2. Une politique largement financée par des crédits extra-budgétaires
La politique des infrastructures de transport présente la particularité d'être largement financée par des fonds extra-budgétaires ou hors programme 203, de trois ordres : les fonds de concours, les crédits du plan de relance et les dépenses fiscales.
Les fonds de concours et attributions de produits , d'un montant de 1.854,8 millions d'euros en AE et 1.903,8 millions d'euros en CP en 2010 (soit une diminution de 12,3 % par rapport à la LFI pour 2009), proviennent des collectivités territoriales dans le cadre des investissements contractualisés (contrats de plan Etat-région pour 2000-2006 et de projet 2007-2013), de certains organismes rattachés au programme pour leur fonctionnement 5 ( * ) , et surtout de l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF), qui contribue à hauteur de 1.476,3 millions d'euros en CP .
Le recours aux fonds de concours s'explique dans deux situations particulières :
- lorsque l'Etat est maître d'ouvrage de l'infrastructure . C'est principalement le cas du réseau routier non concédé, mais aussi de certains projets comme la concession CDG-express ou les autoroutes de la mer (avant choix des opérateurs) ;
- lorsque le programme financé se décline selon une programmation territoriale fine , le plus souvent en continuité de programmes que géraient les services de l'Etat. Il s'agit essentiellement des contrats de plan et de projet que finance désormais l'AFITF, ainsi que de quelques programmes du même type tels que le plan exceptionnel d'investissement pour la Corse ou les programme de sécurité des infrastructures.
Dans ses réponses au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux, le ministère précise ainsi que « le retour sur le budget de l'Etat par voie de fonds de concours n'est pas une facilité recherchée, mais un mécanisme réservé soit aux cas où cela s'impose soit lorsque la commodité de gestion écarte une solution de versement directe à de multiples maîtres d'ouvrages ».
Comme en 2008, vos rapporteurs spéciaux regrettent cependant que les fonds de concours ne fassent pas l'objet d'une présentation distincte ni que leur ventilation soit chiffrée avec davantage de clarté.
Les crédits déployés dans le cadre du plan de relance , financés par le programme 315 « Programme exceptionnel d'investissement public » de la mission « Plan de relance de l'économie », mobilisent 920 millions d'euros d'AE sur 2009 et 2010 et devraient s'élever à environ 443 millions d'euros en 2010 . Ils sont essentiellement mis en oeuvre par l'AFITF et Voies navigables de France (VNF). Les principales actions financées en 2009 sont détaillées dans l'encadré en introduction du présent rapport.
Enfin les « niches fiscales » contribuent substantiellement aux infrastructures de transport, en particulier les divers taux réduits et remboursements de taxe intérieure sur les produits énergétiques (TIPE). Leur montant global est estimé à plus de 800 millions d'euros en 2010, en progression de 9,4 % par rapport à 2009.
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Dépense fiscale |
2008 |
2009 |
2010 |
Evolution 2010/2009 |
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Dépenses fiscales sur impôts d'Etat |
338 |
384 |
406 |
5,7 % |
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- Remboursement d'une fraction de la TIPE sur le gazole utilisé par certains véhicules routiers |
295 |
330 |
330 |
- |
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- Taux réduit de TIPE pour les carburants utilisés par les taxis |
17 |
28 |
36 |
28,6 % |
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- Remboursement d'une fraction de TIPE sur le gazole utilisé par les exploitants de transport public routier en commun de voyageurs |
26 |
26 |
26 |
- |
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- Taux réduit de TIPE pour le gazole utilisé par les engins fonctionnant à l'arrêt qui équipent certains véhicules |
- |
- |
14 |
N.S. |
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- Taux réduit de TIPE applicable aux carburéacteurs utilisés sous conditions d'emploi |
Coût inférieur à 500.000 euros |
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- Exonération d'impôt sur les sociétés pour les chambres de commerce maritime |
N.C. |
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Dépenses fiscales sur impôts locaux, prises en charge par l'Etat ; dégrèvement de taxe professionnelle en faveur des entreprises disposant de véhicules routiers ou de bateaux |
282 |
290 |
297 |
2,4 % |
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Dépenses fiscales subsidiaires sur impôts d'Etat : exonération partielle d'impôt sur le revenu pour la prise en charge par l'employeur des frais de transport domicile / lieu de travail |
60 |
60 |
100 |
66,7 % |
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Total |
680 |
734 |
803 |
9,4 % |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010
En comptabilité analytique, le programme bénéficie en 2010 du « déversement » de 1,37 milliard d'euros du programme ministériel de soutien n° 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer », correspondant en particulier aux 22.808 ETPT qui concourent au programme 203 et dont la masse salariale est logée dans l' « action-miroir » correspondante du programme 217 (soit 827,7 millions d'euros). Ces ETPT s'inscrivent en diminution sensible de 1,3 % (soit 313 emplois) par rapport aux ETPT prévisionnels de 2009 , poursuivant l'effort engagé dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.
Vos rapporteurs spéciaux rappellent néanmoins que le regroupement des crédits du titre 2 sur un programme dédié de la mission n'est pas conforme à l'esprit de la LOLF dans la mesure où il empêche l'exercice de la fongibilité asymétrique.
Au total, si on additionne les « déversements analytiques », les crédits du plan de relance et les fonds de concours, le programme bénéficie donc de 3,71 milliards d'euros de CP externes , hors dépenses fiscales, représentant plus de 110 % des crédits budgétaires hors subvention à l'AFITF 6 ( * ) (3,36 milliards d'euros).
* 5 Notamment le Service d'études sur les transports, les routes et leurs aménagements, le Centre d'études techniques maritimes et fluviales, le Service technique des remontées mécaniques et des transports guidés, le Centre national des ponts de secours et le Secrétariat général du tunnel sous la Manche, dont les fonds de concours et produits contribuent à l'action 15 de soutien transversal au programme.
* 6 L'existence d'une subvention pour charge de service public à l'AFITF et d'un retour sous forme de fonds de concours a pour effet que les crédits servant aux mêmes financements apparaissent à deux endroits dans les documents budgétaires . Il importe donc de ne pas additionner ces éléments pour rendre compte de l'effort de l'AFITF, mais de se fonder sur son budget prévisionnel (qui n'est pas précisé dans le PAP pour l'exercice 2010, mais seulement pour l'année 2009).