafond défini par la loi d'orientation triennale des finances publiques 2009-2011, qui permet d'augmenter les crédits pour la construction de logements locatifs sociaux.
L'examen du projet de budget de la mission ville et logement pour 2010 doit en outre prendre en considération les moyens mis en oeuvre par le plan de relance , annoncé le 4 décembre 2008 par le Président de la République.
Le programme 317 « Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité » de la mission « Plan de relance de l'économie » a été, en effet, largement orienté vers un soutien du secteur du bâtiment et des travaux publics.
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Répartition initiale, par actions, des crédits du plan de relance hors mesures du projet de loi de finances pour 2010 |
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(en euros) |
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Action |
2009 |
2010 |
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|
autorisations d'engagement |
crédits de paiement |
crédits de paiement |
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|
01. Soutien à la construction et à l'accession sociale |
390 000 000 |
210 000 000 |
80.000.000 |
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02. Accélération de la rénovation urbaine |
350 000 000 |
200 000 000 |
0 |
|
03. Lutte contre l'habitat indigne et rénovation thermique du parc privé |
200 000 000 |
133 000 000 |
67.000.000 |
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04. Hébergement et structures d'accueil |
217 000 000 |
217 000 000 |
|
|
Total |
1 157 000 000 |
760 000 000 |
147.000.000 |
Source : première loi de finances rectificative pour 2009 (n° 2009-122 du 4 février 2009)
La rénovation urbaine constitue un volet important du plan de relance. Elle bénéficie de l'octroi de 200 millions d'euros de crédits de paiements à l'ANRU, ainsi que d'autorisations d'engagement à hauteur de 350 millions d'euros, visant à accélérer la mise en oeuvre de certains chantiers ou à débloquer des opérations. Ces crédits « Plan de Relance » devraient générer plus de 4 milliards d'euros de travaux qui s'engageront avant la fin de l'année 2009.
Pour son volet « logement » , le plan de relance prévoit 400 millions d'euros en autorisations d'engagement et 313 millions d'euros en crédits de paiement sur la période 2009-2010. Les 363 millions d'euros d'autorisations d'engagement supplémentaires en 2009 doivent être affectés selon la répartition suivante : 160 millions d'euros pour le logement locatif social, 50 millions d'euros pour le financement du « Pass foncier », 20 millions d'euros pour le financement de places dans les centres d'hébergement et, enfin, 133 millions d'euros pour l'amélioration de l'habitat et notamment la lutte contre l'habitat indigne et la précarité énergétique.
Au mois d'octobre 2009, 133 millions d'euros ont été versés à l'ANRU sur les 220 millions d'autorisations d'engagement ouvertes, et 153 millions d'euros à l'ANAH sur les 350 millions d'euros d'autorisation d'engagement ouvertes.
Dans le cadre du projet de loi de finances 2010, la mission « plan de relance » prévoit d'ouvrir des crédits supplémentaires sur les actions 01 : « Soutien à la construction et à l'accession sociale », 02. « Accélération de la rénovation urbaine » et 03. « Lutte contre l'habitat indigne et rénovation thermique du parc privé » du Programme 317 « Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité » afin, notamment de couvrir par des crédits de paiement les autorisations d'engagement ouvertes en 2009 .
En ce qui concerne les aides à la construction , 80 millions d'euros de crédits de paiement complètent la couverture des autorisations d'engagement ouvertes en 2009 à hauteur de 340 millions d'euros pour les mesures en faveur du parc locatif social. Les crédits de paiement ouverts à ce titre en 2009 s'élevaient à 160 millions d'euros. La couverture des autorisations d'engagement par les crédits de paiement n'est donc pas totale mais le projet annuel de performances de la mission « Plan de relance » précise que les crédits de paiement correspondant au solde des engagements non couverts au 31 décembre 2010, soit 100 millions d'euros, seront ouverts au fur et à mesure des besoins directement sur le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » à partir de 2011.
Pour la rénovation urbaine , 150 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires sont inscrits. Cette ouverture permet de solder la couverture en crédits de paiement d'opérations engagées par l'ANRU sur les autorisations d'engagement ouvertes à son bénéfice en 2009 au titre du plan de relance de l'économie.
Enfin, 67 millions d'euros de crédits de paiement sont prévus à l'action 03 pour solder la couverture en crédits de paiement d'opérations engagées par l' ANAH sur les autorisations d'engagement ouvertes à son bénéfice en 2009 au titre du plan de relance de l'économie. En 2009, 200 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 133 millions d'euros de crédits de paiement ont été ouverts sur cette action.
Aucune ouverture de crédit n'est, en revanche, proposée en projet de loi de finances 2010 au titre de l'action 04 « Hébergement et structures d'accueil », alors que ces dotations avaient permis, en 2009, de financer notamment les dépenses de fonctionnement des 1.830 places d'hébergement d'urgence ouvertes en 2008.
* 1 Ces emplois comprennent les 69 ETPT du secrétariat général du comité interministériel des villes et les 350 ETPT délégués du préfet.
* 2 Ils faisaient auparavant l'objet d'un transfert pour gestion en cours d'exécution budgétaire.
* 3 Les principales dépenses fiscales sont détaillées dans l'examen de ce programme.
* 4 Complétés par un montant estimé de 130.000 euros de fonds de concours.