4. Quelles conséquences politiques faut-il tirer de la nouvelle architecture ?
Les dépenses qui sont dorénavant isolées au sein de l'action 12 constituent la contrepartie d'avantages fiscaux. Il n'en demeure pas moins qu'elles relèvent, comme d'ailleurs la partie non restituée de ces avantages fiscaux, d'une logique de subvention , à la différence des dépenses fiscales qui jouent sur l'assiette ou le taux de l'impôt.
Les dépenses fiscales pouvant faire l'objet d'une restitution
(en millions d'euros)
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Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire et le tome I du fascicule des Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2010 |
Ces « subventions fiscales » connaissent une croissance très dynamique. Ainsi, comme le montre le tableau ci-avant, leur coût devrait croître de 6 milliards d'euros entre 2009 et 2010, soit un montant supérieur à celui de la progression de l'ensemble des dépenses nettes du budget général (qui s'établit à 4,3 milliards d'euros). Cette augmentation s'explique par trois mesures : la reconduction du remboursement anticipé des créances au titre du crédit d'impôt recherche (2,5 milliards d'euros), la création d'un crédit d'impôt « remboursant » aux ménages le coût de la taxe carbone (2,6 milliards d'euros) et le crédit d'impôt en faveur des économies d'énergie et du développement durable (1,1 milliard d'euros).
L'année dernière, dans son rapport sur les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2009 14 ( * ) , votre rapporteure spéciale avait appelé à « une plus grande maîtrise et à une plus meilleure appréciation de ces dépenses ». La Cour des comptes a suggéré qu'elles soient incluses dans la norme de dépense de l'Etat.
Le Gouvernement s'oppose à l'intégration de remboursements et dégrèvements dans la norme de dépense et, à l'appui de ce point de vue, a transmis les éléments suivants à la Cour des comptes :
« La Cour préconise l'intégration d'une partie des crédits de la mission Remboursements et Dégrèvements liée à la mise en oeuvre de politiques publiques, c'est-à-dire les parties restituées des dépenses fiscales, au sein de la norme de dépenses.
« Or une telle intégration mettrait en péril le concept même de norme de dépenses. Les remboursements et dégrèvements sont en effet plus difficiles à piloter que la dépense budgétaire.
« Cela tient aux difficultés liées à leur chiffrage mais également au délai incompressible au terme duquel l'administration a connaissance de l'exécution des remboursements et dégrèvements et pourrait être en mesure de corriger un éventuel dérapage.
« En effet, compte tenu des modalités de taxation des revenus ou des bénéfices et des modalités de paiement de l'impôt la correction budgétaire, en cas de dérapage, ne pourrait intervenir qu'avec un décalage de plusieurs années.
« Ainsi, plus de la moitié du coût des dépenses fiscales est concentré sur l'impôt sur le revenu dont les premières déclarations ne sont disponibles qu'à l'été et pour lequel très peu de mesures correctrices peuvent avoir un impact en cours d'année compte tenu du décalage d'un an de l'imposition des revenus.
« Pour autant, ces difficultés n'ont pas empêché l'adoption de règles adaptées et ambitieuses : la loi de programmation des finances publiques prévoit en effet des règles de gouvernance plus larges qui ne se restreignent pas à la seule partie restituée des dépenses fiscales mais encadrent l'intégralité des dépenses fiscales.
« Le projet de loi de programmation des finances publiques met en effet en place deux principes essentiels pour l'encadrement du coût des dépenses fiscales :
« - l'objectif de dépenses fiscales a pour objet de rendre possible l'organisation par le Parlement d'un débat au Parlement autour de l'ensemble des dépenses fiscales, et de leur coût global ;
« - la règle de gage : tout euro de dépense fiscale créée devra être compensé par une suppression à due concurrence. Ainsi le Gouvernement s'engage à ne pas faire peser sur les finances publiques le coût de nouvelles dépenses fiscales ».
Les dispositions auxquelles fait référence le Gouvernement sont celles de l'article 11 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, qui dispose que :
« I. - Au titre de chaque année de la période mentionnée à l'article 1er, les créations ou extensions :
« 1° De dépenses fiscales,
« 2° Ainsi que de réductions, exonérations ou abattements d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement,
« sont compensées par des suppressions ou diminutions de mesures relevant respectivement des 1° et 2°, pour un montant équivalent , selon les modalités précisées dans le rapport annexé à la présente loi.
« II. - Chaque mesure relevant des 1° ou 2° du I instaurée par un texte promulgué au cours de la période mentionnée à l'article 1er n'est applicable qu'au titre des quatre années qui suivent celle de son entrée en vigueur.
« III. - Dans les trois ans suivant l'entrée en vigueur de toute mesure visée à l'article 11, le Gouvernement présente au Parlement une évaluation de son efficacité et de son coût. Pour les mesures en vigueur à la date de publication de la présente loi, cette évaluation est présentée au plus tard le 30 juin 2011 » 15 ( * ) .
* 14 Rapport général n° 99 (2008-2009), tome III, annexe 25.
* 15 Dans son rapport n° 45 (2009-2010) préalable au débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, tenu au Sénat le 22 octobre 2009, le rapporteur général de la commission des finances remarque que le Gouvernement n'applique pas ces règles dans toute leur rigueur.