B. LE FAIBLE IMPACT DE CETTE ÉVOLUTION SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER »
L'adoption de la LODEOM ne se traduit pas, dans le projet annuel de performances de la mission « Outre-mer » annexé au présent projet de loi de finances, par des évolutions substantielles . En effet, d'une part, la LODEOM influe surtout sur les dépenses fiscales et non sur les dépenses budgétaires ; d'autre part, de nombreux décrets d'application de la LODEOM, nécessaires à l'entrée en vigueur de ses dispositifs, ne sont pas encore parus ; enfin, la mission « Outre-mer » est loin de regrouper, à elle seule, l'ensemble de l'effort financier de l'Etat en direction de l'outre-mer français.
1. La LODEOM influe surtout sur les dépenses fiscales
a) Le coût de la LODEOM
D'après les informations transmises par le ministère de l'outre-mer, l'impact financier de la loi précitée pour le développement économique des outre-mer est le suivant :
- 113 millions d'euros de dépenses budgétaires supplémentaires ;
- 251,9 millions de dépense fiscale supplémentaire, qui résultent notamment du dispositif des zones franches d'activités ;
- 64 millions d'euros d'économies provenant principalement de la réforme du régime des exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer.
Le « coût » total de la LODEOM pour les finances publiques peut donc être évalué à 300 millions d'euros, dont la majorité se compose non de dépenses budgétaires mais de dépenses fiscales . De manière générale, vos rapporteurs spéciaux relèvent que les dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » représentent un effort financier plus important que les crédits budgétaires de la mission.
b) La dépense fiscale au sein de la mission « Outre-mer »
D'après les informations contenues dans le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » est évalué, pour l'année 2010, à 3,46 milliards d'euros , contre 3,245 milliards d'euros en 2009. Le montant des dépenses fiscales est donc largement supérieur aux crédits budgétaires inscrits dans la mission « Outre-mer », qui sont, pour l'année 2010, de 2,088 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 1,990 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).
La hausse de la dépense fiscale liée à l'outre-mer, si elle reste importante (+ 6,6 % par rapport à l'année 2009), est moins forte que l'année dernière, où elle avait progressé de 17,4 % par rapport à l'année 2008. Cette hausse résulte par ailleurs des dispositions précitées de la LODEOM, notamment la création du dispositif de défiscalisation en matière de logement social et l'instauration des zones franches d'activités, qui entraînent l'accroissement de certaines dépenses fiscales.
Vos rapporteurs spéciaux souhaitent toutefois souligner la difficulté à évaluer avec précision le montant des dépenses fiscales relatives à l'outre-mer, particulièrement dans le cadre du présent projet de loi de finances. En effet, ces dépenses fiscales présentent cette année l'inconvénient de porter sur des dispositifs nouveaux, dont le fonctionnement concret peut difficilement être appréhendé avec précision, ce que le ministère de l'outre-mer reconnaît d'ailleurs.
Le coût des principales dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer »
(en millions d'euros)
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Dispositif |
Base légale |
Impôt concerné |
Coût prévisionnel en 2010 |
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Taux de TVA minoré |
Art. 296 du code général des impôts (CGI) |
TVA |
1.180 |
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Défiscalisation des investissements productifs |
Art. 199 undecies B du CGI |
IR |
800 |
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Défiscalisation des investissements productifs |
Art. 217 undecies et 217 duodecies du CGI |
IS |
300 |
|
Défiscalisation des investissements en matière de logement |
Art. 199 undecies A et 199 undecies D du CGI |
IR |
300 |
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Réduction du barème de l'impôt sur le revenu |
Art. 197-I-3 du CGI |
IR |
290 |
|
Exclusion du champ d'application de la TIPP |
Art. 267 du code des douanes |
TIPP |
131 |
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Défiscalisation du logement social |
Art. 199 undecies C du CGI |
IR |
110 |
|
TVA dite « non perçue récupérable » |
Art. 295 A du CGI |
TVA |
100 |
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Zones franches d'activités |
Art. 44 quaterdecies du CGI |
IR et IS |
90 |
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Exonération de TVA pour certains produits et matières premières |
Art. 295-1-5° et 6° du CGI |
TVA |
80 |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010
2. De nombreuses mesures d'application de la LODEOM n'ont pas encore été prises
Outre le fait que la majorité des nouveaux dispositifs introduits par la LODEOM porte sur des dépenses fiscales, l'impact financier de la LODEOM reste également limité en raison du nombre important de mesures d'application non encore parues . Votre commission des finances en a recensé vingt-trois .
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Liste des mesures d'application de la LODEOM non encore parues - Le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 60 pour l'élaboration d'un schéma minier en Guyane ; - le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 52 pour l'application du projet initiative-jeune à Mayotte ; - le décret prévu par l'article 56 relatif à la réforme de l'organisation et des attributions des instituts d'émission monétaire pour l'outre-mer ; - les deux décrets prévus par l'article 50 pour la création d'un fonds de continuité territoriale ; - le décret prévu par l'article 42 pour l'extension du champ de compétence de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon ; - le décret et l'arrêté prévus par l'article 38 pour la modification du dispositif de défiscalisation en matière de logement en outre-mer ; - le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 35 pour la création d'un groupement d'intérêt public visant à la reconstitution des titres de propriété pour les biens fonciers qui en sont dépourvus ; - le décret prévu par l'article 32 pour le moratoire sur les dettes fiscales ou sociales des entreprises des départements d'outre-mer ; - le décret prévu par l'article 31 relatif au fonds exceptionnel d'investissement outre-mer ; - le décret prévu par l'article 29 pour l'exonération de droits d'enregistrement pour les cessions de parts de copropriétés dans des résidences hôtelières défiscalisées sous l'empire de la loi « Pons » ; - le décret prévu par l'article 26 pour la création d'une aide à la rénovation des hôtels situés dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon ; - le décret prévu par l'article 24 pour la création d'une aide visant à abaisser le coût du fret pour les intrants et les extrants dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon ; - le décret prévu par l'article 19 pour la dématérialisation de la transmission des informations fournies par les sociétés de portage ; - l'arrêté prévu par l'article 17 pour la modification du régime de la défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés pour les investissements productifs ; - les deux arrêtés prévus par l'article 16 pour la modification du régime de la défiscalisation en matière d'impôt sur le revenu pour les investissements productifs ; - le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 13 pour les adaptations de la pharmacopée française nécessitées par les particularités des plantes médicinales utilisées outre-mer ; - le décret prévu par l'article 6 pour l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour certains établissements situés dans les départements d'outre-mer ; - les deux décrets prévus par l'article 4 pour l'abattement sur les bénéfices de certains établissements situés dans les départements d'outre-mer ; - le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 1 er pour la réglementation des prix des produits de première nécessité outre-mer. |
Source : commission des finances
La non parution de ces mesures d'application s'explique en partie par le fait que la promulgation officielle de la LODEOM reste relativement récente, puisqu'elle date du 27 mai dernier.
Par ailleurs, dans la majorité des cas, le ministère de l'outre-mer indique que les décrets ont déjà fait l'objet de consultations, sont en cours de traitement devant les instances consultatives ou font l'objet de derniers arbitrages. Certains d'entre eux pourraient être publiés dans le courant de l'automne.
Vos rapporteurs spéciaux veilleront à ce que ces mesures d'application soient prises dans les plus brefs délais afin de ne pas reporter l'application des dispositions de cette loi , dont le vote avait déjà été repoussé par rapport au calendrier initial.
3. Une mission loin de traduire la totalité de l'effort budgétaire de l'Etat en faveur de l'outre-mer
Au-delà de la seule mission « Outre-mer », le document de politique transversale (DPT) relatif à l'outre-mer a pour vocation de retracer l'ensemble de l'effort financier de l'Etat en direction de l'outre-mer. D'après le DPT annexé au présent projet de loi de finances, l'Etat consacrera, en 2010, 13,56 milliards d'euros en AE et 13,37 milliards d'euros en CP à l'ensemble des territoires ultramarins . Si l'on ajoute au montant des CP prévus pour 2010 les 3,46 milliards d'euros de dépenses fiscales, on parvient à un effort financier total de 16,83 milliards d'euros .
Comme vos rapporteurs spéciaux l'ont indiqué, si des efforts louables ont été faits sur la voie de l'amélioration du DPT, celui-ci n'est pas encore exhaustif. Il ne permet donc pas encore, du fait des importants changements de périmètres qui l'affectent d'une année sur l'autre, d'estimer l'évolution de l'effort financier global de l'Etat ni sa répartition entre les différentes collectivités territoriales d'outre-mer sur la période récente. Toutefois, il permet de dresser une photographie de la répartition, entre ces collectivités, de l'effort budgétaire de l'Etat pour l'année 2010.
Montant des crédits de paiement par habitant de la collectivité
(en euros)
Source : commission des finances, à partir des informations transmises par le ministère de l'outre-mer
La répartition des crédits de paiement du DPT entre les différentes collectivités territoriales d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie doit être prise avec précaution . En effet, les données concernant les collectivités les moins peuplées (Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, Saint-Martin, Saint-Barthélemy) doivent être relativisées au regard de leur faible poids démographique. Elles enseignent toutefois, d'une part, que les dotations budgétaires de l'Etat sont à peu près équivalentes que le territoire soit un département d'outre-mer ou une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution et, d'autre part, que Mayotte apparaît singulièrement sous-dotée , ce qui semble paradoxal au regard du faible développement économique du territoire et de sa perspective de devenir un DOM en 2011.
Au total, la mission « Outre-mer » ne représentera donc, en 2010, que 14,9 %, en CP, de l'effort budgétaire global de l'Etat en direction de l'outre-mer. Il apparaît donc que la politique de l'Etat vis-à-vis de l'outre-mer est très majoritairement interministérielle et que les crédits qui lui sont dédiés ne relèvent pas, pour l'essentiel, du ministère de l'outre-mer .
4. Tirer les conséquences politiques et administratives du caractère interministériel de la politique en direction de l'outre-mer
Le ministère de l'outre-mer s'est profondément réorganisé au 1 er septembre 2008, avec la création d'une unique délégation générale à l'outre-mer (DéGéOM) se substituant aux deux directions existantes. Si les objectifs poursuivis par cette réorganisation sont louables, notamment l'amélioration de l'évaluation des politiques publiques menées en outre-mer, il semble que le rattachement du ministère de l'outre-mer au ministère de l'Intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales ne soit pas l'organisation la plus pertinente .
Ainsi, aux termes de ses travaux, la mission commune d'information sur la situation des DOM a relevé « qu'à l'évidence, le rattachement actuel n'est pas adapté. Culturellement, il est incontestable que la gestion des collectivités locales par la « place Beauvau » - et plus particulièrement par la direction générale des collectivités locales (DGCL), gardienne du droit commun et peu encline à envisager des adaptations locales - et celle effectuée par la « rue Oudinot », habituée à « ciseler » des statuts épousant les particularismes locaux, sont très différentes, voire difficilement conciliables. La mission considère, en conséquence, que seul le rattachement direct de cette administration au Premier ministre lui permettrait d'assurer un rôle interministériel déterminant ».
Cette préconisation forte de la mission commune d'information est en accord avec la vision que le ministère de l'outre-mer a de sa propre mission, celui-ci considérant que « l'administration centrale de l'outre-mer est un lieu de synthèse, de conception et de coordination interministérielle » et qu'il « est conféré une dimension interministérielle à la délégation [générale à l'outre-mer] , laquelle prendra appui sur les différents ministères invités à s'investir pleinement dans le développement économique des politiques publiques outre-mer ».
Cette préconisation est également corroborée par l'analyse budgétaire de l'effort financier de l'Etat en direction de l'outre-mer . En effet, le caractère intrinsèquement interministériel de cette politique se traduit par le caractère « résiduel » des crédits inscrits dans la mission « Outre-mer » par rapport à l'ensemble des crédits retracés dans le DPT qui lui est consacré.
Enfin, à titre anecdotique, vos rapporteurs spéciaux relèvent que l'ensemble des réponses aux questionnaires budgétaires leur ont été adressées sous l'intitulé « Mission interministérielle Outre-mer », alors que celle-ci reste, à ce stade, une simple mission ministérielle.
Dans l'attente de la traduction concrète des décisions prises par le Conseil interministériel et de la parution de l'ensemble des mesures d'application de la LODEOM, le budget 2010 de la mission « Outre-mer » apparaît comme un budget de transition.