LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
I. MODIFICATION DES CRÉDITS A TITRE NON RECONDUCTIBLE
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a majoré de 6.000 euros (en autorisation d'engagement et en crédits de paiement) le plafond de la mission « Engagements financiers de l'Etat ».
Ces crédits seront imputés sur l'action 01 « Agriculture et environnement » du programme « Appels en garantie de l'Etat ».
II. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré de 1,5 million d'euros en autorisations d'engagement et de 1,2 million d'euros en crédits de paiement les crédits du programme « Majoration des rentes », afin de contribuer au gage des ouvertures de crédits destinées à financer les annonces du président de la République en faveur du monde agricole et de l'outre-mer.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 28 octobre 2009 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Pierre Fourcade , rapporteur spécial, sur la mission « Engagements financiers de l'Etat » et le compte spécial « Participations financières de l'Etat » .
M. Jean-Pierre Fourcade , rapporteur spécial , a tout d'abord précisé qu'il rapporte deux missions distinctes, la mission du budget général « Engagements financiers de l'Etat » et le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ».
S'agissant de la première, il a rappelé qu'elle est la troisième plus importante, en volume, du budget de l'Etat, avec 44,2 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2010. Elle est composée de quatre programmes, mais 96 % des crédits sont consacrés à la charge de la dette et à la trésorerie de l'Etat. Les autres programmes portent sur les appels en garantie, l'épargne et le financement des primes d'épargne-logement et la majoration des rentes. Evoquant les primes d'épargne-logement, il a estimé qu'il est probable que les crédits inscrits dans le projet de loi de finances ne suffiront pas à couvrir les besoins et, en le regrettant, n'a pas exclu qu'il faille à nouveau recourir aux avances du Crédit foncier de France.
Concentrant son propos sur le financement de la dette, le rapporteur spécial a indiqué que l'endettement de l'Etat représente 80 % de la dette des administrations publiques, qui s'établit à 68 % du produit intérieur brut (PIB) en 2008 et devrait progressivement augmenter, pour atteindre 91,3 % en 2013. La dette des administrations publiques françaises représente 17 % de la dette des administrations publiques de l'Europe des vingt-sept. La charge de la dette est estimée à 42,5 milliards d'euros, dans le projet de loi de finances pour 2010, mais la prévision en ce domaine est sujette à de forts aléas. Ainsi, en 2008, la prévision a été inférieure de 3 milliards d'euros à l'exécution tandis que, en 2009, elle sera supérieure de 4,5 milliards d'euros. Cette charge correspond à un encours de dette qui pourrait atteindre, sans tenir compte de l'éventuel « grand emprunt », 1 254 milliards d'euros en 2010.
M. Jean-Pierre Fourcade a rappelé que le montant de la charge de la dette dépend fortement du taux d'inflation et du niveau des taux d'intérêt. Il a souligné que le taux d'inflation détermine notamment le coût de la charge des obligations assimilables du Trésor (OAT) indexées sur l'inflation, dont la part dans l'encours total diminue en 2009. Ainsi, selon les dernières informations communiquées par l'Agence France Trésor, elles représentaient 6,7 % des émissions de l'année au 30 septembre 2009, contre 13,8 % l'année dernière à la même époque. Le rapporteur spécial a insisté sur les risques de dérapage budgétaire liés à ces produits qui, cependant, dans les périodes où l'inflation est faible, permettent à l'Etat de se financer à des conditions intéressantes. Ils ont ainsi engendré un surcoût de 2,5 milliards d'euros en 2008, car le taux d'inflation constaté a été de 2,8 %, bien au-dessus de la prévision de 1,6 %. En 2009, ils provoqueront une économie de 2,8 milliards d'euros, puisque le taux d'inflation sera de 0,4 % et non de 2 %. Pour 2010, le projet de loi de finances retient une prévision d'inflation de 1,2 % et une prévision de charge d'indexation de 1,7 milliard d'euros.
Evoquant le niveau des taux d'intérêt, M. Jean-Pierre Fourcade a relevé le niveau exceptionnellement bas des taux à court terme, qui permettent à l'Etat, en septembre 2009, d'emprunter à douze mois au taux de 0,65 %, contre 3,92 % l'année précédente à la même époque. Il a constaté que le consensus des économistes anticipe une remontée des taux courts, qui pourraient atteindre 3,45 % en 2012. Il a indiqué que, si la Banque centrale européenne relève ses taux courts de 0,25 % en 2010, la charge de la dette sera renchérie de 600 millions d'euros, ce montant étant limité à 150 millions d'euros si la hausse n'intervient qu'au dernier trimestre 2010.
Le rapporteur spécial a rappelé que la France est l'un des Etats du monde qui se finance aux meilleures conditions. Sa notation AAA, accordée par les trois agences de notation, est considérée comme l'une des plus solides, et lui permet de se financer pratiquement aux mêmes conditions que l'Allemagne à court terme, et avec un écart de 12 points de base à long terme.
M. Jean-Pierre Fourcade a ensuite présenté le tableau de financement de l'Etat, figurant à l'article d'équilibre du projet de loi de finances, qui fixe le besoin de financement pour 2010 à 212 milliards d'euros, destinés à financer un déficit prévisionnel de 116 milliards d'euros ainsi que l'amortissement des emprunts arrivant à échéance. Pour couvrir ce besoin, il est proposé d'émettre 175 milliards d'euros d'emprunts à long terme et d'accroître de 30 milliards d'euros le stock de bons du Trésor à moins d'un an. Il a noté que le programme de financement pour 2009 prévoyait d'émettre 165 milliards d'euros à moyen et long termes, et que 136 milliards avaient déjà été empruntés à la fin du mois de septembre.
M. Jean-Pierre Fourcade a estimé que ce tableau de financement est périmé avant même d'avoir été voté puisqu'il ne tient pas compte de l' « emprunt national » qui devrait être souscrit au début de l'année 2010. A ce sujet, il a indiqué que les observateurs, marchés et agences de notation, accueilleront sans doute défavorablement un emprunt qui conduirait le montant du programme d'émission de la France à atteindre un montant supérieur à celui du programme allemand.
Le rapporteur spécial a ensuite mis en avant le fait que, en 2010, la répartition de la variation de l'encours sera plus habituelle, avec une proportion de trois quarts pour les moyen et long termes et d'un quart pour le court terme, après deux années au cours desquelles le court terme a été privilégié, afin de profiter des conditions de marché favorables. La part des emprunts à court terme dans l'encours total de la dette de l'Etat serait de 19 % en 2010, contre 8 % en 2007.
Abordant les crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », M. Jean-Pierre Fourcade a indiqué que la valeur du portefeuille de participations cotées de l'Etat était d'environ 103 milliards d'euros, un montant à comparer aux 1 254 milliards d'euros de dette négociable attendus en 2010. Il a ensuite évoqué les enjeux liés à la création du fonds stratégique d'investissement (FSI), détenu à 51 % par la Caisse des dépôts et consignations et à 49 % par l'Etat. Les actionnaires ont apporté au fonds, à due concurrence de leur participation au capital, 14 milliards d'euros en titres et 1 milliard d'euros en numéraire. Ils doivent encore lui attribuer 5 milliards d'euros en numéraire. Le rapporteur spécial a observé que les engagements du fonds lui permettent, pour l'heure, de ne pas mobiliser les titres qui lui ont été apportés. Il s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles ce portefeuille est géré. Il a indiqué qu'il a recueilli des interrogations sur les orientations du fonds et le type de politique industrielle à conduire.
Le rapporteur spécial s'est ensuite félicité des avancées en matière de contrôle des rémunérations des dirigeants des entreprises publiques et des informations publiées cette année dans le rapport sur « l'Etat actionnaire » annexé au projet de loi de finances pour 2010. Evoquant les crédits du fonds, il a rappelé que le montant inscrit, en recettes comme en dépenses, est délibérément fictif, de façon à ne pas envoyer de signal aux marchés. Il a relevé que le produit de la cession en 2007 de 3,6 milliards d'euros de titres de l'entreprise EDF est toujours reporté, d'année en année, sur le compte d'affectation spéciale, dans l'attente d'être utilisé pour financer, dans des conditions non encore entièrement arrêtées, le « plan Campus ». Il a appelé l'attention des commissaires sur les opérations de désendettement, auxquelles ont été affectées environ la moitié des recettes du compte entre 1997 et 2008, soit 34,4 milliards d'euros sur 65,9 milliards. Il a noté que seuls 141 millions d'euros y ont été consacrés en 2008 et qu'aucune dépense ne sera constatée sur ce programme en 2009. Il a jugé peu probable que la situation s'améliore en 2010.
Répondant à M. Jean Arthuis , président , qui jugeait critiquable la sous-budgétisation du financement des primes d'épargne-logement, le rapporteur spécial a indiqué que, pour 2009, des crédits supplémentaires seront probablement inscrits dans la loi de finances rectificative de fin d'année, sans certitude que ces ouvertures complémentaires permettent de couvrir l'intégralité des besoins.
M. Jean Arthuis , président , s'est ensuite déclaré réservé sur la possibilité pour M. Henri Proglio de cumuler les fonctions de président d'EDF et de président du conseil de surveillance de Veolia, qu'il a jugée contraire au principe de bonne gouvernance.
M. François Trucy a indiqué que, lors de son audition par la commission de l'économie et le groupe d'études de l'énergie, achevée quelques minutes auparavant, M. Henri Proglio avait mis en avant l'intérêt pour EDF de pouvoir s'appuyer sur le réseau de Veolia dans le cadre de ses activités internationales.
Mme Nicole Bricq a fait observer que M. Proglio détient à ce jour cinq mandats d'administrateur.
En réponse à M. François Trucy qui s'interrogeait sur les taux d'intérêts auxquels se financent les autres pays, M. Jean-Pierre Fourcade a indiqué que la crise a provoqué d'importants écarts de taux à long terme entre les pays de la zone euro, aujourd'hui partiellement résorbés. Il a indiqué que, si la France se finançait aux taux consentis à l'Allemagne, la charge de sa dette s'en trouverait minorée de 300 millions d'euros. Elle serait en revanche renchérie de 600 millions d'euros avec les taux de l'Espagne et de 1,5 milliard d'euros avec les taux de l'Italie.
Mme Nicole Bricq a rappelé que le Sénat a débattu, à la suite d'une question orale posée par Mme Nathalie Goulet , le 22 octobre 2009, de la question de la gouvernance du fonds stratégique d'investissement (FSI). Elle s'est interrogée sur le caractère stratégique de certaines interventions du fonds et sur sa doctrine en ce domaine. Elle s'est également demandée s'il appartient au FSI de définir la politique industrielle de la France. Elle a ensuite évoqué les modalités selon lesquelles le fonds cherchera à valoriser ses actifs lorsqu'il sera arrivé à maturité et que ses apports en numéraires initiaux ne permettront plus de faire face à ses besoins. Elle a constaté que le fonds se positionne essentiellement comme un investisseur de moyen terme alors que son actionnaire majoritaire est défini, par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, comme un investisseur de long terme.
M. Jean-Pierre Fourcade a porté un jugement positif sur les premières interventions du fonds mais s'est déclaré plus réservé sur le principe de sa participation à des fonds, dans des domaines comme les biotechnologies ou le bois.
M. Philippe Marini , rapporteur général , a considéré que l'intervention du FSI dans le capital de l'entreprise Technip présente un caractère réellement stratégique compte tenu du secteur d'activité de cette entreprise et de l'intérêt que ses capitaux soient majoritairement français. Il a regretté que cette intervention n`ait pas été effectuée aux meilleures conditions de marché. Il a craint que l'accumulation, dans la gouvernance du fonds, d'instances de contrôle et de conseil n'altère la réactivité de ses interventions.
M. Jean Arthuis , président , a jugé paradoxale l'existence d'un fonds souverain financé par des dettes souveraines.
Sur proposition de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » et du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.
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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale.