N° 101
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2010 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Seconde partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 34
PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE
Rapporteur spécial : M. Bernard VERA
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360
Sénat : 100 (2009-2010)
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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La Révision générale des politiques publiques aboutit à la fusion de la direction des Journaux officiels et de la direction de la Documentation française , deux services du Premier ministre aux missions voisines et complémentaires, au sein d'une seule direction qui portera le nom de « Direction de l'information légale et administrative » (DILA). Votre rapporteur spécial approuve l'orientation prise qui témoigne ainsi de la volonté de l'Etat de se doter d'un organe de référence en matière de diffusion légale, d'édition, d'impression et d'information administrative . Des investissements importants sont prévus pour moderniser en profondeur les modalités d'exécution des missions de la direction. Un rôle de coordination interministérielle dans le domaine de l'édition et de l'information administrative est confié à la DILA, qui l'exercera au sein du « Conseil d'orientation de l'édition publique, de l'information administrative et de la diffusion légale ». La fusion a pu se faire rapidement grâce à l'implication de chacun des personnels des deux anciennes directions et de la SACI-JO. Leur savoir-faire portera cette grande ambition. La direction devra toutefois veiller à entraîner la même adhésion individuelle et collective que celle qui a accompagné les évolutions conduites par les deux directions pour s'adapter à l'ère numérique. La réduction des effectifs , négociée avec les partenaires sociaux, ne doit pas remettre en cause les missions de service public de la nouvelle direction dans un contexte général de baisse des ressources. Votre rapporteur spécial souhaite attirer l'attention sur les difficultés des salariés liées à l'évolution des métiers, aux mutations et à la réduction des effectifs , qui peuvent entraîner une démobilisation des personnels, du stress et de la souffrance au travail. Il tient également à relayer l'inquiétude des partenaires sociaux sur l'insuffisance de nouvelles ressources et de nouvelles tâches à réaliser sur la future rotative, ainsi que sur les retards dans la mise en place de la nouvelle plate-forme éditoriale. |
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Au 10 octobre 2009, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial. |
I. LA FUSION DES DEUX ENTITÉS : JOURNAUX OFFICIELS ET DOCUMENTATION FRANÇAISE
A. L'ULTIME ÉTAPE DU RAPPROCHEMENT DES DEUX DIRECTIONS
Le rapprochement entre les deux directions a été engagé dès 2005, à l'initiative du Secrétaire général du gouvernement (SGG), et faisait suite aux recommandations de la Cour des comptes. A l'occasion d'un contrôle concomitant de la gestion et du fonctionnement des Journaux officiels et de la Documentation française, la Cour avait préconisé « d'examiner les conditions d'une articulation de leurs activités marchandes et de service public, tout en permettant d'assurer des complémentarités dans l'édition et la diffusion de l'information publique. »
Des initiatives communes ont rapidement pris naissance pour aboutir à des rapprochements sur le plan des ressources humaines et à un partage des tâches.
En 2006, les activités d'impression et d'édition ont été redistribuées entre les Journaux officiels et la Documentation française. Parallèlement, le rattachement des centres interministériels de renseignement administratif (CIRA) à la Documentation française a été conduit afin de créer un pôle unique de l'information administrative pour un meilleur service aux usagers.
Le 12 décembre 2007, le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) a donné « mission aux deux entités de revoir l'organisation de la mission d'édition, de diffusion et d'information dans l'objectif d'une meilleure utilisation des moyens dématérialisés d'accès à l'information ».
La loi de finances pour 2007 a créé un budget annexe commun réunissant, au sein d'une mission « Publications officielles et information administrative », la direction des Journaux officiels et la direction de la Documentation française, correspondant chacune à un programme.
Les deux directions ont modernisé leur métier en peu de temps, évolué vers le numérique afin de répondre à la demande croissante en la matière, tout en réduisant leurs effectifs et leurs dépenses de fonctionnement.
Le 25 février 2008, le Secrétaire général du gouvernement a évoqué « la création d'un nouvel organisme qui succédera, au sein des services du Premier ministre, aux Journaux officiels et à la Documentation française. »
Dès la fin 2008, un comité exécutif, composé des directeurs et sous-directeurs des Journaux officiels et de la Documentation française, a été mis en place. Huit groupes de travail co-pilotés par des responsables de service issus des deux directions, ont remis leurs conclusions et propositions en février 2009 sur la création d'une nouvelle entité à partir des deux directions.
Le 29 juin 2009, le Secrétaire général du gouvernement a entériné les principales décisions portant sur l'organisation de la nouvelle entité, le calendrier de la réforme et la gestion des ressources humaines, et a désigné officiellement les responsables de la nouvelle entité.
Dès la parution du décret créant la nouvelle direction et le vote par le Parlement des crédits des nouveaux programmes du budget annexe, les décisions du CMPP seront ainsi totalement mises en oeuvre.
B. LE STATUT DE « BUDGET ANNEXE » INCHANGÉ
La proposition faite par le CMPP précisait :
« Il conviendra d'apprécier s'il [le nouvel organisme] doit prendre la forme d'une « agence de service public » afin de bénéficier d'une plus grande liberté de gestion, d'assumer des responsabilités accrues et d'adopter un mode de gouvernance favorisant la réflexion stratégique, tout en demeurant au sein de l'Etat ».
Au regard de la dimension régalienne des tâches du budget annexe, la formule de l'établissement public n'a pas été retenue. La nouvelle entité gardera le statut de direction d'administration centrale rattachée au Premier ministre, non dotée de la personnalité morale et placée sous l'autorité du Secrétaire général du gouvernement.
La direction continuera à bénéficier d'un budget annexe et à percevoir des redevances en contrepartie de ses prestations et produits.
La société anonyme de composition et d'impression des Journaux officiels (SACI-JO) reste au service de la mission et des deux nouveaux programmes.
C. DES MISSIONS CONFIRMÉES POUR UNE NOUVELLE DIRECTION
A compter du 1 er janvier 2010, la direction des Journaux officiels et la direction de la Documentation française ne formeront plus qu'une seule direction, dont l'appellation pressentie est « Direction de l'information légale et administrative » (DILA) . M. Xavier Patier, directeur actuel des Journaux officiels et directeur par intérim de la Documentation française, en assurera la direction, assisté d'un directeur-adjoint et de trois sous-directeurs.
Le savoir-faire et la capacité d'innovation des Journaux officiels et de la Documentation française en matière de diffusion légale, d'édition, d'impression et d'information administrative en ont fait, depuis quelques années, des acteurs essentiels de la réforme de l'Etat. La création de la nouvelle direction résulte de la volonté de conserver ces missions.
Le SGG demande cependant à la future DILA de moderniser profondément les modalités d'exécution de ses missions d'édition, de diffusion et d'information afin qu'elle reste un organisme de référence.
Un important investissement, prévu pour l'acquisition d'une nouvelle rotative, met l'accent sur la volonté de développer la fonction d'imprimeur de la direction. Comme il l'avait souligné dans son dernier rapport budgétaire 1 ( * ) , votre rapporteur spécial considère que cette nouvelle entité est de nature à valoriser le potentiel éditorial qui existe au sein de l'Etat et devrait constituer un pôle de référence en matière de publications.
Malgré les compétences des salariés des Journaux officiels et de la SACI-JO en particulier, le matériel ne permet pas de répondre aux nouveaux besoins. Cette acquisition offre de nouvelles perspectives techniques de qualité aptes à répondre aux développements de la mission dans ce secteur.
Votre rapporteur spécial, qui regrettait dans ses rapports précédents le manque d'anticipation des investissements, approuve totalement cette décision. D'une manière plus générale, il salue la volonté de l'Etat de se doter d'un imprimeur de qualité. Il avait en effet récemment attiré l'attention 2 ( * ) sur les frais considérables d'impression engagés par chaque ministère et la nécessité de rationaliser les moyens en la matière. Le chiffre annuel avancé alors était de 250 millions d'euros pour l'ensemble des ministères.
La DILA devrait avoir ainsi vocation à capter une partie du marché des impressions des administrations et organismes publics.
D. UN NOUVEAU RÔLE D'EXPERTISE DANS LE DOMAINE DE L'ÉDITION PUBLIQUE ET DE L'INFORMATION ADMINISTRATIVE
La DILA exercera un rôle interministériel particulier dans le domaine de l'édition publique et de l'information administrative.
Sur demande du Premier ministre, un Conseil d'orientation de l'édition publique, de l'information administrative et de la diffusion légale sera créé par décret avant fin 2009. Il sera chargé de coordonner les actions interministérielles dans ces domaines et d'exercer une fonction d'évaluation, d'expertise et de conseil.
Il sera composé de 30 membres, présidé par un membre du Conseil d'Etat, et aura pour mission de veiller à la bonne allocation des moyens et à la qualité du service rendu à l'usager. La DILA en assurera le secrétariat.
E. UNE REDÉFINITION DES PROGRAMMES
Les programmes 621 « Publications officielles et annonces légales » et 622 « Edition publique et information administrative » correspondaient respectivement aux activités de la direction des Journaux officiels et de la direction de la Documentation française.
Deux programmes transversaux les remplacent au sein de l'entité unique. Le programme 623 « Edition et diffusion » décline les activités de la nouvelle direction et reprend les grandes orientations stratégiques des deux anciens programmes.
Le programme 624 « Pilotage et activités de développement des publications » retrace les activités de support et les dépenses engagées dans la modernisation des missions.
* 1 Rapport n° 99 (2008-2009), annexe 33.
* 2 Communication du 4 novembre 2008 à l'occasion de la présentation des crédits du budget annexe pour 2009.