B. LES RECETTES
1. Les recettes du compte d'affectation spéciale
L'article 48 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 a créé le compte d'affectation spéciale des participations financières de l'Etat, mettant ainsi en oeuvre les dispositions de l'article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
Cet article prévoit que le compte reçoit, en recettes :
a ) Tout produit des cessions par l'État de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient directement ;
b ) Les produits des cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus indirectement par l'État qui lui sont reversés ;
c ) Les reversements de dotations en capital, produits de réduction de capital ou de liquidation ;
d ) Les remboursements des avances d'actionnaires et créances assimilées ;
e ) Les remboursements de créances résultant d'autres interventions financières de nature patrimoniale de l'État ;
f ) Des versements du budget général.
2. L'absence d'opérations de cession sur les marchés depuis 2008
Les conditions de marché sont telles que, depuis le début de l'année 2008, l'Etat n'a pas organisé de cession de titres sur les marchés. Il en résulte que le compte d'affectation spéciale perd sa principale source de recettes.
En 2008 et en 2009, ce sont les opérations liées à la politique économique de soutien aux établissements de crédit et aux entreprises qui expliquent les principaux mouvements . En 2008, 30 % des recettes, soit 606 millions d'euros sur 2,08 milliards de recettes, provenaient du remboursement par la SPPE du solde de l'avance d'actionnaire qui lui avait été consentie. 26 % des recettes, soit 545 millions d'euros, étaient le fruit de règlements différés d'offres réservées aux salariés de France Télécom, d'EDF et de DCNS.
Les principales opérations ont été réalisées dans le cadre de partenariats industriels. Ainsi, en décembre 2008, l'Etat a cédé 8 % du capital d'Aéroports de Paris au groupe Schiphol. Dans le même temps, Aéroports de Paris faisait l'acquisition de 8 % du capital de Schiphol.
Au 22 septembre 2009, la dotation en numéraire au FSI, soit 490 millions d'euros, représentait près de 60 % des recettes de l'année et l'encaissement de trésorerie, suite à la dissolution d'Autoroutes de France, constituait 36 % de ce total.
Pour 2010, les seules recettes de cession annoncées sont le produit, pour au moins 63 millions d'euros, de règlements différés d'offres réservées aux salariés (ORS). Aucun reversement de produits résultant d'entités détenues indirectement par l'Etat, aucun reversement de dotations en capital et de produits de réduction de capital, aucun remboursement de créance rattachée à des participations financières et aucun versement du budget général ne sont prévus.
3. L'importante trésorerie conservée dans l'attente de la mise en oeuvre du « plan Campus »
En décembre 2007, 3,686 milliards d'euros de titres EDF, représentant 2,5 % du capital de l'entreprise, ont été cédés. La recette a été enregistrée sur le compte d'affectation spéciale et ces crédits font, depuis, l'objet chaque année d'un arrêté de report. Ils seront affectés au financement du « plan Campus » annoncé par le Président de la République lors d'une intervention télévisée le 29 novembre 2007.
Les modalités selon lesquelles le compte d'affectation spéciale dépensera ces crédits (à qui il les versera ; sous quelle forme) n'ont pas encore été arrêtées. Toutefois, compte tenu des règles qui régissent les dépenses du compte, il devra en tout état de cause s'agir pour l'Etat d'un investissement de nature patrimoniale. Le Gouvernement a arrêté le principe que la ou les structures bénéficiaires du capital ne devront pas le consommer. Le produit des intérêts de placement devra être suffisant pour permettre d'acquitter les loyers de partenariats public-privés mis en oeuvre pour rénover des bâtiments universitaires.
Lorsque les opérations auront commencé, le montant de 3,686 milliards devra être majoré, par prélèvement sur les produits de cessions, d'un montant représentatif des économies de charge d'intérêt engendrées par le surcroît de trésorerie dont a bénéficié l'Etat depuis la cession des titres EDF. Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche évalue, sur la base d'un taux d'intérêt de 4,25 % dont la justification n'est pas précisée, ce montant à 157 millions d'euros en 2009 et à 164 millions d'euros en 2010.
Il considère ainsi, en invoquant des dispositions de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2009 à 2012, que le montant initial des produits doit être revalorisé chaque année de 4,25 %. L'objectif serait 38 ( * ) de parvenir à un montant global à répartir entre les universités de 4,3 milliards d'euros.
Dans sa note sur l'exécution du budget de 2008, la Cour des comptes a considéré que « si le législateur organique a jugé nécessaire d'imposer la création d'un CAS retraçant les « opérations de nature patrimoniale relatives à la gestion des participations financières de l'Etat », ce n'était évidemment pas pour qu'il serve de support, clairement artificiel, à ce type d'opération ».
En tout état de cause, le lien entre la nature des recettes et l'objet de la dépense qui, aux termes de l'article 21 de la LOLF, justifie l'existence des comptes d'affectation spéciale (« Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ») n'est, en l'espèce, perceptible que si l'on considère que des dotations en capital à des universités ou à des structures en émanant, destinées à financer les loyers de partenariats public-privé, constituent, dès lors qu'elles améliorent le bilan de l'Etat, un investissement financier de nature patrimoniale.
Dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 relative à la LOLF, le Conseil constitutionnel a précisé l'interprétation qui devait être faite des dispositions de l'article 21 précité qui « impose, en vertu du premier alinéa de son I, que les dépenses budgétaires qui sont retracées dans ces comptes ne puissent être financées que par des "recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées" ; qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en imposant cette condition le législateur a entendu limiter les possibilités de dérogation à la règle de non affectation des recettes au sein du budget de l'Etat, sans pour autant faire obstacle aux exigences de bonne gestion des ressources publiques ».
Le produit de la cession des titre EDF en 2007 devrait en tout état de cause rester sur le compte d'affectation spéciale et être reporté d'une année sur l'autre, selon le projet annuel de performance, « pendant toute la période de négociation et de contractualisation des PPP, qui devrait s'étendre au minimum jusqu'à fin 2011 ».
4. Les apports en numéraire au profit du FSI
Le capital du Fonds stratégique d'investissement doit, par augmentations de capital successives, être porté à 20 milliards d'euros. A ce jour, le FSI a été doté de 15 milliards d'euros, 14 milliards d'euros en titres, apportés le 15 juillet 2009, et 1 milliard d'euros en numéraire. Le solde encore à la charge de l'Etat correspond à 49 % des 5 milliards restant dus au FSI, soit 2,45 milliards d'euros.
Les crédits correspondants ont été attribués à la mission « Plan de relance de l'économie », créée par la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009.
Les 2,45 milliards d'euros qui n'ont pas encore été transférés au compte d'affectation spéciale devraient l'être avant la fin de l'année 2009, de manière à pouvoir être immédiatement versés au FSI, au gré de ses besoins.
Cette solution est la plus protectrice des intérêts financiers de l'Etat et de l'engagement pris vis-vis du FSI. Un maintien des crédits au sein de la mission « Plan de relance de l'économie » se heurterait, en fin d'année, à la question du plafond de reports de crédits autorisés sur les missions du budget général, limité, sauf dérogation prévue par la loi de finances, à 3 % du montant des crédits du même titre. Un versement immédiat de l'intégralité de la dotation au FSI priverait l'Etat d'une ressource de trésorerie.
5. La requalification des intérêts d'avances d'actionnaire
Dans sa note sur l'exécution du budget de 2008, la Cour des comptes avait critiqué l'affectation au compte d'affectation spéciale des produits des intérêts sur avances d'actionnaire, qui ne pouvaient, selon elle, être considérées comme des remboursements de créances rattachées à des participations financières.
Le projet de loi de finances tire les conséquences de cette observation et considère désormais ces intérêts comme des recettes non fiscales du budget général.
* 38 Selon les informations communiquées par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche en réponse au questionnaire budgétaire.