TRAVAUX DE LA COMMISSION
Audition par la commission de M. Guillaume Pepy, président de la SNCF
Réunie le mardi 20 octobre 2009 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a procédé à l'audition de M. Guillaume Pepy, président de la SNCF .
M. Jean Arthuis, président , a indiqué que cette audition, non ouverte à la presse et qui se tient par hasard un jour de grève, a pour objet de faire le point sur la situation de la SNCF et en particulier sur le plan « Destination 2012 » ainsi que sur la nouvelle stratégie pour le fret ferroviaire, définie par l'« engagement national pour le fret ferroviaire », présenté par le Gouvernement le 16 septembre dernier.
Evoquant l'application des dispositions législatives sur le service public garanti à l'occasion de la grève de ce mardi 20 octobre, M. Guillaume Pepy, président de la SNCF , a tout d'abord souligné que ce régime a bien fonctionné dans ses trois composantes :
- un préavis remis 48 heures à l'avance, qui permet d'organiser le trafic et d'assurer une bonne information des voyageurs. Il a indiqué qu'il n'y a pas eu d'annulation de trains prévus et que l'information a été sensiblement renforcée, notamment par la distribution depuis la veille de 300.000 feuillets dans les gares ;
- la réaffectation de personnels non grévistes sur les lignes et trains les plus sollicités, qui permet de concentrer le trafic sur la mission de service public et les liaisons relevant de la vie quotidienne. Les RER en Ile-de-France ont ainsi davantage fonctionné que les trains à grande vitesse (TGV) ;
- l'obligation pour la direction et les syndicats de négocier plus intensément avant la grève, ce qui fut le cas pendant les 13 jours qui l'ont précédée. Il a ainsi précisé que l'Union nationale des syndicats autonomes (UNSA), deuxième syndicat de l'entreprise, n'a pas participé à la grève, et que le taux de suivi s'établit à 23,75 %.
Concernant le transport ferroviaire de marchandises, il a considéré que l'on assiste aujourd'hui à un « tournant historique », comparable à celui que la France a, dans le passé, pris en faveur du transport de voyageurs, en investissant notamment dans les trains express régionaux (TER), un réseau à grande vitesse envié et les tramways. Le transport de marchandises n'avait cependant pas bénéficié d'un tel effort. Il a indiqué que l'enveloppe de 7 milliards d'euros figurant dans l'engagement national pour le fret ferroviaire est destinée à Réseau ferré de France (RFF), en vue de bâtir un réseau ferroviaire orienté vers le fret et qui permette notamment des contournements d'agglomérations, telle que Lyon, à l'instar de ce qui a été fait pour le transport de voyageurs. Ce changement remarquable concernera tout autant la SNCF que ses concurrents, tels qu'Eurotunnel ou la Deutsche Bahn.
M. Guillaume Pepy a estimé que la SNCF n'en doit pas moins se montrer à la hauteur de l'enjeu en utilisant des produits d'avenir, dans un contexte de massification des flux et de concentration de l'industrie européenne, et non plus seulement des produits tels que le wagon isolé, qui a longtemps été le fondement de la politique française de transport ferroviaire de marchandises pour répondre à une clientèle diffuse. Il importe donc de réaliser des autoroutes ferroviaires et de recourir au combiné portuaire à grande échelle, aux plates-formes multimodales et à la logistique urbaine pour accomplir une révolution du même ordre que le passage du train Corail au TGV. Cela sera certes difficile mais l'enjeu le mérite.
Il a ensuite abordé la situation de la SNCF en 2009. Celle-ci est touchée par la crise comme ses clients, en particulier l'industrie automobile, dont la baisse de trafic est de l'ordre de 40 %. Le trafic urbain local, notamment les TER, subit également les conséquences de la situation économique actuelle avec une croissance limitée de 1 % à 2 %. Sur les longues distances, la situation est moins détériorée, puisque la SNCF continue de gagner des parts de marché au détriment de l'aérien, mais la croissance nulle du trafic doit être rapportée à la progression inévitable des coûts fixes. Il a précisé que la SNCF connaîtra donc une perte conjoncturelle en 2009, après avoir dégagé un résultat net positif d'environ un milliard d'euros en 2006 et 2007, puis de 600 millions d'euros en 2008. La perte de l'exercice sera toutefois limitée par la capacité d'adaptation du groupe, dont il a chiffré le montant depuis le début de 2009 à environ 900 millions d'euros.
M. Guillaume Pepy a ensuite exposé les principaux défis structurels de l'entreprise. Le premier d'entre eux est l'ouverture à la concurrence de l'intégralité des activités de la SNCF, qui n'est pas une fatalité mais une réalité dans laquelle la SNCF est capable de « tenir son rang », par exemple sur le TGV qui bénéficie de vingt-cinq ans d'expérience et peut encore connaître des marges d'amélioration.
Le deuxième défi est le fret, activité dans laquelle trois milliards d'euros ont été investis depuis dix ans et qui, en l'absence de nouvelle stratégie, coûterait encore deux milliards d'euros dans les trois ou quatre prochaines années. La croissance du fret par de nouveaux produits est donc une question vitale pour la SNCF comme pour le pays.
Le troisième enjeu structurel réside dans les trains Corail d'aménagement du territoire, tels que les liaisons Paris-Briançon, Lyon-Bordeaux ou Caen-Rennes, qui sont aujourd'hui déficitaires, faute de disposer d'une ressource pérenne liée à un contrat de service public. La stratégie actuelle consiste à maintenir les liaisons qui justifient un contrat de service public, à l'image des contrats existants pour la Poste et les tarifs sociaux. MM. Dominique Bussereau et Michel Mercier travaillent actuellement sur ce contrat de service public afin de lui trouver un financement. Il s'agit, selon lui, d'un enjeu important car la pérennité de ces trains ne peut être assurée par le seul relèvement des tarifs ou des gains de productivité.
Le quatrième enjeu est l'avenir de la grande vitesse. La France est devenue, comme l'Espagne, un champion européen et mondial en construisant un réseau « à marche forcée ». Il a fait part de ses inquiétudes sur les moyens de financement, compte tenu de l'impossibilité pour les régions et l'Etat de consentir un effort supplémentaire comme de l'absence de « solution miracle » par le relèvement des péages payés par la SNCF à Réseau ferré de France. Il a estimé, en effet, que l'augmentation de ces derniers représente une ponction de plus en plus lourde pour les TGV, dont le résultat pourrait être nul avant le milieu de la prochaine décennie si la tendance actuelle se maintient, le résultat du TGV ne pouvant plus financer les activités déficitaires. Il est donc nécessaire, selon lui, d'ouvrir dès à présent un débat sur cette question, notamment avec l'Etat actionnaire.
Revenant sur l'ouverture à la concurrence, M. Guillaume Pepy a fait référence au rapport de Mme Fabienne Keller sur les gares et a indiqué que la gestion de ces dernières est à présent autonome pour offrir le même service quel que soit le transporteur. De même, la gestion des circulations et les postes d'aiguillage ont été regroupés dans une direction de la circulation ferroviaire et les aiguilleurs doivent garantir un traitement équitable de la concurrence. Il a également rappelé qu'un groupe de travail présidé par M. Francis Grignon examine la question de l'expérimentation de l'ouverture des TER à la concurrence.
Il a enfin évoqué la « perspective extraordinaire » que représente le Grand Paris, qui ne repose pas seulement sur la double boucle du métro souterrain sur pneus, mais encore sur la remise à niveau des RER et leur extension vers l'est et l'ouest de Paris, la mise en place de trams-trains sur la grande ceinture, la réfection des gares en Ile-de-France ou le rôle de la grande vitesse. Il a ainsi constaté que l'Ile-de-France est paradoxalement mal desservie par les gares de TGV, les gares étant principalement situées dans Paris, ce qui contraint les voyageurs de banlieue à entrer dans la capitale pour accéder au réseau à grande vitesse.
Pour conclure son propos liminaire, il a souligné le privilège d'être le président d'une entreprise dont les Français et les élus attendent davantage.
En réponse à M. Jean Arthuis, président , M. Guillaume Pepy a précisé que les efforts d'adaptation du groupe, d'un montant de 900 millions d'euros, ont permis d'atténuer les effets du manque à gagner de près de 1,4 milliard d'euros causé par la crise économique. Ainsi alors que les charges fixes de l'activité de fret sont plus élevées que celles des concurrents directs, notamment la Deutsche Bahn, la SNCF a procédé à une renégociation de ses contrats avec les fournisseurs et à un réexamen des spécifications techniques de ses cahiers des charges pour réduire l'ensemble de ses coûts. A titre d'exemple, trois millions d'euros d'économie ont été obtenus sur la facturation de la redevance versée au groupement « Carte bleue » pour la gestion des paiements par cartes bancaires. Il a ajouté que les espoirs de réduction des prélèvements obligatoires liés à la réforme de la taxe professionnelle se sont dissipés du fait de son remplacement, à l'euro près, par la nouvelle contribution économique territoriale et une nouvelle taxe sur le matériel roulant dans le cadre de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux.
M. Alain Lambert, co-rapporteur spécial des crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », a souhaité obtenir des éclaircissements sur les quatre points suivants :
- considérant « l'hémorragie » financière de la branche marchandises de la SNCF, l'activité de fret est-elle encore soutenable, d'abord dans le cadre d'un modèle « d'économie administrée » puis, à terme, dans celui d'une ouverture complète à la concurrence ?
- la construction d'autoroutes ferroviaires est-elle une réponse efficace aux besoins futurs de transport et, entre l'attribution de concessions ou la mise en place de péages, quels en seraient les modes de financements pertinents ?
- après la crise et les pertes conjoncturelles enregistrées en 2009, la SNCF dispose t elle de périmètres d'activités lui permettant de renouer avec les bénéfices ?
- quel est le niveau d'acceptation de la conduite du changement par les partenaires sociaux ?
M. Guillaume Pepy a tout d'abord souligné que si les avis peuvent diverger avec les partenaires sociaux, l'application de la concurrence comme règle commune, constitue une réalité intangible pour l'entreprise. Il s'est attaché à mettre en évidence les opportunités de développement du marché ferroviaire. Dans ce contexte, l'essor des modes de transports écologiques et du train pour l'aménagement du territoire constitue un facteur de croissance du chemin de fer dans lequel tous les acteurs auront une place. A ce titre, il s'agit d'un changement profond des comportements de mobilités qui doit être accompagné d'une « révolution tranquille » de l'organisation de la SNCF : la loi sur le service garanti s'applique dans de bonnes conditions et représente un point d'équilibre respectueux des droits des grévistes comme des clients.
S'agissant de la capacité de la SNCF à renouer avec les bénéfices, M. Guillaume Pepy a indiqué que le retour au niveau des bénéfices de l'année 2008 n'est plus envisageable notamment au regard des pertes structurelles occasionnées par la diminution des volumes de marchandises transportés par le fret (600 à 650 millions d'euros), les trains d'aménagement du territoire (200 millions d'euros) et la convention de gestion de l'infrastructure avec RFF (200 millions d'euros). Or, les bénéfices enregistrés par l'activité TGV sont en baisse constante et ne peuvent plus compenser, même pour partie, le passif structurel. A cet égard, il a fait valoir que la SNCF est une entreprise compétitive et saine sur le plan financier à condition que ses missions de service public soient financées à leur juste niveau. Il a appelé de ses voeux une prise de conscience sur le fait qu'eu égard à l'importance des investissements nécessaires pour le développement de la grande vitesse, les sources de financement ne peuvent provenir exclusivement du système ferroviaire lui même.
Pour que le choix du transport de marchandises par le rail soit fondé économiquement, il apparaît nécessaire de mettre en place un mode de financement « intermodal » dans lequel le transport routier serait mis à contribution quels qu'en soient les moyens : eurovignette, taxe à l'essieu ou péage. Le contexte fiscal doit non seulement permettre au rail de supporter la concurrence de la route, mais aussi de faire supporter au transport routier son vrai coût, y compris écologique. Ainsi, alors que le fret ferroviaire subit un péage jusqu'au dernier kilomètre, des portions d'autoroutes sont gratuites pour les poids lourds.
Après s'être félicité du lancement du plan de modernisation des gares, Mme Fabienne Keller, co-rapporteur spécial des crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », s'est exprimée en faveur d'une taxe « poids lourds » afin non seulement de réduire le transit des camions dans les villes 18.000 poids lourds traversent quotidiennement le centre de Strasbourg mais aussi de maintenir le niveau d'activité du fret ferroviaire qui perd chaque année un quart de son volume. Elle s'est également inquiétée de la lisibilité de la politique tarifaire de la SNCF et des effets néfastes d'une classification de la clientèle uniquement à raison de sa rentabilité, pénalisant les étudiants en fin de semaine et restreignant les plages de réduction tarifaire.
M. Guillaume Pepy a souligné que la décision de construire un réseau ferré axé prioritairement sur le fret représente un engagement stratégique pour la France non seulement en raison de son coût - sept milliards d'euros - mais aussi du choix qu'il constitue en faveur d'un transport de marchandises de masse et écologique. La SNCF investira de son côté un milliard d'euros. Il ne s'agit pas d'un sixième plan de sauvetage du fret, mais de proposer, en complémentarité avec le transport routier, une nouvelle offre de service pour reporter sur le rail le fret de longue distance. A cet égard, il a signalé que la libéralisation du « cabotage » routier au niveau européen est un problème majeur du fait de son avantage concurrentiel indiscutable en termes de prix. Une réforme de la règlementation européenne doit être envisagée afin d'accompagner la modernisation des structures ferroviaires. Il a cité, en exemple, la réforme des ports du Havre, de Dunkerque et de la Rochelle et indiqué que la SNCF s'installerait dans les ports pour pouvoir transférer les conteneurs directement des bateaux sur les trains.
Revenant sur la politique tarifaire de la SNCF, M. Guillaume Pepy a reconnu que la lisibilité du dispositif actuel butte sur la complexité de la recherche d'un taux optimal d'occupation dans les trains en proposant des prix adaptés à chaque profil d'utilisateur. Or de ce taux, qui avoisine les 75 % dans le TGV contre 50 % dans l'ICE allemand, dépend la rentabilité de l'offre commerciale de la SNCF. Il a néanmoins partagé l'objectif de simplification de la gamme tarifaire.
M. Pierre Bernard-Reymond s'est interrogé sur les ambitions de la SNCF à l'exportation sur les marchés européens, dans le transport de voyageurs comme de marchandises. Il a ensuite longuement évoqué le problème des trains d'aménagement du territoire, en se fondant sur le temps de parcours de la ligne Marseille-Briançon, supérieur à celui de la liaison Marseille-Paris. Il en résulte, selon lui, une fracture territoriale entre les régions disposant d'autoroutes ou d'une liaison TGV et celles qui en sont dépourvues. Il a estimé que d'ici vingt à trente ans, la région Provence-Alpes-Côte d'Azur sera bordée par les liaisons TGV Paris-Lyon-Turin et Paris-Nice, mais que l'intérieur de la région sera toujours enclavé avec des trains ne roulant qu'entre 60 et 80 km/h en moyenne sur la ligne Marseille-Briançon, sans pour autant que l'autoroute entre Gap et Grenoble soit achevée. Il a estimé que les travaux qui sont réalisés sur cette ligne n'ont d'autre utilité que d'en assurer la pérennité et de retrouver la vitesse commerciale d'il y a dix ans, qui a du être réduite pour des raisons de sécurité. Revendiquant un autre avenir que le seul tourisme alpin pour sa région, il a rappelé son souhait ancien et jusqu'à présent infructueux qu'une étude structurelle soit menée sur la faisabilité d'une vitesse de 160 km/h sur la ligne Marseille-Briançon. Il a estimé que l'enveloppe de 200 millions d'euros pour les trains d'aménagement du territoire, pour satisfaisante qu'elle soit, n'est pas à la hauteur de ce problème qui concerne également d'autres régions.
Mme Marie-France Beaufils a insisté sur la nécessité d'un engagement en faveur du fret, notamment au regard des préoccupations écologiques, tout en se demandant si cet élan ne sera pas entravé par la volonté de rééquilibrer les branches d'activité de la SNCF. Elle a admis que la massification du fret permettra de répondre aux besoins sur les longues distances, mais pas sur de plus courtes distances qui représentent aussi une partie de l'important trafic local de camions. Elle s'est, dès lors, interrogée sur la concrétisation des partenariats annoncés avec les routiers. Elle s'est déclarée inquiète sur la consistance de l'engagement national pour le fret ferroviaire, qui risque de se limiter à un simple « effet d'annonce », et s'est demandée si l'enveloppe de 7 milliards d'euros englobe des engagements au titre de contrats de plan Etat-régions antérieurement conclus et ne consiste pas en une augmentation des péages. Elle a cependant reconnu que le financement du transport combiné ne peut être équilibré qu'en mettant à contribution l'ensemble de la collectivité nationale.
M. Edmond Hervé s'est déclaré convaincu que la SNCF dispose d'importantes réserves foncières susceptibles d'être valorisées. Il a plaidé en faveur d'une certaine stabilité des directeurs régionaux, qui permet de mener à bien la nécessaire intermodalité. Il a rappelé la nécessité d'une amélioration de la liaison Rennes-Nantes et s'est fait l'écho d'observations d'élus et chefs d'entreprise, selon lesquels les tarifs de fret ne seraient pas adaptés aux petites et moyennes entreprises (PME).
M. Jean-Pierre Fourcade s'est demandé si la rentabilité socio-économique et le développement des lignes à grande vitesse n'atteignent pas leurs limites, au détriment des trains d'aménagement du territoire, et s'est interrogé sur les raisons, notamment financières, qui ont conduit la SNCF à quasiment supprimer son offre de trains auto couchettes.
M. Jean Arthuis, président , a fait part de son scepticisme sur la soutenabilité d'un nouveau plan de relance du fret. Si la politique tarifaire fut pendant un temps relativement compétitive, au prix de déficits abyssaux, les exigences de la comptabilité analytique ont conduit la SNCF à relever considérablement ses tarifs et à optimiser le volume de chargement. Il peut en résulter des délais de sept à dix jours pour l'acheminement des marchandises. Dès lors, il s'est demandé si le fret peut être rentable par rapport au transport routier, et si le seul moyen d'y parvenir ne réside pas dans une « super-concentration » des sites industriels.
M. Bernard Vera a souhaité avoir confirmation de certains chiffres et informations donnés par les organisations syndicales, selon lesquelles le développement des autoroutes ferroviaires, au détriment du wagon isolé, se traduirait par la perte de 6 000 emplois et une augmentation du trafic routier de 1,2 million de camions, qui serait incompatible avec les objectifs du Grenelle de l'environnement.
En réponse à M. Pierre Bernard-Reymond, M. Guillaume Pepy a réaffirmé qu'il n'est pas envisageable de supprimer les trains d'aménagement du territoire, citant l'exemple de la ligne Marseille-Briançon dont la modernisation relève de la compétence de Réseau ferré de France (RFF), car le désenclavement et le développement économique de régions entières en dépendent. La question de leur financement demeure un sujet fondamental qui ne peut être résolu qu'en mettant à contribution de nouvelles ressources (la taxe professionnelle ou la taxe carbone par exemple) dans un contexte de restriction budgétaire pour l'Etat, les régions et la SNCF. C'est pourquoi, il a appelé à ce que des contrats de service public soient conclus pour assurer la pérennité des trains d'aménagement du territoire.
Revenant sur les questions posées par MM Jean Arthuis et Alain Lambert sur la soutenabilité du modèle économique du fret ferroviaire, M. Guillaume Pepy a expliqué que le maintien de la totalité du service de wagons isolés n'est plus rentable et se révèle inadapté aux besoins de transport des PME. En ce qui les concerne, l'utilisation de poids lourds aux normes Euro 4 présente une flexibilité et un coût imbattables. Il a précisé que l'acheminement du fret vers des sites de regroupement et sur des autoroutes ferroviaires n'amènera pas davantage de camions sur les routes. Au contraire, le projet de transport de masse et écologique par le rail doit réduire le nombre de poids lourds en circulation dès la première année de mise en oeuvre du plan fret et engendrer une baisse d'un million de trajets routiers d'ici 2015 et l'augmentation de 17 % à 25 % de la part du transport non routier d'ici 2020.
En réponse à Mme Marie-France Beaufils et à M. Bernard Vera, M. Guillaume Pepy a assuré que la réforme du fret ne donnera lieu à aucun licenciement car l'augmentation du trafic TER, comme l'activité TGV et le renforcement de la présence humaine dans les gares permettront de proposer de nouvelles missions, « sereines socialement », aux cheminots qui seront amenés à quitter le transport de marchandises.
En réponse à M. Edmond Hervé, il a précisé que la politique de valorisation du patrimoine foncier de la SNCF sera notamment dirigée en faveur du logement social.
En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, M. Guillaume Pepy a reconnu qu'une réflexion doit être menée sur les limites du « tout TGV ». En effet, cette politique est porteuse de fractures territoriales pour les zones non desservies par la grande vitesse. La rénovation du réseau classique ne doit pas être oubliée.
S'agissant de l'internationalisation de la SNCF, il a souligné que les projets menés au Maroc, en Arabie Saoudite et au Brésil sont le fruit d'un partenariat avec Alstom pour la promotion à l'exportation de la « maison France » et de ses produits. A cet égard, la constitution d'un « champion français » d'envergure internationale dans le domaine ferroviaire relève d'un objectif stratégique car les nouvelles parts de marché devront être conquises sur le réseau européen notamment en ce qui concerne le fret. Ainsi Kéolis, filiale de la SNCF, exploite des trains régionaux en Allemagne.
Enfin, tout en regrettant la fin de l'exploitation des wagons-lits, en raison de leur inadaptation aux normes actuelles de sécurité, M. Guillaume Pepy a indiqué que le service des trains auto-couchettes sera maintenu en dépit de la difficulté à gérer le caractère très saisonnier de la demande.
Examen en commission
Réunie le mardi 10 novembre 2009, sous la présidence de Mme Fabienne Keller, secrétaire, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Alain Lambert, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et les comptes spéciaux « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » et « Avances au Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ».
Mme Fabienne Keller , rapporteur spécial , a tout d'abord présenté le budget global de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ». Les crédits demandés pour 2010 s'élèvent à 10,29 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 10,15 milliards en crédits de paiement (CP), soit une hausse de 0,9 % par rapport à 2009, conforme à la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques.
La tendance à la mobilisation des ressources extra-budgétaires ne s'inverse pas, même si la politique environnementale figure désormais au rang des priorités gouvernementales. Elle a ainsi relevé que sur les 7 milliards d'euros mobilisés pour la mise en oeuvre du Grenelle, seul 1,2 milliard le sera sous forme de crédits budgétaires. Elle a également précisé que la mission, en particulier les infrastructures de transport, bénéficie assez largement du plan de relance.
Elle a ensuite exposé le programme 203, qui couvre les infrastructures et services de transport et mobilise en 2010 4,44 milliards d'autorisations d'engagement et 4,35 milliards de crédits de paiement. Cette politique est toutefois largement financée par des crédits extérieurs ou extrabudgétaires puisqu'elle bénéficie de fonds de concours de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) à hauteur de 1,48 milliard d'euros et des collectivités territoriales pour 427,5 millions d'euros, de 443 millions d'euros du plan de relance et de 803 millions d'euros de dépenses fiscales. Elle a constaté que, en ajoutant la masse salariale des 22 808 équivalents temps plein travaillés (ETPT), financée sur le programme 217, et divers crédits de soutien, ces crédits externes, hors dépenses fiscales, représentent 110 % des crédits budgétaires hors subvention à l'AFITF. Elle s'est toutefois interrogée sur la soutenabilité budgétaire du programme à moyen terme.
Mme Fabienne Keller , rapporteur spécial, a précisé que des économies sont recherchées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), et que, en particulier :
- la réforme de la tarification de Réseau ferré de France (RFF), adoptée en novembre 2008, permet de diminuer la subvention de l'Etat, d'un montant de 2,37 milliards d'euros, de 3,1 % en 2010 ;
- des gains sont attendus de la création de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF), en charge de l'équité concurrentielle sur le réseau. Elle a néanmoins estimé que, dans l'immédiat, cette nouvelle autorité occasionnera des coûts de fonctionnement ;
- il est prévu une rationalisation de l'opérateur Voies navigables de France (VNF), dont les effets seront précisés dans le contrat de performance à venir ;
- les moyens en personnel alloués au programme continueront d'être réduits, à hauteur d'environ 300 emplois en 2010, soit au-delà des évolutions de périmètre liées à la décentralisation de certaines activités (transfert de canaux).
Abordant le financement des opérateurs du programme, elle a relevé que le budget de l'AFITF devrait être de 2,67 milliards d'euros en 2010 et sera, pour près de 62 %, consacré aux transports non routiers, conformément au redéploiement modal prévu par le « Grenelle de l'environnement ». La subvention de l'Etat diminue de 6,7 % à périmètre constant, mais demeure importante avec 980 millions d'euros. Elle s'est demandé si cette subvention « provisoire » n'est pas appelée à devenir durable, puisque l'entrée en vigueur de la taxe poids lourds sera sans doute reportée à 2012 et ne prendra que partiellement le relais.
Elle a relevé la complexité des circuits de financement de l'AFITF et s'est interrogée sur la vocation de cette structure, dont la Cour des comptes a souligné, dans son rapport public de 2009, qu'elle est une agence « aux ambitions limitées, privée de ses moyens, désormais inutile ». Mme Fabienne Keller , rapporteur spécial, a considéré qu'elle n'apporte pas de réelle valeur ajoutée puisqu'elle n'est pas devenue l'instance d'évaluation et de décision qui aurait conforté sa légitimité.
Concernant RFF, elle a fait référence à la négociation des futurs péages de la SNCF, qui donne lieu à de vives discussions. L'établissement public change de modèle économique puisque les concours de l'Etat sont désormais attachés non plus à l'utilisation qu'en fait RFF (régénération, entretien et désendettement) mais affectés aux activités ferroviaires dont les péages ne couvrent pas le coût complet. Cette évolution doit conforter la relative amélioration de la situation financière de RFF. Celle-ci demeure toutefois fragile puisque la dette a augmenté de 800 millions d'euros en 2008 pour atteindre 28,2 milliards d'euros, ce qui constitue un motif d'inquiétude. En outre, la nécessaire poursuite de la rénovation du réseau conduira sans doute à alourdir cette dette à moyen terme.
Elle a ensuite constaté que la rationalisation de l'organisation de VNF se poursuit et comporte plusieurs volets : le recentrage sur le réseau magistral, la poursuite des efforts d'optimisation et de modernisation des méthodes d'exploitation des voies d'eau, la réorganisation des services, et la fermeture éventuelle à la navigation de certaines voies. Les conclusions d'un récent audit permettront d'alimenter la préparation du prochain contrat de performance. La subvention de l'Etat sera de 58,9 millions d'euros en 2010 et inclura une dotation supplémentaire de 4 millions au titre du « Grenelle de l'environnement ».
Elle a conclu cette présentation du programme 203 par quelques remarques sur ses priorités et lacunes budgétaires :
- le soutien au transport combiné devrait bénéficier d'une enveloppe supplémentaire de 8 millions d'euros au titre de l'engagement national pour le fret ferroviaire ;
- les crédits d'entretien et d'exploitation de grands ports maritimes seront augmentés de 5,85 millions d'euros ;
- le taux de renouvellement des couches de surface du réseau routier devrait redescendre à 6 % en 2010, ce qui demeure insuffisant pour garantir une durée de vie optimale des chaussées. La tendance générale à la dégradation du réseau routier national n'est donc pas encore enrayée.
Mme Fabienne Keller , rapporteur spécial, a ensuite présenté le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes ». Celui-ci sera doté en 2010 de 133 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 135,5 millions d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 0,7 % à périmètre constant. Cette dotation est toutefois plus que doublée par la masse salariale des 3 228 ETPT. Les dépenses fiscales y concourent également pour 244 millions d'euros, l'évaluation du système optionnel de taxe au tonnage paraissant toutefois assez approximative.
Elle a indiqué que la principale réforme en cours a trait à la réorganisation des services déconcentrés des affaires maritimes, qui vise des économies de gestion et une rationalisation des implantations. Cependant, elle a regretté que le ministère ne soit pas en mesure de fournir une évaluation chiffrée des bénéfices escomptés de cette rationalisation. Une réforme des écoles nationales de la marine marchande est également en cours et, à terme, la gestion en sera confiée à un établissement public unique, l'Etablissement national supérieur maritime.
Elle a évoqué trois priorités budgétaires de ce programme :
- la poursuite de la modernisation des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS), en mettant l'accent sur le renouvellement des systèmes d'information ;
- la protection de l'emploi maritime, avec, en particulier, une augmentation des aides à la flotte de commerce sous pavillon français, qui ne comptait que 296 navires fin 2008 ;
- la dotation des services déconcentrés du dispositif de contrôle et de surveillance des pêches, qui est enfin revalorisée.
S'agissant du programme 113 « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité », pour lequel 355 millions en autorisations d'engagement (AE) et 348 millions en crédits de paiement (CP) sont demandés, Mme Fabienne Keller , rapporteur spécial , a observé que sa mise oeuvre mobilise 15 222 ETPT (soit 801 millions d'euros de crédits) et s'appuie sur des opérateurs puissants, tels que les agences de l'eau, dont les ressources extrabudgétaires sont considérables.
En 2010, le programme 113 est nettement marqué par la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, auquel 61 millions d'euros sont consacrés dans les domaines de l'urbanisme, de l'eau et de la biodiversité. Ce programme est également porteur de plusieurs réformes issues de la RGPP, au premier rang desquelles :
- l'abandon progressif des activités d'ingénierie publique concurrentielle, qui génère une économie estimée à 48 millions en 2010, soit la masse salariale correspondant à 903 ETPT ;
- la mutualisation des effectifs des polices de l'eau et de la nature ;
- la mise en oeuvre, pour 4 millions en 2010, d'actions de formation des agents dans le cadre de la refonte de la fiscalité de l'urbanisme et du mode de traitement des actes d'urbanisme. Cette refonte devrait permettre de créer des gains de productivité équivalant à 1 000 ETPT en 2011 et à une économie budgétaire de l'ordre de 40 millions d'euros par an, à terme.
M. Gérard Miquel , rapporteur spécial, a ensuite présenté les enjeux de sécurité routière et le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer ». Il a indiqué que la politique publique de sécurité routière est retracée dans un document de politique transversale. Seize programmes budgétaires y contribuent pour 2 571 millions d'euros de crédits de paiement en 2010, soit une progression de 3,4 % par rapport à 2009.
Il a rappelé que la lutte contre l'insécurité routière a connu d'excellents résultats ces dernières années et permis des changements majeurs de comportement. La tendance à la baisse du nombre de personnes décédées sur les routes s'est ainsi poursuivie en 2008 avec 4 443 morts. Les objectifs pour 2012, confirmés par le Comité interministériel de la sécurité routière (CISR) du 13 février 2008 demeurent ambitieux : moins de 3 000 personnes tuées, et une division par deux des décès en deux roues et de ceux dus à l'alcool. L'année 2009 pourrait cependant être marquée par une inflexion car les décès ont augmenté de 2 % sur les neuf premiers mois, et le mois de septembre s'est révélé particulièrement meurtrier.
Concernant le programme 207 « Sécurité et circulation routières », qui se concentre plutôt sur la prévention, il a indiqué que sa dotation en 2010 sera d'environ 62 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement, soit une hausse de 2,3 % par rapport à 2009, qui bénéficie essentiellement à l'action 3 « Education routière ». Les personnels concourant à ce programme sont au nombre de 2 505 ETPT, soit 18 postes supplémentaires par rapport à 2009.
Il a considéré que la portée de la justification au premier euro de ce programme est fortement limitée par l'ampleur des coûts analytiques. La ventilation des crédits de soutien et de polyvalence contribue en effet à quadrupler le montant des crédits de paiement de ce programme. En outre, celui-ci a été une nouvelle fois sous-exécuté en 2008, avec près de 20 % de crédits disponibles en fin de gestion, avant annulation.
Sur un plan plus qualitatif, M. Gérard Miquel , rapporteur spécial, a relevé que le programme 207 est marqué par la mise en oeuvre de la nécessaire réforme du permis de conduire. Les objectifs poursuivis sont notamment la réduction des délais d'obtention, la simplification des démarches, la diminution du coût pour les candidats en difficulté et un permis plus sûr grâce à une rénovation des programmes de formation et de l'examen.
Le dispositif du « permis à un euro par jour » sera également étendu pour mieux cibler les familles modestes. L'Etat prendra ainsi directement en charge la caution de 20 000 prêts par an. Il a estimé que cette décision est particulièrement opportune, mais que l'estimation de son coût est excessive, les hypothèses d'octroi de prêts et de taux de défaut des bénéficiaires du cautionnement étant en effet peu réalistes.
S'agissant du compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », il a rappelé le mécanisme d'affectation des recettes des amendes forfaitaires. Il a relevé que, depuis deux ans, celles-ci sont inférieures aux prévisions, qui n'ont que partiellement pris en compte l'amélioration du comportement des usagers, et devraient s'élever à environ 500 millions d'euros en 2009.
Il s'est félicité que le programme « Radars » comprenne désormais trois actions au lieu d'une seule, conformément au souhait exprimé par la commission fin 2008, afin de distinguer les dépenses relatives au contrôle et au traitement des infractions.
Il a constaté que les contrôles radar sont aujourd'hui soumis à un double mouvement d'intensification et de diversification. Le CISR a ainsi annoncé, le 13 février 2008, le déploiement de 500 nouveaux radars chaque année de 2008 à 2012, correspondant à un objectif d'environ 4 500 dispositifs sur le territoire avant la fin de l'année 2012. Il a jugé que cet objectif sera difficile à atteindre puisqu'il est prévu de déployer 530 nouveaux radars en 2010 alors que, dans le meilleur des cas, 450 nouveaux radars seront installés en 2009. Des prévisions plus réalistes reposeraient sur 500 radars par an dans les trois prochaines années, ce qui porterait le nombre de dispositifs à 4 250 à la fin de 2012, au lieu des 4 500 prévus.
Le CISR de février 2008 a également confirmé la diversification des infractions relevées par les radars. Les dispositifs relatifs aux feux tricolores sont ainsi opérationnels et reliés au Centre national de traitement de Rennes (CNT) depuis le 3 août 2009. Par ailleurs, une expérimentation a été lancée fin août pour le contrôle du respect des passages à niveaux. Enfin, des marchés sont à l'étude pour sécuriser certains tunnels. Aucun nouveau radar mobile ne devrait être installé en 2010, l'effort portant essentiellement sur les radars fixes et aux feux tricolores.
Sur le plan budgétaire, il a observé que le coût de maintenance des radars sera stable en 2010 et que les dépenses liées au développement du CNT poursuivront leur forte baisse, qui s'explique toutefois par les importants investissements réalisés en 2008 et 2009.
M. Gérard Miquel , rapporteur spécial, a également relevé deux grandes tendances qui affectent le programme 752 « Fichier national du permis de conduire » :
- une hausse des crédits de 55 % malgré l'utilisation de reports importants, à hauteur de 16 millions d'euros prévus en 2010. Cette augmentation s'explique notamment par la progression attendue du nombre de lettres envoyées aux contrevenants, pour le retrait ou la restitution de points et pour les invalidations de permis ;
- le retard du projet FAETON, qui consiste à moderniser l'application informatique de gestion des permis de conduire. Ce projet a été officiellement lancé en 2006 mais a été retardé pendant trois ans. Un directeur de projet a cependant été nommé le 10 juin 2009 et l'appel d'offres pour le marché d'assistance à maîtrise d'ouvrage devrait être lancé avant la fin de l'année.
Abordant le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer », M. Gérard Miquel, rapporteur spécial , a précisé qu'il regroupe la quasi-totalité des moyens de personnel de la mission, ainsi que l'ensemble des crédits dévolus aux fonctions de support du ministère. Il a souligné à nouveau le caractère peu satisfaisant, au regard de la LOLF, de ce type de programme « soutien ». Les représentants du ministère admettent le caractère imparfait de cette présentation, mais font valoir que la centralisation des moyens humains et de soutien au programme 217 permet de gérer avec davantage de souplesse et d'efficacité le plafond d'emploi ministériel, et favorise la mutualisation des fonctions de support encouragée par la RGPP.
S'agissant des personnels, le rapporteur spécial a relevé que le plafond d'emplois du programme est en diminution de 879 ETPT en 2010. 2 588 ETPT sont supprimés en raison de la décentralisation des métiers exercés dans les domaines de l'entretien et l'exploitation des infrastructures, de la maîtrise d'ouvrage et de la maîtrise d'oeuvre de travaux d'investissement. Les conséquences budgétaires de ces transferts sont une baisse de 76 %, par rapport à 2009, des crédits de paiement de l'action 22 « Personnels transférés aux collectivités territoriales », qui s'établissent à 26 millions d'euros. 3 101 ETPT supplémentaires sont à comptabiliser suite à l'intégration, dans le périmètre du ministère, de l'essentiel des effectifs du programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » de la mission « Ville et logement ». Enfin, une diminution de 1 357 ETPT résulte des suppressions d'emplois nettes intervenues en 2009 ou en 2010. 1 774 ETPT sont, en particulier, supprimés en application de la révision générale des politiques publiques et 470 sont créés dans le prolongement du Grenelle de l'environnement. Sur le fondement de ces éléments, le rapporteur spécial a fait observer que la règle du non-remplacement d'un départ en retraite sur deux est appliquée, les 2 396 départs à la retraite étant à rapprocher des 1 294 non-remplacements prévus par le schéma d'emplois 2010, soit un ratio de 54 %.
Il a conclu son intervention en précisant :
- que la hausse des dépenses immobilières constatée en 2010 est due à l'élargissement du périmètre des loyers budgétaires ;
- que le programme 217 est désormais porteur d'un fonds « Etat exemplaire », abondé en gestion par l'application d'un « sur-gel » au sein de chaque mission du budget de l'Etat. L'intégralité des crédits gelés sera redistribuée aux ministères en fonction de leurs performances environnementales, selon un mécanisme vertueux dans ses finalités, mais dont la mise en oeuvre sera vraisemblablement complexe.
M. Yvon Collin , rapporteur spécial , a ensuite présenté les crédits du programme 170 « Météorologie ». Doté de 189,3 millions d'euros en AE et en CP, celui-ci porte la subvention pour charges de service public de Météo-France. Ses crédits marquent une progression de 3 % par rapport à 2009, soit une évolution conforme à la programmation pluriannuelle, ainsi qu'à la trajectoire définie par le contrat d'objectifs et de performances signé entre l'Etat et Météo-France pour la période 2009-2011.
Météo-France fait aujourd'hui face à une réduction de ses marges financières résultant de la contrainte budgétaire imposée aux administrations et à leurs opérateurs, mais aussi des effets de la crise économiques sur ses recettes commerciales. Au total, malgré la progression attendue des recettes de redevances de navigation aérienne et compte tenu d'une prévision de recettes commerciales en accroissement modéré, le déséquilibre du budget de l'établissement devrait s'accentuer en 2010, le conduisant à opérer un nouveau prélèvement sur son fonds de réserve, de l'ordre de 4,4 millions d'euros.
L'année 2010 verra en outre le lancement de deux opérations importantes de renouvellement de l'infrastructure immobilière de l'établissement : la construction du nouveau bâtiment d'accueil du supercalculateur de l'établissement (2 millions d'euros en 2010 pour un coût total de 7 millions d'euros sur trois ans) et la construction des bâtiments de la direction des systèmes d'observation (DSO), dont la relocalisation à Toulouse sera effective en 2012 (6 millions d'euros en 2010, pour un coût total de 14 millions d'euros sur trois ans).
La situation de Météo-France justifie d'autant plus les réformes de structure conduites en application de la RGPP. La principale de ces réformes concerne la réduction du réseau territorial de l'opérateur, qui devrait aboutir, à l'horizon 2017, à un maillage de 55 implantations, soit environ la moitié des 108 implantations actuelles de l'établissement en métropole.
Abordant le programme 159 « Information géographique et cartographique », M. Yvon Collin , rapporteur spécial , a indiqué que 73 millions d'euros sont consacrés à la subvention pour charges de service public de l'Institut géographique national (IGN). Ce montant diminue de 3 % par rapport aux crédits votés dans le cadre de la loi de finances pour 2009, conformément à la programmation pluriannuelle qui, dans un contexte d'accroissement des recettes commerciales de l'institut, a prévu une baisse continue de sa subvention budgétaire. Dans un contexte de crise, l'IGN fait cependant face à une réduction importante de son chiffre d'affaires. Celui-ci s'est établi à 53,8 millions d'euros en 2009, contre 72,98 millions d'euros prévus et les mêmes tendances devraient être observées en 2010.
Le rapporteur spécial a également relevé que l'IGN a récemment fait l'objet d'investigations de la Cour des comptes, dont les conclusions ont été insérées au rapport public annuel de la juridiction pour 2009. Les insuffisances relevées par le rapport de la Cour concernent l'absence de réelle stratégie de l'opérateur, dans un contexte de forte croissance du marché de l'information géographique, de concurrence exacerbée avec les prestataires privés et d'évolutions technologiques majeures, ainsi que la piètre qualité de sa gestion, en matière immobilière, commerciale ou de ressources humaines notamment. La sévérité des observations de la juridiction justifie donc que ses autorités de tutelle apportent, au cours du débat, en séance plénière, des précisions sur les mesures qu'elles comptent prendre pour remédier aux graves insuffisances constatées.
M. Yvon Collin , rapporteur spécial, a enfin exposé les difficultés d'équilibrage du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) et les nombreuses réformes en cours au sein de la direction générale de l'aviation civile (DGAC).
Il a constaté que le secteur du transport aérien connaît actuellement d'importantes difficultés, et que le BACEA doit, dès lors, répondre à de multiples défis en 2010. Au premier semestre de 2009, le groupe Aéroports de Paris a ainsi connu une baisse de trafic de 6,4 % par rapport à la période équivalente de 2009, et le groupe Air France-KLM a enregistré une baisse de son chiffre d'affaires de 20,5 %. L'équilibre du BACEA pour 2010 repose sur des prévisions de diminution moyenne du trafic de 7 % en 2009 et une légère remontée en 2010, de 1,5 %.
Sur le plan structurel et organisationnel, il a relevé que la DGAC est engagée dans de nombreuses réformes, en particulier :
- la mutualisation et la modernisation des fonctions de support du programme 613, qui devra se traduire dans le nouveau protocole pluriannuel négocié avec les organisations syndicales ;
- la révision des services financiers, la télédéclaration des recettes et la mutualisation des achats publics par site. Le nouveau système d'information financière et de comptabilité analytique devrait être opérationnel en 2011 ;
- en matière de navigation aérienne, le lancement du projet « Espace 2011 », qui permettra d'expérimenter, à partir de la fin 2009, des synergies entre les services d'approche d'Orly, Roissy et Athis-Mons. Ceux-ci devraient être regroupés dans un nouveau centre modernisé à l'horizon 2015-2017 dans le cadre du projet OPERA ;
- l'avancement du projet européen SESAR dans le cadre du renforcement de l'intégration de l'espace aérien européen, et la finalisation en 2010 du « traité FABEC » pour la réalisation d'un « bloc d'espace aérien fonctionnel » avec cinq autres Etats européens ;
- la mise en place d'un nouveau système de régulation économique des services de navigation aérienne, fondé sur l'amélioration de la performance, et la préparation du deuxième contrat de régulation économique pour 2011-2016 avec Aéroports de Paris ;
- concernant la formation aéronautique, un contrat d'objectifs, de moyens et de performances avec l'Ecole nationale de l'aviation civile (ENAC), qui est en cours d'élaboration. Le Service d'exploitation de la formation aéronautique (SEFA) poursuivra son plan de modernisation et de réduction des coûts, l'objectif étant d'atteindre 350 ETPT, contre 420 actuellement. L'augmentation des synergies entre l'ENAC et le SEFA devrait conduire au regroupement des formations théorique et pratique, et donc à la fusion de ces deux écoles en 2011, ce qu'il a jugé pertinent.
M. Yvon Collin , rapporteur spécial, a considéré qu'il est aujourd'hui nécessaire d'ouvrir le débat sur une évolution statutaire de la DGAC et sa transformation en établissement public. Il a estimé que, sans méconnaître les craintes et interrogations des personnels, la mise en place du ciel unique européen tend à renforcer les exigences d'efficacité au moindre coût et de compétitivité de l'offre française de services face à des concurrents européens potentiels.
Il a ensuite indiqué que le budget annexe est dans une situation financière tendue. Le projet de budget pour 2010 tient compte d'une baisse du trafic de 7 % en 2009 et l'autorisation d'emprunt a été relevée de 100 millions d'euros par la loi de finances rectificative du 20 avril 2009. Cependant, d'après les dernières estimations, la baisse des recettes de fonctionnement en 2009 devrait être de 10 % par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, de sorte que les hypothèses de construction du budget pour 2010 paraissent d'ores et déjà dépassées.
Ce projet prévoit 1 937,5 millions d'euros de recettes nettes et de dépenses en 2010, l'équilibre prévisionnel reposant sur trois leviers :
- l'augmentation des recettes de fonctionnement. Le taux unitaire des redevances de navigation aérienne devrait être relevé de 4,9 %, tout comme les tarifs de la taxe d'aviation civile, ainsi que le prévoit l'article 22 du projet de loi de finances. De même, l'extension du périmètre des redevances de surveillance et de certification devrait se poursuivre, mais il est regrettable que le ministère ait renoncé à créer une redevance pour les manifestations aériennes. L'instauration d'une redevance de route océanique permettra également d'améliorer sensiblement le taux de couverture des coûts du contrôle aérien en outre-mer ;
- un plus grand recours à l'emprunt. Après une stabilisation des autorisations d'emprunt entre 2006 et 2008, l'endettement net augmenterait ainsi de 26 % par rapport à la fin de l'année 2008 pour atteindre 1 109 millions d'euros, et représenterait dix-sept années d'autofinancement en 2010, contre douze en 2009. Le rapporteur spécial a fait part de ses inquiétudes quant à cette évolution vers une dette moins soutenable ;
- il est enfin prévu un plan d'économies de 40 millions d'euros sur les dépenses, déjà débuté en 2009 et qui est en partie lié à l'application de la RGPP. Ce plan se répartit de manière à peu près équivalente entre dépenses de fonctionnement et report de projets d'investissement. Il prévoit en particulier l'établissement de règles communes de réduction des frais de déplacement des agents, la mutualisation des marchés d'achats courants et le report de l'extension de deux centres de contrôle en route et du programme de modernisation des systèmes de tour de contrôle des aéroports. En revanche, la subvention à l'ENAC augmentera de plus de 11 %.
Le plafond d'emplois pour 2010 est abaissé de 108 ETPT, ce qui correspond à la première tranche de mise en oeuvre de la RGPP.
M. Yvon Collin , rapporteur spécial, a estimé que ce plan d'économies ne suffira peut-être pas à assurer l'équilibre du budget annexe et qu'il devra tenir compte des observations formulées par la Cour des comptes, dans deux récents référés, sur la négociation d'un protocole social avec les organisations syndicales et sur le SEFA.
Puis Mme Fabienne Keller , rapporteur spécial , a présenté les crédits du programme 181 « Prévention des risques ». 349 millions d'euros en AE et 308 millions d'euros en CP sont demandés en 2010 pour ce programme, soit une augmentation de 30 % par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2009. La hausse substantielle de la dotation du programme intéresse tout particulièrement les actions relatives à la prévention des risques technologiques et des pollutions (+ 83 %), et s'impute :
- à hauteur de 8 millions d'euros, sur les crédits alloués aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT), qui doublent par rapport à 2009 pour atteindre 16 millions d'euros en CP ;
- à hauteur de 60 millions d'euros supplémentaires, sur les crédits consacrés à la mise en oeuvre des mesures du Grenelle de l'environnement, dans les domaines du traitement des sites pollués, des déchets et de la santé-environnement.
Les crédits de personnel alloués au programme 181 et inscrits au programme 217 suivent la même tendance. Ils augmenteront de 11 % par rapport à 2009, afin notamment de créer 144 postes dits « post-Grenelle ». S'agissant des créations de postes, les chiffres transmis par le ministère indiquent que la résorption des sous-effectifs de l'inspection des installations classées est, à ce stade, conforme aux prévisions du programme de recrutements 2008-2012.
Au titre des autres rubriques connaissant des évolutions sensibles, Mme Fabienne Keller , rapporteur spécial , a évoqué les crédits de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), qui connaissent une progression de 8 % par rapport à 2009. Le plafond d'emplois de l'ASN est porté à 361 ETPT, soit 22 ETPT supplémentaires par rapport au plafond 2009. Ces créations d'emplois sont liées à l'évolution des missions de l'autorité, désormais mobilisées par le développement du contrôle du nucléaire de proximité et le contrôle de la sécurité des sources radioactives.
Le programme 181 mobilise également des ressources extrabudgétaires significatives. Il en va ainsi :
- des concours de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), à raison de 20 millions d'euros pour les sites pollués, 30 millions d'euros pour la résorption des points noirs bruit et 83 millions d'euros pour les déchets ;
- des interventions du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, ou « Fonds Barnier », qui atteindront 153 millions d'euros en 2010. Devant la dégradation de la situation financière de ce fonds et dans le cadre du projet de loi de finance pour 2008, la commission des finances avait pris l'initiative de porter de 6 % à 8 % le taux du prélèvement sur les surprimes « catastrophes naturelles » (CAT-NAT) qui l'alimentent. Le Gouvernement avait confirmé et accentué cette orientation en loi de finances pour 2009, en portant ce prélèvement de 8 % à 12 %. Ces augmentations devraient porter les ressources du fonds à 157,5 millions d'euros en 2010 et 2011, mais on relève que, dès 2011, le montant des besoins (191 millions d'euros) pourrait redevenir supérieur aux recettes attendues. Les recettes du fonds ne pouvant être indéfiniment ajustées à l'augmentation des dépenses, le rapporteur spécial a indiqué que le Gouvernement sera interrogé, en séance plénière, sur les mesures envisagées pour rationaliser ses interventions.
Concernant le programme 174 « Energie et après-mines », doté de 818 millions d'euros en autorisations d'engagement et 820 millions d'euros en crédits de paiement, Mme Fabienne Keller , rapporteur spécial, a rappelé qu'il est très majoritairement consacré aux prestations servies aux anciens mineurs et à leurs ayants droit par l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs, soit au total 681 millions d'euros. Ces dépenses de gestion économique et sociale de « l'après-mines » connaissent une baisse tendancielle et les marges de manoeuvre dégagées par cette baisse profitent :
- à l'ADEME, qui voit sa subvention passer de 8,9 millions d'euros en 2009 à 31,4 millions d'euros en 2010, notamment en raison de l'augmentation des moyens mobilisés dans le cadre de la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement ;
- à la lutte contre les changements climatiques, dont les crédits progressent de 22 %, afin de permettre aux DREAL de faire procéder aux études nécessaires à la mise en oeuvre des schémas régionaux climat-air-énergie prévus par le projet de loi portant engagement national pour l'environnement.
Le programme 174 se voit rattacher une dépense fiscale importante : le crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur du développement durable. Son coût est estimé à 2,8 milliards d'euros pour 2009 et à 2,6 milliards d'euros pour 2010, même si ces montants devraient finalement s'inscrire en baisse en raison de la crise. Mme Fabienne Keller , rapporteur spécial , a souligné le caractère erratique du chiffrage de ce crédit d'impôt. Le ministère justifie cette imprécision par une difficulté structurelle à anticiper les comportements des ménages, en période de crise, et sur un marché qui sert de variable d'ajustement. Toutefois, elle a estimé que la commission doit rester vigilante à l'évolution de cette dépense fiscale et que son périmètre devra faire l'objet d'un réexamen régulier, afin de limiter les effets d'aubaine et de concentrer l'encouragement fiscal sur les équipements les plus performants.
Le rapporteur spécial a conclu la présentation du programme 174 par une brève analyse du rôle majeur que jouera l'ADEME dans la mise en oeuvre de ses objectifs. Conformément à la loi de finances pour 2009, l'ADEME sera affectataire de 511 millions d'euros de ressources fiscales issues de la taxe générale sur les activités polluantes, dont 276 millions d'euros seront consacrés à la mise en oeuvre des mesures résultant du Grenelle de l'environnement. Dans le champ du programme 174, l'ADEME apportera des contributions substantielles via le fonds de soutien au développement de la chaleur renouvelable (110 millions d'euros), et la mise en place d'un fonds démonstrateur de recherche (41 millions d'euros). Sans préjuger l'opportunité des actions conduites, le rapporteur spécial a estimé que les montants de recettes fiscales affectées à l'ADEME nécessitent un contrôle parlementaire renforcé de cet opérateur. A la demande de la commission des finances, l'ADEME fera donc l'objet, en 2010, d'une enquête de la Cour des comptes en application de l'article 58 (2°) de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
Mme Fabienne Keller , rapporteur spécial , a terminé son intervention par le compte d'avances au Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres, qui finance le dispositif du « bonus/malus » automobile. Elle s'est félicitée de son incontestable succès écologique, dans la mesure où la baisse des émissions moyennes enregistrée en vingt mois, de janvier 2008 à août 2009, équivaut à dix années de la tendance antérieure au dispositif.
Elle a relevé que ce succès se traduit cependant par un déficit du compte largement supérieur aux prévisions, alors que le dispositif avait initialement été présenté comme budgétairement équilibré. Le déficit réel en 2009 devrait ainsi dépasser 500 millions d'euros, soit plus du triple des 156 millions d'euros prévus. Elle a précisé que le décret d'avance, pris début novembre 2009, a ouvert 250 millions d'euros sur le compte pour permettre d'assurer la continuité du versement des « bonus » pour le reste de l'année.
L'article 47 du projet de loi de finances pour 2010 prévoit également de réviser le dispositif pour favoriser progressivement un retour à l'équilibre budgétaire, en anticipant d'un an la diminution des différents seuils et montants d'aides versées. Elle a estimé que les prévisions de déficit pour 2010 semblent encore optimistes, avec 126,2 millions d'euros, et a douté que la révision du dispositif soit suffisante pour diviser le déficit par plus de trois en 2010.
Cette présentation a été suivie d'un débat.
En réponse à une interrogation de M. François Trucy sur les travaux de renouvellement des gares et leur lien éventuel avec ceux réalisés sur le réseau ferroviaire, Mme Fabienne Keller , rapporteur spécial a relevé que l'entretien et le renouvellement du réseau requièrent des investissements considérables, et a mentionné l'exemple de la ligne Valence-Gap. Elle a expliqué que la modernisation des gares n'est pas liée à l'entretien des voies et relève de leur propriétaire, soit la SNCF. Toutefois, certains équipements à l'intérieur ou aux abords des gares font l'objet d'un partage complexe entre la SNCF et RFF. Les verrières et ascenseurs sont ainsi du ressort de RFF, qui met également en oeuvre un vaste programme de rénovation des quais pour faciliter l'accès des personnes à mobilité réduite. Elle a cependant considéré que ces investissements n'ont guère de sens s'ils demeurent épars et ne sont pas mis en cohérence avec ceux de la SNCF sur les bâtiments.
Après avoir souligné le rôle de la Société nationale de sauvetage en mer, M. François Trucy a relevé une contradiction entre le renforcement des contrôles automatisés et la tolérance à l'égard de certains appareils de détection des radars.
M. Gérard Miquel , rapporteur spécial a indiqué que même si seuls certains types d'appareils sont autorisés, ceux-ci n'en détectent pas moins les radars fixes et mobiles.
A la question de M. Gérard Miquel , rapporteur spécial, sur l'évolution des effectifs de l'ADEME, Mme Fabienne Keller , rapporteur spécial , a indiqué que cet opérateur rémunérait 842 ETPT sous plafond et 269 ETPT hors plafond en 2008, et que ces chiffres devraient respectivement s'établir à 913 et 279 en 2010. Un consensus s'est alors dégagé entre les intervenants sur la nécessité de contrôler la progression des emplois des opérateurs, dans un contexte où l'Etat et les collectivités territoriales consentent un important effort de maîtrise de leurs dépenses de personnel.
M. Ambroise Dupont , rapporteur pour avis de la commission de la culture , a relevé que l'action menée par les agences de l'eau en faveur du milieu rural doit faire l'objet d'un suivi attentif. Il a également considéré que le « verdissement » des documents d'urbanisme prévu par le Grenelle de l'environnement doit être considéré comme une dépense d'investissement et, comme telle, bénéficier de transferts suffisants de la part de l'Etat.
Evoquant la tendance à la dégradation des voiries, M. Gérard Miquel , rapporteur spécial , a déploré que l'Etat sollicite les conseils généraux pour contribuer à l'entretien de routes nationales dont il est propriétaire. Mme Fabienne Keller , rapporteur spécial , s'est demandé si les routes et le réseau ferroviaire ne sont pas soumis à un problème commun d'insuffisance d'entretien.
M. Gérard Miquel , rapporteur spécial , a enfin présenté un amendement au programme 207 « Sécurité et circulation routières », tendant à réduire le coût du dispositif du « permis à un euro » de 1 562 100 euros, tout en conservant des hypothèses d'octroi de prêts assez volontaristes, et à transférer ce montant sur le programme 203 afin de conforter le soutien à l'intermodalité.
Puis la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Ecologie, aménagement et développement durables », inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010, modifiés par l'amendement des rapporteurs spéciaux. Elle a également décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et des comptes spéciaux « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » et « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ».
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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances, après avoir pris acte de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, a confirmé sa position tendant à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » ainsi qu'à l'adoption sans modification du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et des comptes spéciaux « Contrôle et sanction automatisé des infractions au code de la route » et « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ».